(część I)
Jednym z podstawowych wyznaczników wpływających na rozwiązania w przedmiocie kierowania[1] bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną narodową[2] jest rodzaj przyjętego w państwie systemu rządów. W każdym państwie zaliczającym własne bezpieczeństwo do wartości najwyższych, winno być postawione dobitnie pytanie (np. na etapie przemian ustrojowych), który spośród możliwych i znanych systemów rządów, w warunkach własnych, stanowić będzie optymalną podstawę wzajemnych relacji między najwyższymi organami państwa[3] w kontekście ich funkcjonowania w sytuacjach szczególnych zagrożeń państwa? Przyjęte raz w konstytucji relacje między poszczególnymi władzami i w ich obrębie, stają się następnie (zazwyczaj na długie lata) platformą dla szczegółowego podziału kompetencji i zadań w sferze bezpieczeństwa państwa.
System rządów będący częścią ustroju państwa należy zaliczyć do szeroko rozumianych uwarunkowań bezpieczeństwa państwa, postrzeganych, jako zespół wzajemnie zależnych przesłanek zewnętrznych i wewnętrznych wpływających na kształtowanie bezpieczeństwa państwa. Aspekt zewnętrzny wiąże się z charakterem jego otoczenia zewnętrznego, o którym przesądza położenie geopolityczne. Uwarunkowania o charakterze wewnętrznym sprowadzają się do istoty ustroju państwa, poziomu rozwoju jego gospodarki, kultury politycznej, ładu społecznego. Uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne są ze sobą ściśle powiązane[4].
Przed właściwym rozpoczęciem rozważań w zakresie problematyki systemu rządów i wpływu jej na rozwiązania w kierowaniu bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną narodową wymagane jest uprzednie przedstawienie szerszego kontekstu przedmiotu rozważań, którym dla zagadnień systemu rządów jest system polityczny.
Tym samym znaczna część niniejszego artykułu zostaje umieszczona w obszarze politologii i teorii państwa. Przy tym należy zaznaczyć, iż w ogólnych rozważaniach na temat bezpieczeństwa państwa, stosunkowo rzadko szuka się inspiracji w dorobku teorii państwa. Trudno jest takie podejście zrozumieć, jeżeli wiadomym jest, iż państwo od zarania swoich dziejów spełniało funkcję wewnętrzną i zewnętrzną, czyli przede wszystkim zapewniało bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne danej zbiorowości zorganizowanej właśnie w państwo[5].
Dwudziesty pierwszy wiek to znaczne zróżnicowane systemów politycznych, spowodowane wieloma czynnikami, zarówno wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi. Do głównych czynników wpływających na zróżnicowanie systemów politycznych, należy zaliczyć m.in.: historyczny rozwój poszczególnych społeczeństw i tradycję polityczną; odmienny kontekst kulturowy; stosunki narodowościowe wewnątrz państwa i stosunki w otoczeniu międzynarodowym itp. Znamiennym jest fakt, iż znajomość współczesnych systemów politycznych ogranicza się w zasadzie do wiedzy o systemach występujących w państwach Ameryki Północnej i Europy Zachodniej, a więc do państw przodujących w rozwoju politycznym i cywilizacyjnym. Owe ameryko- i europocentryczne podejście[6] występuje także w nauce polskiej, gdzie poddawane naukowej analizie są głównie systemy polityczne występujące w państwach Europy Zachodniej, co jest w pewnym stopniu uzasadnione, ponieważ przy mnogości i zróżnicowaniu form politycznych występujących we współczesnym świecie oraz wielości i niejednoznaczności pojęć opisujących owe formy jednym z kryteriów porządkujących wiedzę w tym obszarze może być i jest położenie geograficzne. Zatem Europa Zachodnia, obok Ameryki Północnej i Australii, będąc obszarem ustabilizowanych demokracji staje się wzorcem, z którego Polska, jako państwo jeszcze o nieskonsolidowanej demokracji może przejmować (po dokonaniu pewnym zmian uwzględniających własne uwarunkowania) wiele sprawdzonych rozwiązań.
Termin system polityczny odnosi się do całego zakresu działań politycznych społeczeństwa. Zaczął on dominować w literaturze przedmiotu od początku lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, zastępując stosowane wcześniej określenia, takie jak: organizacja polityczna społeczeństwa, ustrój polityczny, czy system rządów (gouvernment). Zmiana ta była podyktowana koniecznością stosowania terminu adekwatnego do nowej rzeczywistości – rozwoju nowoczesnych społeczeństw, ich różnorodności i dynamicznych przemian, jakim podlegają[7]. W literaturze naukowej występuje obecnie wiele definicji systemu politycznego, w niniejszej pracy jest on rozumiany, jako ogół organów państwowych i partii politycznych oraz organizacji i grup społecznych – formalnych i nieformalnych – uczestniczących w działaniach politycznych w ramach danego państwa, a także ogół generalnych zasad i norm regulujących wzajemne stosunki między nimi[8]. Stosunki tworzące funkcjonalną całość w aspekcie bezpośredniego lub pośredniego kreowania organów i w procesie podejmowania decyzji państwowych.
Wraz z rozwojem teorii nauk politycznych powstawały nowe określenia, ujęcia metodologiczne, wyjaśniające istotę oraz klasyfikacje i typologie współczesnych systemów politycznych. Dla dokonania właściwej klasyfikacji występujących współcześnie systemów politycznych wymagane jest zastosowanie różnorakich kryteriów. W doktrynie politologicznej do najważniejszych kryteriów, umożliwiających najbardziej klarowny podział systemów politycznych, najczęściej zalicza się:
1) kryterium stylu rządzenia, określanego również często, jako – kryterium reżimu politycznego,
2) kryterium zasad organizacji aparatu państwowego,
3) kryterium struktury terytorialnej państwa.
Za pomocą kryterium reżimu politycznego – rozumianego tu, jako ogół metod, jakimi posługuje się aparat państwowy w stosunkach ze społeczeństwem, a także zasady, jakimi kieruje się w tych stosunkach – wyróżnimy systemy polityczne demokratyczne, autorytarne i totalitarne. Natomiast zastosowanie kryterium zasad organizacji aparatu państwowego obejmujących relacje między naczelnymi organami państwa oraz charakter instytucji głowy państwa prowadzi do identyfikacji zasad prezydenckiego, parlamentarno-gabinetowego i mieszanego systemu rządów oraz rządów zgromadzenia (konwentu). Dokonanie klasyfikacji państw na unitarne i złożone możliwe jest dzięki zastosowaniu kryterium struktury terytorialnej państwa[9].
Jak wspominano powyżej przedmiotem niniejszego rozdziału są głównie systemy rządów będące efektem podziału systemów politycznych ze względu na zastosowane kryterium zasad organizacji aparatu państwowego, a więc zasada parlamentarno-gabinetowego, prezydenckiego, mieszanego systemu rządów oraz rządów zgromadzenia (konwentu).
Przypomnijmy, iż przez system rządów rozumiemy zespół zasad polityczno-prawno-ustrojowych określających w szczególny sposób stosunki między konstytucyjnie wyodrębnionymi organami władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Przed przystąpieniem do omówienia właściwych systemów rządów należy pokrótce scharakteryzować systemy polityczne wyodrębnione na podstawie dwóch pozostałych kryteriów. Szersze przedstawienie problematyki, w której osadzone są omawiane zagadnienia jest koniecznym dla pełniejszego zrozumienia zasad określających istotę poszczególnych systemów rządowych.
Według kryterium reżimu politycznego wyróżniamy: demokratyczne, totalitarne i autorytarne formy państwa. Dla uniknięcia nieporozumień związanych z wieloaspektowością, a także wieloznacznością pojęć przyjmujemy, iż przez formę państwa rozumiemy strukturę organizacyjną oraz całokształt sposobów i metod sprawowania władzy państwowej.
Demokratyczna forma państwa historycznie utożsamiana jest z europejskim kręgiem kultury politycznej i odwołuje się do powszechnie uznawanych w nim zasad, norm i wartości. Termin demokracja pochodzi z języka greckiego i oznacza demos – lud, kratos – władza, czyli „władza ludu”, „ludowładztwo”. W doktrynie wyróżnia się kilka idealno-typowych sposobów rozumienia demokracji. Jednym z takich sposobów jest zaprezentowany przez J. Schumpertera w pracy pt. Kapitalizm, socjalizm, demokracja opublikowanej w 1942 roku[10]. Według niego głównym czynnikiem odróżniającym ustroje demokratyczne od niedemokratycznych jest przeprowadzanie cyklicznych i rywalizacyjnych wyborów. Tym samym Schumperter zapoczątkował formalne rozumienie demokracji definiując ją jako procedurę. Metoda demokratyczna jest tym rozwiązaniem instytucjonalnym dochodzenia do decyzji politycznych, w których jednostki otrzymują moc decydowania poprzez walkę konkurencyjną o głosy wyborców[11]. W tym, wąskim rozumieniu, demokratyczne sprawowanie władzy uzależnione jest jedynie od wyników konkurencyjnych wyborów. Na zadane pytanie, czy fakt przeprowadzania cyklicznych i rywalizacyjnych wyborów jest jedynym wystarczającym kryterium pozwalającym na zaliczenie danego państwa do grupy państw o ustroju demokratycznym? Dzisiaj zdecydowana większość badaczy współczesnych demokracji odpowie nie i zarazem uzupełni katalog zasad, które wraz z wolnymi i rywalizującymi wyborami są wyróżnikami demokracji. Współcześnie władza w państwie demokratycznym ma swoje źródło w woli większości suwerennego społeczeństwa i opiera się dodatkowo na pewnych podstawowych zasadach m.in.: pluralizmu politycznego, podziału władzy, ochrony podstawowych praw i wolności obywatelskich oraz państwa prawa. Owe zasady oraz inne kwestie istotne dla organizacji i funkcjonowania państwa demokratycznego znajdują zazwyczaj swój wyraz w konstytucji, tj. akcie prawnym najwyższej rangi określającym podstawy ustroju politycznego państwa.
Kolejną formą państwa, wyodrębnianą na podstawie zastosowania kryterium reżimu politycznego (stylu rządzenia) jest państwo totalitarne, które w zasadzie współcześnie nie występuje w swojej czystej postaci. W literaturze przedmiotu za przykłady państw totalitarnych podawane są: Trzecia Rzesza i państwo stalinowskie. Państwo totalitarne dąży do całkowitej władzy i kontroli wszystkich dziedzin, przejawów życia społecznego. Nawet tych, które w innych systemach traktowane są jako ściśle osobiste należące do sfery prywatnej człowieka (np. stosunki rodzinne, wyznawanie pewnych indywidualnych przekonań i wartości, gusta estetyczne). Widoczny jest wysoki stopień indoktrynacji ideologicznej i konformizmu. Jedną z bardziej znanych koncepcji totalitaryzmu była propozycja C. J. Fredricha przyjęta w 1953 r. na bostońskim kongresie naukowym, poświęconym w całości problematyce totalitaryzmu. Według niego system totalitarny to taki, który spełnia poniższe cechy:
1) istnienie oficjalnej ideologii obejmującej wszystkie aspekty ludzkiej egzystencji,
2) działalność jedynej, masowej partii politycznej zorganizowanej hierarchicznie, zazwyczaj z jednym liderem i często identycznej z biurokratyczną organizacją rządów,
3) system terroru fizycznego, czy też psychicznego, stosowanego za pomocą partii lub kontroli partyjnej, który zarówno wspiera, jak i kontroluje przywódców partii. System terroru skierowany przeciwko wrogom ustroju społecznego i arbitralnie wybranym grupom społecznym,
4) monopol w dziedzinie kontroli nad wszystkimi środkami efektywnej walki zbrojnej,
5) uwarunkowany technologicznie, prawie wyłączny, monopol kontroli wszystkich środków masowego przekazu,
6) odgórne, scentralizowane kierowanie gospodarką, kontroli podlegają także wszelkie przejawy aktywności[12].
Wśród samych znawców problematyki nie ma zgodności, co do typu i zakresu cech charakteryzujących totalitaryzm. Natomiast powszechnie przyjmuje się, iż aparat partyjny w systemie totalitarnym jest w wysokim stopniu zrośnięty z aparatem państwowym, a ingerencja państwa sięga do wszystkich sfer życia obywateli, nawet tych powszechnie uznawanych za prywatne.
Decydująca rola monopartii w państwie totalitarnym przejawiała się również w faktycznym podporządkowaniu jej sił zbrojnych. Faktycznie systemy kierowania obronnością w tych państwach podporządkowane były partii, a przywódca partii de facto był naczelnym dowódcą sił zbrojnych. Wpływ partii i ideologii na wojsko był decydujący. W systemie kierowania obronnością w państwie totalitarnym znamiennym było to, iż w siłach zbrojnych monopartia miała bardzo dobrze rozbudowany aparat partyjny[13]. Wydarzenia z czasów II wojny światowej dowodzą, iż systemy totalitarne, jakkolwiek współcześnie nie do zaakceptowania przez większość państw, w warunkach wojennych zapewniały dość sprawne funkcjonowanie aparatu państwowego.
Cechą systemu autorytarnego, w odróżnieniu od totalitaryzmu, gdzie występowała tendencja ujednolicania systemu partyjnego z państwowym, jest występowanie ograniczonego pluralizmu politycznego, gospodarczego, kulturowego itp. Ograniczenia mogą być prawne lub faktyczne, znaczne lub nieznaczne, dotyczące grup politycznych lub ekonomicznych[14]. Autorytaryzm nie może być utożsamiany z totalitaryzmem ani traktowany (z czym można się spotkać), jako jego początkowe, czy łagodniejsze stadium. Nie jest on również formą mieszaną totalitaryzmu i rządów demokratycznych, lecz samodzielną formą ustrojową państwa. Aparat partyjny nie jest tu tak rozwinięty ani oparty na spójnej i całościowej ideologii, natomiast dużą rolę w tym systemie odgrywają, często populistyczne hasła. Prowadzi to, do sytuacji, iż w reżimach autorytarnych częściej podmiotem władzy jest armia i policja, a nie monopartia z wodzem na czele. Innymi czynnikami charakteryzującymi państwo autorytarne są: ograniczony zakres uczestnictwa społeczeństwa w organizacjach politycznych, postępująca wręcz apatia polityczna przy braku sprzeciwu i niezależnych działań, co jest akceptowalne przez aparat państwowy, działalność polityczna jest domeną wąskich, elitarnych grup.
Występuje duże zróżnicowanie wśród autorytarnych form państwa. W literaturze przedmiotu najczęściej wymieniane są:
1. Reżimy biurokratyczno – militarystyczne (np. niektóre kraje Ameryki Południowej).
2. Autorytarny korporacjonizm (np. rządy Salazara w Portugalii).
3. Reżimy pokolonialne (niektóre państwa Afrykańskie).
4. Reżimy teokratyczne – decydujący wpływ na życie polityczne mają kręgi religijne (Iran).
5. Posttotalitarne autorytarne reżimy (to głównie destalinizujące się od połowy XX wieku ustroje państw Europy Wschodniej, czyli tzw. „autorytaryzm socjalistyczny”).
W dużej mierze struktura i sposób działania oraz skład najwyższych organów państwowych (ogólnie organów decyzyjnych) w reżimach autorytarnych jest poza wpływem społeczeństwa. Organy przedstawicielskie społeczeństwa w strukturach państwowych nie występują, a jeżeli tak, to ich znaczenie jest jedynie symboliczne. Inaczej działalność polityczna w państwie i uprawnienia decyzyjne są domeną wąskich, elitarnych grup. W oparciu o podobne cechy definiuje autorytaryzm słownik języka polskiego, podając, iż rządy autorytarne to rządy niepodlegające jakiejkolwiek kontroli społecznej, oparte na wymaganiu bezwzględnego posłuchu wobec władzy[15]. Zgodnie z powyższym częstą była sytuacja, iż w państwach autorytarnych władza należała do armii, a w roli „autorytetu” występował wysoki rangą wojskowy[16]. Siły zbrojne są tu traktowane, jako czynnik stabilizujący sytuację w państwie. W państwie autorytarnym armia jest jednym z istotniejszych elementów aparatu państwowego.
Kryterium struktury terytorialno-administracyjnej państwa posiada inny charakter niż kryteria przedstawione uprzednio. Określa ono relacje między centrum, a częściami składowymi państwa. Na podstawie tego kryterium możemy wyróżnić: państwa unitarne i państwa związkowe.
Państwa unitarne charakteryzują się wewnętrzną jednolitością struktur organizacyjnych. Poszczególne terytoria nie posiadają cech państwowości i nie posiadają autonomicznych organów państwowych są podporządkowane organom centralnym. Inaczej mówiąc poszczególne terytoria państwa unitarnego nie posiadają politycznej samodzielności, a występujący podział terytorialny ma wyłącznie charakter administracyjny. Jednostki terytorialne są w ścisłej polityczno-prawno-administracyjnej zależności od szczebla centralnego. Władza centralna w tym państwie jest głównym ośrodkiem decyzyjnym, a struktury terytorialne są wykonawcami tych decyzji. Polska jest klasycznym przykładem państwa unitarnego. Przeprowadzona w 1998 roku reforma administracji publicznej wprowadziła nowy podział państwa na 16 województw, które to, mimo wielu uprawnień samowładczych (dotyczy to zarówno organów administracji rządowej, jak i samorządowej) nie posiadają samodzielnej władzy politycznej i prawnej, podporządkowane są władzy centralnej.
Państwa federacyjne, inaczej związkowe, składają się z części posiadających przymioty państwowości, wyrażające się pewnym stopniem samodzielności,
którą posiadają w ramach stanowionej razem całości, samodzielności w postaci odrębnego regulowania pewnego zakresu praw na swym obszarze[17]. Części składowe federacji posiadają dużą samodzielność prawną i polityczną. Należy jednak przy tym zaznaczyć, iż zakres samodzielności w każdym państwie federacyjnym jest różny i zależy od uwarunkowań właściwych poszczególnym państwom. W państwach tych wyodrębnione części terytorialne, posiadają własne systemy prawne i odrębną organizację administracji państwowej. Często posiadają własne konstytucje oraz naczelne organy państwowe, tj. parlament, własny rząd, a nawet własne symbole narodowe takie jak: hymn, flaga, godło. Części składowe w poszczególnych państwach związkowych są różnie nazywane, najczęściej są to: prowincje, stany, kantony, landy, państwa.
Po krótkim przedstawieniu charakterystyki państw (dokonanej w ramach klasyfikacji systemów politycznych według przyjętych powyżej kryteriów reżimu politycznego i struktury terytorialno – administracyjnej) obecnie zostanie przeprowadzona analiza (stanowiąca główny przedmiot rozdziału) systemów rządów sklasyfikowanych w oparciu o trzecie kryterium: zasad organizacji aparatu państwowego.
Wszelkie demokratyczne systemy rządów, z nielicznymi wyjątkami opartymi na podporządkowaniu egzekutywy parlamentowi, tworzą bogaty wachlarz rozwiązań instytucjonalnych[18]. W doktrynie politologicznej spotyka się różne klasyfikacje (podziały) systemów rządów. Prócz, nazwijmy to, klasycznych systemów, jakimi są parlamentarno – gabinetowy i prezydencki system rządów, wyróżnianych jest wiele innych, co tłumaczyć można tym, iż rzadko przyjmowane są w klasycznej postaci zasady organizacji aparatu państwowego (system rządów). Często ze względu na różne czynniki charakterystyczne dla danego państwa, przyjmowane systemy rządów nie są klasycznej postaci, a swym charakterem jedynie bardziej lub mniej przypominają systemy parlamentarno – gabinetowe i prezydenckie.
Dla zachowania porządku terminologicznego, systemy rządów nie będące czystą postacią, czy to systemu parlamentarno – gabinetowego, czy prezydenckiego określane będą mianem systemów mieszanych[19]. Powyższe, w żaden sposób nie przeszkodzi właściwemu opisaniu poszczególnych (różniących się, co do szczegółowej treści) zasad organizacji aparatu państwowego, a winno uchronić niniejsze studium od bałaganu terminologicznego czyniąc je, w tej części, jasnym i czytelnym.
Obecnie zostanie dokonana charakterystyka systemów rządów, sklasyfikowanych w oparciu o kryterium zasad organizacji aparatu państwowego (a więc w przeważającej mierze systemów właściwych dla państw europejskich), będących podstawowym wyznacznikiem organizacji oraz przyjętych zasad funkcjonowania organów kierowania obronnością państwa. Przeprowadzenie analizy porównawczej systemów rządów jest niezbędnym elementem dla późniejszego zbadania funkcjonowania systemu kierowania obronnością państwa i zrozumienia od podstaw organizacji i zasad funkcjonowania oraz relacji pomiędzy poszczególny...
justysior