AISCAT Glosa 2013.docx

GLOSA

(aprobująca)

do wyroku Sądu z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie T‑182/10

Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) przeciwko Komisji Europejskiej

1.     STAN FAKTYCZNY

W dniu 10 lipca 2008 r. do Komisji Europejskiej (dalej, Komisja”) skierowane zostało przez Associazione Italiana delle Società Concessionarie per la costruzione e l’esercizio di Autostrade e Trafori stradali[1] (dalej „Aiscat”) pismo informujące o naruszeniu przez państwo włoskie unijnych reguł prawnych dotyczących pomocy publicznej – tj. art. 107 TFUE[2]. Zdaniem Aiscat, naruszenie to miało polegać na przyznaniu spółce Concessioni autostradali Venete – CAV SpA (w której udziały posiadają region Wenecja (Włochy) i należąca do państwa włoskiego Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (dalej, „ANAS”) koncesji na budowę odcinka autostrady A4 zwanego „Passante di Mestre” (zwanego dalej „Passante”) i zarządzanie nim oraz na zwykłe i nadzwyczajne utrzymanie tego odcinka. Passante to odcinek autostrady stanowiący dla użytkowników alternatywę dla autostrady A57 lub autostrady A27 (pomiędzy Padwą a Belluno na północy lub Triestem na wschodzie – zwane dalej łącznie jako „Tangenziale”). Oddano go do użytku w dniu 8 lutego 2009 r. Został on wybudowany po to, aby rozwiązać występujący na autostradach A57 i A27 problem z nadmiernego ruchu; odcinki autostrad A57 i A27 można bowiem ominąć, jadąc Passante.

Komisja w drodze pisma z 4 listopada 2009 r., poinformowała Aiscat, że na podstawie posiadanych przez nią informacji, a w szczególności w kontekście postanowień umownych dotyczących zarządzania Passante przez CAV (koncesjonariusz Passante), wykluczyć należy przyznanie jakiejkolwiek nieuzasadnionej korzyści na rzecz CAV i tym samym naruszenie prawa UE przez rząd włoski. Zawarte w decyzji Komisji stanowisko zostało zaskarżone przez Aiscat do sądu UE – w dniu 19 kwietnia 2010 r. (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji). Sąd w drodze zaskarżonego wyroku oddalił skargę Aiscat nie dopatrując się naruszenia przez państwo włoskie unijnych reguł prawnych dotyczących pomocy państwa.

2.     „STRATEGIA INWESTYCYJNA” RZĄDU WŁOSKIEGO

Dla zrozumienie zasadności samego zarzutu ewentualnego naruszenia przez państwo włoskie unijnych reguł prawnych, przydatne będzie bliższe oraz chronologiczne przedstawienie poszczególnych etapów realizacji budowy autostrady Passante oraz przyjętej w tym celu przez rząd włoski „strategii inwestycyjnej”.

W pierwszej kolejności rząd włoski (za pośrednictwem ANAS[3]) sfinansował budowę Passante – a ściślej „pre-finansował” - wykładając w tym celu odpowiednie środki[4]. Następnie, organy administracji tego państwa dokonały stosownej modyfikacji – tj. jednoczesnej podwyżki oraz zrównania - wysokości opłat za przejazd odcinkami autostrad A27 i A57[5]. Opłaty z tych podwyżek przekazywane były na rzecz CAV (koncesjonariusza Passante), który zwracał je ANAS. Z wiążącej CAV umowy koncesyjnej wynikało, że (w zamian za prefinansowanie budowy Passante) uzyska on prawo do otrzymywania różnego rodzaju dochodów, w tym w szczególności tych pochodzących z podwyżki z pobieranej na Tangenziale opłaty autostradowej z podkoncesji na prowadzenie znajdujących się przy autostradzie restauracji i stacji paliwowych w także z dochodów z samych opłat autostradowych na Passante[6]. Wynika stąd , iż „ostatecznie dochód z podwyżki z pobieranych na Tangenziale opłat (…) umożliwia państwu włoskiemu odzyskane sum wydanych na budowę Passante”.

3.     ZREDUKOWANIE NATĘŻENIA RUCHU NA AUTOSTRADZIE JAKO CEL PUBLICZNY DZIAŁA RZADU WŁOSKIEOGO

Jak wyżej wskazano, Aiscat zarzuciło, iż takie zachowanie państwa włoskiego zakłóca konkurencję oraz narusza art. 107 TFUE[7] (na temat problematyki naruszenia tego przepisu, zob. niżej, pkt 4).

Trudno jednoznacznie określić, czy oceniane zachowanie rządu włoskiego stanowiło bardziej ograniczenie czy też stymulowanie konkurencji jako mechanizmu mającego sprzyjać ekonomicznym interesom konsumentów. Z jednej strony nie sposób zaprzeczyć, iż środki podjęte przez Włochy prowadziły do ingerencji w dotychczasowe warunki funkcjonowania danego rynku, tj. rynku „oddawania do dyspozycji dla ruchu tranzytowego, w zamian za uiszczenie opłaty, połączeń autostradowych na dwóch trasach, na których istnieje konkurencja między Tangenziale i Passante”[8]. Z pewnością władcza zmiana cen usług oferowanych na Tangenziale, przy jednoczesnym ich zrównaniu ma wpływ na jeden z obszarów rywalizacji, jakim jest cena[9]. Należy jednak mieć na uwadze, że ultymatywnym przedmiotem publicznoprawnej ochrony jest nie tyle konkurencja (jako rywalizacja między przedsiębiorstwami w określonych obszarach – np. w zakresie ceny), lecz sprzyjanie dobrobytowi konsumentów (consumer welfare)[10]. Jeśli tego rodzaju interes publiczny[11] faktycznie jest realizowany (tym bardziej zrealizowany; zob. niżej) przez środki podjęte przez państwo, wówczas limitacja (a nawet eliminacja w pewnym obszarze) rywalizacji między przedsiębiorstwami staje się uzasadniona. Istnieją inne sektory gospodarcze, w których państwo podejmuje „interwencje cenowe”, czyniąc to dla ochrony określonego interesu publicznego (jak np. taryfy w energetyce, częściowa kontrola cen w telekomunikacji, czy też regulacja (refundacja) cen niektórych leków). W takich przypadkach – podobnie jak w tym stanowiącym przedmiot oceny w ramach niniejszej glosy – niezasadnym byłaby konstatacja, iż środki podjęte przez państwo naruszają właściwie (skutkowo) pojmowaną konkurencję[12].

W drodze podjętej przez Włochy interwencji zrealizowany został leżący w interesie konsumentów (użytkowników płatnych autostrad) cel/interes publiczny w postaci zredukowania natężenia ruchu na dotychczas eksploatowanych odcinkach Tangenziale. Dane empiryczne wykazały, że od daty oddania do użytku Passante ruch na Tangenziale uległ znacznemu zmniejszeniu[13].

Oczywiście można by rozważyć, czy prezentowane zachowanie rządu włoskiego nie kolidowało z zasadą proporcjonalności[14] w tym znaczeniu, iż podwyżka opłat (i zrównanie) na Tangenziale były środkami koniecznymi dla skutecznej realizacji ww. interesu publicznego. Można by w szczególności zadać pytanie, czy odciążenie ruchu na Tangenziale nastąpiłoby także w razie samego wybudowania alternatywnej („konkurencyjnej”) trasy (Passente)? Owszem trudno zaprzeczyć, iż stosownej redukcji ruchu na Tangenziale można by się spodziewać także tylko wskutek powstania alternatywnego odcinka. Redukcja ta mogłaby się jednak okazać na tyle nieznaczna, że w aspekcie społeczno-ekonomicznym główny cel inwestycji nie zostałby de facto osiągnięty (generując zarazem znaczne nakłady finansowe). Zwrócił na to uwagę także sąd, zdaniem którego „można (…) racjonalnie przypuszczać, że zarejestrowane zmniejszenie ruchu jest większe niż to, które nastąpiłoby, gdyby nie zwiększono opłaty autostradowej. Strony są ponadto zgodne co do tego, że wspólnym celem tych dwóch środków było właśnie przekierowanie na Passante ruchu tranzytowego i odciążenie w ten sposób Tangenziale. Władze włoskie ewidentnie uznały więc, że w przypadku pobierania na Tangenziale mniejszych opłat za tranzyt niż na Passante samo tylko oddanie do użytku Passante jako trasy alternatywnej nie byłoby wystarczające do przekierowania ruchu na ten nowy odcinek w pożądanym stopniu”[15].

Niezależnie od powyższego, należy zarazem podkreślić, iż podwyżka opłat na Tangenziale stanowiła istotny element „strategii inwestycyjnej” rządu włoskiego. Jak wskazano wyżej, budowa Passante w dużej mierze refinansowana została ze środków pochodzących ze wskazanych podwyżek (otrzymywanych wpierw przez CAV, a następnie przekazywanych temu rządowi; zob. też niżej). W szczególności w początkowych etapach tej inwestycji środki na jej zrefinansowanie mogły pochodzić z tego źródła[16]. Oznacza to, że podwyżki opłat na Tangenziale były generalnym warunkiem podjęcia się przez rząd włoski budowy i prefinansowania Passante. W razie braku tych podwyżek inwestycja ta prawdopodobnie w ogóle nie zostałaby zrealizowana (za szkodą dla interesu publicznego). Także z tego powodu badane zachowania rządu włoskiego, należy traktować za środki konieczne i tym samym nie naruszające zasady proporcjonalności.

4.     „UŻYCIE ZASOBÓW PAŃSTOWOWYCH” WARUNKIEM UZNANIA INTERWENCJI ZA POMOC PUBLICZNĄ W ROZUMIENIU ART. 107 TFUE

Skarżąca zarzuciła w niniejszej sprawie naruszenie art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności poprzez udzielenie na rzecz CAV korzyści finansowych wynikających z przyznania mu uprawnienia do pobierania dochodów pochodzących z podwyżki z pobieranej na Tangenziale opłaty autostradowej (zob. pkt 2 glosy).

Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Jednym z warunków uznania określonej pomocy na rzecz przedsiębiorstwa jako pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jest wymóg, aby nastąpiła ona „przy użyciu zasobów państwowych” (through State resources).

Z orzecznictwa wynika, iż przesłanka zasobów państwowych jest interpretowana stosunkowo szeroko, w tym znaczeniu, iż dane środki – dla uznania ich za takie zasoby - niekoniecznie muszą niejako „genetycznie” pochodzić z budżetu publicznego (państwa lub samorządu terytorialnego). W szczególności mogą one pierwotnie pochodzić np. z budżetu unijnego[17] albo też „prywatnego” przedsiębiorców. Warunkiem uznania takich zasobów za „państwowe” w znaczeniu art. 107 ust. 1 TFUE jest sprawowanie na nimi kontroli przez organy publiczne. Potwierdził to sąd również w glosowanym orzeczeniu, zwracając uwagę, iż „nawet jeśli kwoty związane z danym środkiem nie są w sposób stały w posiadaniu władz publicznych, fakt, iż pozostają one trwale pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych władz krajowych, wystarcza, by zakwalifikować je jako zasoby państwowe”[18]. Tego rodzaju kontrola państwa włoskiego nad środkami jakie były przekazywane na rzecz CAV nie miała miejsca. Wszelkie bowiem „sumy odpowiadające przychodowi z podwyżki opłat autostradowych są przekazywane bezpośrednio CAV” przez podmioty prywatne, tj. koncesjonariuszy autostrady na Tangenziale albo też przez Telepass[19]. Jak to stwierdził sąd, „rozpatrywane sumy przepływają zatem bezpośrednio i wyłącznie między przedsiębiorstwami prywatnymi bez przejęcia posiadania czy kontroli nad nimi – choćby nawet przejściowo – przez podmioty publiczne. Nie chodzi tu zatem o zasoby publiczne (…)”. Ostatecznie sąd skonstatował, iż „przeznaczenie, na podstawie umowy koncesyjnej, przychodów z tej podwyżki na zwrot kosztów budowy Passante nie stanowi pomocy państwa”[20].

Należy generalnie podzielić zajęte przez sąd stanowisko. Faktycznie w danej sprawie środki finansowe jakie uzyskiwało CAV nie były spółce tej przekazywane ani przez organ publiczny[21] ani – co istotniejsze – z zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Tytułem przykładu można tu odwołać się do środka jaki zastosowany został przez rząd holenderski w sprawie Essent Netwerk. Sprawa ta wykazuje podobieństwa do zachowań państwa włoskiego ocenianych w glosowanej sprawie. Jest tak z tego powodu, iż w obu tych sprawach w drodze interwencji państwa wprowadzona została dodatkowa opłata mająca na celu sfinansowanie (względnie dofinansowanie) realizacji określonego celu publicznego. W sprawie Essent Netwerk celem tym było pokrycie tzw. kosztów osieroconych (stranded costs), zatem kosztów wynikających z - korzystanej dla odbiorców energii elektrycznej - liberalizacji rynków energetycznych[22]. Zastosowany przez rząd holenderski środek polegał na obciążeniu odbiorców końcowych energii elektrycznej dodatkową opłatą doliczaną do faktury za energię i przesył. Opłata ta uiszczana była na rzecz operatora systemu przesyłowego. Dochody z tych opłat operator przekazywał specjalnie utworzonej w tym celu spółce Samenwerkende ElektriciteitsProduktiebedrijven NV (SEP), która przeznaczała je na pokrycie kosztów osieroconych (a nadwyżkę przekazywała właściwemu ministrowi). W danej sprawie wątpliwości nie budził status - leżącej w dyspozycji ministra – nadwyżki; stanowiła ona zasób państwa. Sporna była wszak kwalifikacja kwot jaką dysponowała SEP. W danej sprawie Trybunał uznał, jednak iż również i te kwoty należało potraktować jako zasoby państwowe; z przepisów holenderskich wynikało bowiem że SEP nie posiada żadnej możliwości wykorzystania dochodu uzyskanego dzięki dopłacie na cele inne niż przewidziane w tej ustawie. Kwoty pozyskane przez SEP „podlegały kontroli publicznej, a więc pozostawała do dyspozycji władz krajowych, co pozwala uznać ją za zasoby państwowe”[23]. Należy zatem skonstatować, iż dodatkowe opłaty jakie nałożone zostały w sprawie Essent Netwerk spełniały kryterium kontroli państwa[24], czego nie można powiedzieć w odniesieniu do opłaty (podwyżki opłat za przejazd Tangenziale).

W glosowanym wyroku wystąpił zatem przypadek swego rodzaju transferu środków prywatnych[25]. Środki te nie tylko „genetycznie” nie wywodziły się z budżetu publicznego, ale co istotniejsze nigdy nie znajdowały się do swobodnej dyspozycji władz publicznych Włoch (w tym aspekcie przejawia się podobieństwo do innego środka interwencji państwa jaki zastosowało państwo niemieckie w sprawie Preussen Electra[26] – także z resztą cytowanej w komentowanym orzeczeniu).

Na koniec należy także zwrócić uwagę, na inną istotną okoliczność, a mianowicie fakt, iż środki jakie uzyskiwało CAV z tytułu podwyższonych opłat za przejazd na Tangenziale podlegały następnie obowiązkowemu przekazaniu na rzecz państwa włoskiego (tj. ANAS). Wszelkie dochody do jakich na mocy umowy koncesyjnej uprawnione zostało CAV podlegały (do dnia 30 czerwca 2010 r.) zwrotowi na rzecz ANAS (włoskiego przedsiębiorstwa publicznego) w wysokości odpowiadającej całości wydatków poniesionych przez ten drugi podmiot z tytułu budowy Passante[27]. W tym kontekście można by mieć zarazem wątpliwości czy CAV faktycznie uzyskało realne korzyści. W aspekcie czysto finansowym korzyści takich (w znaczeniu przysporzenia) trudno się tutaj dopatrzeć. W związku z tym wątpliwym stałoby się także twierdzenie, iż podjęte przez rząd włoski środki (inwestycje) selektywnie sprzyjały niektórym przedsiębiorstwom (tu CAV). W kontekście „publicznej korzyści” po stronie CAV można by co najwyżej rozpatrywać fakt uzyskania przez ten podmiot koncesji na zarządzanie Passante (to zagadnienie wszak nie wchodzi w zakres problematyki pomocy państwa, wykraczając także poza ramy niniejszej glosy).

dr Konrad Kohutek

Adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji

Krakowskiej Akademii im. A. Frycza-Modrzewskiego