G. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym.
Rozdział 1
TRWANIE, ROZWÓJ, ZMIANA: PAŃSTWO I JEGO ADMINISTRACJA
Peters wysuwa następujące tezy:
. Państwo staje się wszechobecnym elementem naszego życia codziennego
- administracja publ. sprawuje władzę (jest tak mimo usilnych prób zniwelowania tego przez przywódców polit., np. R. Reagana, M. Thatcher, H. Kohla).
. Kontrola sektora publ. jest b trudna, a jeszcze trudniejsze staje się jego ograniczenie, gdyż państwo wycofując się z jednych dziedzin życia zbiorowego podejmuje interwencje na inne, np. prywatyzacja w krajach Europy Wschodniej oznacza też to, że państwo musi kontrolować takie obszary jak nabywanie prawa własności, zasady zawierania umów.
WSPÓŁCZESNY SEKTOR PUBLICZNY
Zacieranie się granic między tym, co prywatne, a tym, co państwowe; taka niejednoznaczność może być wykorzystywana w sporach politycznych, łatwo bowiem znaleźć argumenty na pogląd, że rząd stracił kontrolę nad sprawami publicznymi.
Przykłady pośredniej (ukrytej) interwencji państwa:
- system podatkowy - w USA b. duże pośrednie dotacje na mieszkalnictwo, jednak w konwencjonalnych szacunkach wielkości sektora publ.tego typu formy interwencji nie są traktowane jako wydatki publiczne;
- polityka kredytowa - nie uwzględnia się w szacunkach np. kredytowania znacjonalizowanych gałęzi gospodarki (nawet jeśli takie przedsiębiorstwo nie spłaci kredytu);
- organizacje quasi-publiczne - czyli org. częściowo sprywatyzowane, mają status częściowo niezależnych; pojawia się jednak pytanie: kto rzeczywiście odpowiada za poziom świadczonych przez nie usług (rozmyta odpowiedzialność- ).
Wielkość wydatków publicznych - wskaźnik stosowany do pomiaru wpływu państwa na bieg spraw publicznych;
- największe dysproporcje występują między krajami mniej i bardziej rozwiniętymi gospodarczo (większe wydatki w tych drugich, bo mniejsza część- PKB pochodzi z rolnictwa);
- dynamika wzrostu wydatków jest większa w krajach mniej rozwiniętych.
Bardziej złożonym wskaźnikiem jest udział wydatków publicznych w PKB pochodzącym z sektora produkcyjnego i sektora usług.
ROSNĄCA ROLA PAŃSTWA
Wskazywane przez różnych badaczy przyczyny wzrostu sektora publicznego:
. Uprawnienia socjalne, które państwo przyznaje swoim obywatelom w okresie wzrostu gospodarczego i nie umie się z nich wycofać w sytuacji, gdy ulega on zahamowaniu; kosztowne są ze względu na zmiany demograficzne (starzenie się społeczeństw).
. Mechanizmy ekonomiczne sektora publicznego, które powodują, że jego rozwój jest niewspółmierny do całej gospodarki:
- prawo Wagnera: w okresie wzrostu gospodarczego udział wydatków publicznych w dochodzie narodowym rośnie.
Uzasadnienie: gdy społeczeństwo staje się coraz zamożniejsze, podstawowe potrzeby jego członków są w coraz większym stopniu zaspokajane, a w konsekwencji zmniejsza się marginalna użyteczność indywidualna konsumpcji. Wówczas obywatele łatwiej godzą się na podatki przeznaczone na finansowanie usług publicznych.
Krytyka Wagnera: naciski polityczne powodują niski poziom podatków.
- wg Peacocka i Wisemana zachodzi:
efekt przemieszczenia - polega na tym, że społecznie akceptowane podatki nakładane przez państwo w okresach kryzysowych (wojna) są akceptowane i wtedy, gdy sytuacja wraca do normy - to zaś pozwala na finansowanie nowych programów usług publicznych.
Krytyka: politycy chętniej budują swój wizerunek publiczny na redukcji podatków.
- efekt dochodowy tzw. Zaraza Baumola - stosunkowo wysoki poziom pracochłonności sektora usług publicznych oznacza, że w okresach wzrostu inflacji utrzymywanie stałej relacji między zarobkami jego pracowników a zarobkami sektora prywatnego pochłania coraz większe koszty, czyli w okresach znacznej inflacji utrzymanie usług publicznych na stałym poziomie wymaga stałego wzrostu nakładów.
. Proces polityczny:
- „zjawisko Pogo” , „czyli jesteśmy swoimi największymi wrogami” - z jednej strony społeczeństwo domaga się obniżenia kosztów funkcjonowania sektora publicznego, z drugiej - coraz bogatszego zestawu usług publicznych.
- „dramat wspólnego pastwiska” - dotyczy sytuacji, w których racjonalne postępowanie jednostek, czy określonych grup jest nieracjonalne z punktu widzenia społeczeństwa jako całości.
. Schyłek kapitalizmu - przynajmniej w krajach uprzemysłowionych jest zjawiskiem łączonym z rozrastaniem się sektora publicznego (teza marksistowska);
Wewnętrzne sprzeczności kapitalizmu - tzn. wycofanie przez kapitalistów swoich zysków z gospodarki, do czego przyczynia się spadek jej efektywności, a to z kolei zmusza państwo do interwencji polegającej na rozbudowywaniu sektora usług publicznych.
. Biurokracja
Wg W. Niskanena to szefowie urzędów publicznych dążą do maksymalizacji budżetów swoich urzędów, w tym celu ukrywają koszty świadczonych usług publicznych; a dysponując monopolem informacyjnym nie ulegają kontroli demokratycznej. Proponuje takie rozwiązanie tego problemu: działający na zasadach konkurencji wewnętrzny quasi-rynek usług publicznych, pozwalający zweryfikować koszty działania administracji usług publ.
Krytyka: poszczególni urzędnicy niewiele mogą zyska na powiększeniu budżetu ich biur - mało elastyczna siatka płac i poza tym szefowie unikają rozrostu organizacji, bo to powoduje trudności z zarządzaniem;
Niskanen nie docenia możliwości uzyskania informacji jakimi dysponują w demokratycznych systemach politycznych instytucje ustawodawcze;
Koncepcja nie potwierdza się empirycznie.
DYNAMIKA WZROSTU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Stereotypy postrzegania administracji: Lewiatan (maksymalizująca swoją potęgę monstrualna instytucja) lub królewski błazen (luźny, bałaganiarski zbiór organizacji, które zajmują się głupstwami)
Peters wymienia 4 powody rosnących wpływów administracji publicznej na naszą codzienność:
1. ilościowy wzrost problemów społecznych i spraw publicznej troski
- schemat rozwoju państwa wg Rose’a:
funkcje definicyjne ŕ funkcje aktywizacji zasobów ŕ funkcje socjalne
(obrona, zbieranie (drogi, kanały, sieć kolej.)
podatków)
Przedmiot troski jednostek w złożonych i nowoczesnych systemach społ-gospodarczych staje się przedmiotem zbiorowym.
- zwiększyły się nie tylko efekty zewnętrzne indywidualnych zachowań, lecz też stały się one rozpoznawane jako zasadnicze przez coraz większe segmenty społeczeństw, np. powstają organizacje ekologiczne, charytatywne...
- interwencje w życie zbiorowe wymuszają zmiany w strukturze społeczeństw, np. wejście kobiet na rynek pracy powoduje wzrost popytu na przedszkola.
2. jakościowe zmiany w zagadnieniach stanowiących przedmiot publicznego zainteresowania
- administracja nabiera znaczenia poprzez umiejętność kontroli nad nowoczesnymi technologiami; skupia ekspertów; poza tym ma monopol na sprawy ważne dla bezpieczeństwa narodowego;
- procesy globalizacji gospodarki i życia zbiorowego - w ich obliczu tylko państwo może chronić interesy gospodarki wewnętrznej.
3. słabość4. instytucjonalna innych organów w rozwiązywaniu problemów społecznych
- parlament - tradycyjny osrodek tworzenia reguł życia zbiorowego; nie ma jednak obecnie faktycznego wpływu na decyzje - jego kosztem rozwija się administracja publiczna. Politycy z reguły nie mają specjalistycznej wiedzy, którą posiadają biurokraci
- władza wykonawcza (ministerstwa) - uzależniona od rządzącej partii politycznej; cechuje ją brak umiejętności dotyczących spraw bieżących w zarządzaniu - musi więc polegać na profesjonalnych urzędnikach; ograniczenia czasowe ministrów, którzy poza tym są w mniejszości do urzędników.
4. wewnętrzne problemy administracji publicznej, która spełniając swoją konstytucyjnie przypisaną funkcję, przy okazji buduje też swoje imperium personalne.
CZYNNIKI POWSTRZYMUJĄCE ROZWÓJ SEKTORA PUBLICZNEGO
nacisk organizacji międzynarodowych (Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Monetarny)
procesy prywatyzacji usług publicznych
rewolta podatników - zmiany postaw obywateli na politykę fiskalną państwa
justysior