Gospodarka_przestrzenna_II.doc

Gospodarka przestrzenna

Gospodarka przestrzenna to całokształt działań biernych i czynnych dotyczących podmiotów i przedmiotów związanych z organizacją użytkowania przestrzeni. Celem gospodarki przestrzennej jest zarówno ochrona określonych wartości przestrzeni, jak i racjonalne kształtowanie przestrzeni przez stymulowanie procesów gospodarczych. Działania ochronne obejmują dążenie do zachowania równowagi pomiędzy elementami naturalnymi środowiska, a wytworami działalności ludzkiej. Natomiast kształtowanie przestrzeni to działanie przekształceniowe związane z nowymi kierunkami rozwoju społeczno-gospodarczego.

Na gospodarkę przestrzenną składają się następujące rodzaje działalności:

·         Koordynacyjno- regulacyjna, prowadzona przez administrację rządową lub samorządową, poprzez decyzje przestrzenne w sprawach przeznaczenia i sposobu zagospodarowania gruntów, na podstawie planów miejscowych lub na podstawie przepisów ogólnych,

·         Inwestycyjna, prowadzona przez podmioty gospodarcze państwowe, samorządowe i prywatne, zgodnie z ich własnymi celami i zadaniami,

·         Kontrolna, prowadzona w trybie nadzoru przez administrację rządową- wojewódzką lub resortową- z punktu widzenia zgodności z prawem.

Z punktu widzenia naukowego, gospodarka przestrzenna powstała jako dyscyplina ekonomiczna, zajmująca się przestrzennymi aspektami zjawisk i procesów gospodarczych. Gospodarka przestrzenna jest najbliżej spokrewniona z takimi dyscyplinami, jak geografia ekonomiczna i planowanie przestrzenne. Przy czym jak wskazuje R. Domański,

·         Geografia ekonomiczna, jako nauka podstawowa, daje przede wszystkim opis i wyjaśnienie:

- przestrzennych i środowiskowych zachowań systemów społeczno- gospodarczych,

- procesów społeczno- gospodarczych zachodzących w przestrzeni,

- struktur przestrzenno- gospodarczych;

·         Gospodarka przestrzenna ustala zasady racjonalnego wyboru

- lokalizacji,

- przestrzennych powiązań,

- przestrzennej organizacji,

- dróg rozwoju układów lokalizacyjnych, interakcyjnych i organizacyjnych

·         Planowanie przestrzenne dąży do ulepszenia istniejącego środowiska życia człowieka i jego komponentów przyrodniczych, technicznych i społeczno- gospodarczych.

Gospodarkę przestrzenną należy rozważyć jako system złożony z wielu elementów czynnych i biernych.

Do elementów biernych zalicza się:

·         Działki, które różnią się wielkością oraz sposobem użytkowania (użytki rolne, lasy, wody, tereny osiedli i in.)

·         Urządzenia infrastruktury technicznej, czyli elementy wiążące te działki (sieć komunikacyjna, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, linie energetyczne i In.)

Elementy czynne to:

·         Właściciele lub dysponenci działek,

·         Władze administracyjne (rządowe i samorządowe) odpowiedzialne za całość gospodarki przestrzennej na poziomie krajowym i lokalnym.

Między elementami systemu zachodzą różnego rodzaju relacje i wzajemne oddziaływania.

Aby osiągnąć swe cele, podmioty gospodarcze potrzebują terenów. W wyniku zajmowania poszczególnych działek przez podmioty gospodarcze i użytkowania ich zgodnie z potrzebami, tworzy się określona struktura użytkowania terenu miasta, regionu i kraju.  Struktura powinna być przedmiotem oceny z punktu widzenia interesu społecznego.

Podmioty gospodarcze dążą do zajęcia terenu, który jest najbardziej dogodny do osiągnięcia ich celów i zapewnia im największe korzyści. Należy jednak pamiętać, produkcyjna lub usługowa działalność poszczególnych podmiotów może niekorzystnie wpływać na interesy innych użytkowników przestrzeni lub zagrażać interesom społecznym. Oznacza to, że niezbędne są pewne ograniczenia w zakresie lokalizacji podmiotów gospodarczych i ocena proponowanej lokalizacji określonej działalności z punktu widzenia interesów ogółu mieszkańców.

W warunkach gospodarki rynkowej działalność podmiotów gospodarczych, nastawionych na zysk i osiąganie własnych celów, nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania przestrzeni zgodnego z interesem społeczności zamieszkującej dany obszar.

Za organizację przestrzeni zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie gospodarki i społeczeństwa odpowiedzialne są władze administracyjne odpowiedniego szczebla. W tym celu władze prowadzą politykę przestrzenną.

POLITYKA PRZESTRZENNA

W literaturze, pojęciu polityka przestrzenna nadaje się różne znaczenia. Zaznaczają się dwa nurty:

·         w szerokim pojmowaniu polityki przestrzennej jej przedmiotem jest przestrzenny aspekt  wszelkiej działalności ludzkiej, wszystkich procesów społeczno- gospodarczych,

·         wąskie pojmowanie polityki przestrzennej oznacza traktowanie jej jako działania mającego na celu rozmieszczenie ludności i funkcji oraz zagospodarowanie i użytkowanie terenu, czyli w praktyce lokalizowanie funkcji inwestycji.

Za podmioty polityki przestrzennej uznaje się:

·         administrację publiczną rządową i samorządową,

·         podmioty gospodarcze i grupy interesu,

·         społeczeństwo obywatelskie działające głównie przez swoich reprezentantów.

Do najważniejszych zadań polityki przestrzennej należą:

·         koordynacja przestrzennej działalności publicznej, polegająca na łączeniu różnych zamierzeń pod względem czasu, miejsca realizacji i uzyskanych zamierzeń,

·         stymulacja wszechstronnego rozwoju, która dokonuje się przez inspirację do lepszego wykorzystania istniejącego zainwestowania i wprowadzenie zachęt do działania w pożądanych kierunkach,

·         tworzenie platformy porozumienia między różnymi podmiotami polityki przestrzennej, co polega na godzeniu celów partykularnych i ogólnospołecznych.

Administracja rządowa i samorządowa jest odpowiedzialna za ład przestrzenny na zarządzanym przez siebie terenie. W warunkach gospodarki rynkowej jest to niełatwe zadanie. Władze, stanowiące podmiot polityki przestrzennej, muszą w taki sposób oddziaływać na podmioty gospodarcze aby te ostatnie osiągając swe cele przybliżały jednocześnie osiąganie celów polityki prowadzonej przez władze w interesie całego społeczeństwa.

Z tego punktu widzenia zadanie władz poszczególnych szczebli jest dążenie do:

·         utrzymania prawidłowej struktury użytkowania terenów, czyli do zachowania racjonalnych proporcji między różnymi rodzajami użytkowania,

·         właściwego rozmieszczenia funkcji społeczno- gospodarczych z uwzględnieniem cech środowiska geograficznego i w celu eliminacji konfliktów przestrzennych między poszczególnymi użytkownikami terenów,

·         rozbudowy infrastruktury technicznej i społecznej w celu stworzenia podmiotom gospodarczym warunków efektywnego działania i zapewnienia odpowiedniej jakości życia mieszkańcom,

·         racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych i antropogenicznych terenu przy zachowaniu walorów środowiska geograficznego.

Prowadzenie każdej polityki wymaga określenia jej celów, znalezienia sposobów oraz dobrania odpowiednich środków pozwalających na ich osiągnięcie.

Na każdą politykę, również przestrzenna, składają się trzy fazy:

·         ustalenie celów, czyli wyraźne określenie, po co działamy i co chcemy osiągnąć (faza ta polega więc na dokonaniu wyborów o charakterze politycznym),

·         opracowanie i przyjęcie strategii, związane z ustaleniem kolejności działań, określeniem zadań (ta faza ma charakter planistyczny),

·         sterowanie rozwojem, czyli powodowanie zmian w strukturze i funkcjonowaniu systemu prowadzących do realizacji przyjętych strategii (jest to faza, w której podejmuje się również działania regulacyjne, by przeciwdziałać pojawiającym się zaburzeniom).

Można przyjąć, że polityka przestrzenna jest to działalność organów administracyjnych i planistycznych mająca na celu wypracowanie warunków realizacji określonej strategii rozwoju wraz z instrumentacją jej wdrożenia.

Podmiotami polityki przestrzennej tworzonej na poziomie krajowym, regio­nalnym i gminnym są organy administracji rządowej i samorządowej podejmujące decyzje w sprawach wywołujących skutki przestrzenne. Pośrednio podmiotami tej polityki są również osoby prawne i fizyczne realizujące zamierzenia inwestycyjne.

Instrumentacja polityki przestrzennej obejmuje narzędzia prawne, finansowe, planistyczne i administracyjne. Polityka przestrzenna na poziomie kraju, regionu czy gminy koordynuje w przestrzeni zamierzenia sektorowe na tych poziomach, wskazuje przedsięwzięcia o znaczeniu strategicznym i stanowi istotną przesłankę dla opracowań planistycznych i programowych.

Polityka przestrzenna zawiera wypracowane kierunki cele i zasady zamierzeń rozwojowych i zapewnia uwzględnienie interesów publicznych za pomocą instrumentów jej wdrożenia. Polityka przestrzenna jest częścią ogólnej polityki rozwoju kraju, regionów i gmin.

Instrumenty polityki przestrzennej

Instrumentami polityki przestrzennej nazywane są określone prawem sposoby, jakich podmioty polityki przestrzennej mogą użyć, aby skłonić inne jednostki do dostosowania swych zachowań do celów tej polityki.

Podmiot polityki przestrzennej może oddziaływać w sposób bezpośredni i pośredni. W gospodarce rynkowej możliwości bezpośredniego oddziaływania na podmioty gospodarcze i na innych użytkowników przestrzeni są ograniczone.

Podmioty gospodarcze dążą do osiągania własnych celów, a ich działania niejednokrotnie są sprzeczne z interesami innych podmiotów gospodarczych lub z interesami ogólnospołecznymi. Dążąc do:

•        zachowania warunków życia na odpowiednim poziomie,

•        zachowania ładu przestrzennego,

•        zachowania zdolności funkcjonowania obszaru jako całości,

władze administracyjne muszą znaleźć pośrednie sposoby oddziaływania na pod­mioty gospodarcze, aby ich działania wynikające z chęci osiągania zysku jedno­cześnie mieściły się w ramach pożądanych kierunków polityki przestrzennej.

W literaturze przedmiotu można spotkać bardzo różne klasyfikacje instru­mentów polityki przestrzennej. Opierając się na doświadczeniach krajów zachod­nioeuropejskich, B. Malisz [Malisz 1985] wyróżnia:

•        środki przymusowe,

•        stymulatory i środki zniechęcające,

•        środki materialnego kształtowania przestrzeni,

•        środki informacyjne.

Środki przymusowe to przepisy prawne ograniczające swobodę podmiotów gospodarczych w zakresie gospodarowania przestrzenią.

Problemem do dyskusji jest zakres swobody podmiotów gospodarczych w tej dziedzinie.

•              Zbyt rygorystyczne przepisy mogą wpływać negatywnie na efektywność podmiotów gospodarczych, obniżając atrakcyjność danego obszaru dla potencjal­nych inwestorów i powodując nawet zahamowanie rozwoju gospodarczego.

•              Zbyt duża swoboda podmiotów gospodarczych w zakresie zagospodarowania przestrzeni może prowadzić do zjawisk negatywnych z punktu widzenia interesu całej społeczności zamieszkującej dany obszar, np. do ograniczenia możliwości sprawnego funkcjonowanie obszaru lub pogorszenia warunków życia mieszkańców.

Do środków przymusowych można zaliczyć m.in.:

•       nakazy,

•       pozwolenia na lokalizację,

•       wywłaszczenia,

•       prawo pierwokupu,

•              ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Środki przymusowe muszą być obwarowane sankcjami.

Środki stymulujące i zniechęcające służą do skłonienia podmiotów gospo­darczych do dobrowolnego działania zgodnie z kierunkami przyjętej przez władze polityki przestrzennej. Można wyróżnić następujące rodzaje tych środków:

•              różne formy bezpośredniej pomocy finansowej dla przedsiębiorstw w celu stymulowania określonej lokalizacji, np.

- udzielanie kredytów lub gwarancji kredytowych przedsiębiorstwom, które skłonne są do podjęcia określonej działalności na określonym terenie,obniżanie cen gruntów,

-        obniżanie różnego rodzaju podatków i ich przestrzenne zróżnicowanie,

-        subwencje do transportu i innych usług publicznych,

-        preferencje w dostępie do terenów przemysłowych,

-        częściowe subwencjonowanie kosztów eksploatacji;

•              pomoc w przesunięciach przestrzennych i ulokowaniu w nowych miejscach siły roboczej,

•              pomoc w kształceniu zawodowym,

•              preferencje dla lokalnych przedsiębiorstw przy udzielaniu zamówień publicznych.

Przyjmuje się, że siła oddziaływania stymulatora jest proporcjonalna do stopnia korzyści uzyskiwanych przez podmiot gospodarczy.

Środki materialnego kształtowania przestrzeni - stosowane są przez władze lokalne w celu zachęcenia potencjalnych inwestorów do lokalizacji na określonym terenie przez stworzenie możliwości uzyskiwania zewnętrznych korzyści z loka­lizacji. Rozbudowa urządzeń infrastruktury uwalnia przedsiębiorstwa od koniecz­ności ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z podjęciem działalności na określonym terenie.

Do omawianej grupy środków zalicza się m.in.:

•          rozbudowę infrastruktury technicznej (drogi, sieć elektryczna i gazowa, wodociągi, kanalizacja itp.),

•          budowę obiektów infrastruktury społecznej, które istotnie wpływają na atrakcyjność terenu z punktu widzenia pracowników; warto podkreślić, że w wielu nowoczesnych gałęziach przemysłu pozyskanie i utrzymanie odpowiednio wy­kwalifikowanej kadry ma decydujące znaczenie,

•          budowę terenów przemysłowych, czyli obszarów dysponujących uzbro­jeniem niezbędnym do uruchomienia produkcji przemysłowej (dostęp do energii, wody, możliwość odprowadzania ścieków, droga, bocznica kolejowa itp.),

•              parki i bieguny technologiczne - lokalizacja.

Środki informacyjne pozwalają wpływać na zachowania podmiotów gospodarczych przez informowanie o możliwościach podjęcia działalności na danym terenie i zachęcanie do inwestowania. Wyróżnia się:

•              materiały informacyjne, które nie są adresowane do określonych odbiorców,

•              materiały informacyjne o charakterze specjalistycznym, które w założeniu mają zainteresować określone grono odbiorców.

Planowanie przestrzenne

Istnieją dwa podejścia odnoszące się do relacji między polityką przestrzenną a planowaniem przestrzennym:

planowanie przestrzenne utożsamiane z planem zagospodarowania prze­strzennego może być traktowane jako podstawa polityki przestrzennej

lub odwrotnie

•              planowanie przestrzenne może być traktowane jako jeden z najważniejszych instrumentów polityki przestrzennej, czyli wykładnia strategii rozwojowej.

Planowanie przestrzenne traktowane jako działalność praktyczna oznacza czynności związane z opracowywaniem planów przestrzennych oraz z procesem realizowania tych planów. W aspekcie empirycznym można je określić jako całokształt działalności zmierzającej do racjonalnego zagospodarowania przestrzeni z uwzględnieniem bieżących i przyszłych potrzeb społeczeństwa.

Planowanie przestrzenne jest jednocześnie dyscypliną naukową. Z teore­tycznego punktu widzenia planowanie przestrzenne jest nauką o celach i sposobach racjonalnego zagospodarowania i użytkowania przestrzeni.

Ogólnie planowanie przestrzenne można określić jako świadome działanie człowieka, mające na celu wprowadzenie określonego porządku w zagospodarowanie przestrzeni. Przy czym przez zagospodarowanie przestrzeni rozumie się przywiązanie do konkretnych miejsc w przestrzeni fizycznej na stałe lub na jakiś czas określonych funkcji (czyli zjawisk i procesów związanych mniej lub bardziej bezpośrednio z zaspokajaniem szeroko rozumianych potrzeb człowieka).

Planowanie przestrzenne oznacza działania planistyczne mające na celu prawidłowy rozwój kraju, regionów, powiatów, gmin i miast, z punktu widzenia racjonalnego użytkowania przestrzeni i środowiska oraz zapewnienia warunków rozwoju społecznego i gospodarczego, jest również dziedziną interdyscyplinarną wykorzystującą doświadczenia wielu dyscyplin naukowych.

Zadaniem planowania przestrzennego jest racjonalne przekształcanie i zagospodarowywanie struktur przestrzennych, z uwzględnieniem:

•              uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i kulturowych obszaru będącego przedmiotem planu oraz

•              ...