INFORMACJA

O WYNIKACH KONTROLI

„Udzielanie pomocy na usamodzielnienie wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych, resocjalizacyjnych, zakładów dla nieletnich oraz rodzin zastępczych”.

________________________________________________________________

1.                  CHARAKTERYSTYKA KONTROLI

Temat kontroli: „Udzielanie pomocy na usamodzielnienie wychowanków placówek opiekuńczo - wychowawczych, resocjalizacyjnych, zakładów dla nieletnich oraz rodzin zastępczych”.

Celem kontroli było dokonanie oceny skuteczności określonego w ustawie z dnia
29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej[1] systemu pomocy, kierowanej
do usamodzielniających się wychowanków placówek opieki zastępczej w 2000 roku
i I kwartale 2001 roku, w tym:

-          przygotowania  organizacyjnego i kadrowego służb powiatowych,

-          realizowania przez te służby zadań związanych z procesem usamodzielniania wychowanków,

-          prawidłowości wykorzystania środków przeznaczonych na usamodzielnianie wychowanków,

-          efektów  udzielonej pomocy.

Kontrolą podjętą z inicjatywy własnej Najwyższej Izby Kontroli objęto w okresie od
17 marca do 31 maja 2001 roku:

·         25 powiatowe centra pomocy rodzinie,

·         2 miejskie centra pomocy rodzinie,

·         2 miejskie ośrodki pomocy rodzinie,

·         5 miejskie ośrodki pomocy społecznej,

·         1 starostwo powiatowe,

·         1 urząd miejski.

Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego została przeprowadzona pod względem legalności, gospodarności i rzetelności[2].   

W kontroli uczestniczyły Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Białymstoku, Gdańsku, Kielcach, Lublinie, Łodzi, Rzeszowie, Szczecinie i Warszawie.

W toku kontroli zbadano:

-          wielkość potrzeb związanych z usamodzielnianiem wychowanków,

-          legalność przyjętych zasad, warunków i kryteriów udzielania pomocy
w usamodzielnieniu,

-          dostępność i skuteczność form pomocy,

-          prawidłowość wykorzystania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych
na usamodzielnianie wychowanków oraz środków otrzymanych na ten cel od innych podmiotów.

2.                  UWARUNKOWANIA EKONOMICZNE I ORGANIZACYJNE KONTROLOWANEJ DZIAŁALNOŚCI.

2.1              W wyniku reformy administracyjnej kraju, wiele zadań i kompetencji wykonywanych dotychczas przez administrację rządową z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszło w gestię nowych jednostek samorządu terytorialnego, tj. powiatów i miast na prawach powiatu. Głównym założeniem tych zmian było zapewnienie społecznościom lokalnym wpływu na świadczenie usług publicznych z zakresu pomocy społecznej. Do realizacji tych zadań powołano powiatowe centra pomocy rodzinie lub miejskie ośrodki pomocy rodzinie, które ustawą
o pomocy społecznej zobowiązano do:

Ø      udzielania pomocy w integracji ze środowiskiem osobom opuszczającym placówki opiekuńczo-wychowawcze, resocjalizacyjne, zakłady dla nieletnich i rodziny zastępcze,

Ø      zapewnienia pomocy pieniężnej i rzeczowej usamodzielnianym wychowankom oraz pokrywania wydatków związanych z kontynuowaniem przez nich nauki.

W życiu wychowanków korzystających z różnych form opieki zastępczej przychodzi moment, gdy muszą wejść w świat dorosłych. W tej mierze osoby te, zdane są na pomoc Państwa, której formę i zakres regulowały w okresie od 1 stycznia do 29 października
2000 roku przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia MP i PS z dnia
3 grudnia 1999 roku (o ile nie były one sprzeczne z tą ustawą), zaś od 30 października 2000 roku do chwili obecnej określa ustawa o pomocy społecznej, (w szczególności art. 33p) oraz rozporządzenie MP i PS z dnia 14 września 2000 roku wydane na podstawie dyspozycji zawartej w art. 33p ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. 

2.2              Według danych GUS[3] w Polsce w 2000 roku różnymi formami opieki zastępczej objętych było ponad 132 tys. dzieci, tj. ponad 1,2 % populacji w wieku do 18 lat. Z opieki instytucjonalnej korzystało 76.578 dzieci umieszczonych w 1.277 różnych placówkach,
(tj. domach dziecka, specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, ogniskach wychowawczych, pogotowiach opiekuńczych), zaś 55.797 dzieci z rodzinnej formy opieki sprawowanej przez 43.378 rodzin zastępczych. Ze „Sprawozdania półrocznego i rocznego
z udzielonych świadczeń pomocy społecznej – pieniężnych, w naturze i usługach”, sporządzonego przez Departament Pomocy Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej[4], wynika że w 2000 roku na usamodzielnienie pełnoletnich wychowanków wydatkowano ogółem 44.119 tys. złotych, co stanowiło 0,12 % łącznej kwoty wydatków budżetowych powiatów i miast na prawach powiatu (35.748.901 tys. złotych)[5], w tym:

·         na pomoc pieniężną w usamodzielnieniu 6.390 wychowanków przeznaczono 26.964 tys. złotych,

·         na pokrycie kosztów kontynuowania nauki przez 4.349 pełnoletnich wychowanków wydatkowano 12.858 tys. złotych,

·         na wsparcie rzeczowe udzielone 1.190 wychowankom wydano 4.246 tys. złotych,

·         na pomoc w zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych 276 wychowankom wydatkowano 51 tys. złotych,

·         pomocy w uzyskaniu pracy udzielono 705 wychowankom.

Koszty pomocy w kwocie 39.822 tys. złotych, (tj. 90,2 % środków wydatkowanych na ten cel
w 2000 roku) sfinansowano z dotacji celowej z budżetu państwa, bowiem do 31 grudnia 2000 roku, zgodnie z art. 64 ust.8 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej[6] – przyznawanie pomocy w formie pieniężnej na usamodzielnienie oraz pokrywanie wydatków związanych z kontynuowaniem nauki przez pełnoletnich wychowanków było zadaniem z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat. Koszty pozostałych świadczeń, tj. wyprawek rzeczowych, zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych i pomocy w zatrudnieniu sfinansowały powiaty ze środków własnych, przeznaczając na ten cel w 2000 roku łącznie 4.297 tys. złotych, co stanowiło 0,04 % ogólnej kwoty zrealizowanych dochodów własnych (1.532.993 tys. złotych)[7].

3.                  SYNTEZA USTALEŃ KONTROLI I OCENA KONTROLOWANEJ DZIAŁALNOŚCI.

3.1              W świetle ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli krytycznie ocenia sposób realizacji i skuteczność pomocy skierowanej w 2000 roku i I kwartale 2001 roku do pełnoletnich wychowanków opieki zastępczej. Spośród 36 skontrolowanych jednostek udzielających wsparcia wychowankom, NIK pozytywnie oceniła działalność tylko 4 centrów pomocy ( w Łańcucie, Łodzi, Kielcach i Malborku), zaś do pozostałych jednostek wystosowano 152 różne wnioski pokontrolne mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Do ocen i wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych zastrzeżenia złożyli: Starosta Powiatu Warszawskiego, Prezydent Miasta Krosna oraz dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Policach. Rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczych NIK w powyższych sprawach opisano w punkcie III niniejszej Informacji.

3.2              Z ustaleń kontroli NIK w 36 jednostkach wynika, że w 2000 roku pomocy
w usamodzielnieniu udzielono 1618 wychowankom, a w okresie od 1 stycznia do 31 maja 2001 roku ze wsparcia skorzystało 881 wychowanków. Ogółem na realizację pomocy
w okresie 17 miesięcy wydatkowano łącznie 11.088 tys. złotych.  

W wyniku analizy dokumentacji 950 usamodzielnionych wychowanków (tj. 38 % ogółu) stwierdzono, że pomocy udzielano w ograniczonym zakresie głównie z uwagi na brak środków finansowych. Jak wynika z ustaleń kontroli, niedobór środków finansowych był spowodowany mało precyzyjnym rozpoznaniem potrzeb przez większość centrów pomocy
i zaniżonym z tego względu planowaniem środków na usamodzielnianie wychowanków.

Kontrola NIK wykazała również, że informacje o zamiarze opuszczenia placówki przez wychowanków były gromadzone ze zbyt małym wyprzedzeniem czasowym,
co uniemożliwiało opracowanie rzetelnego programu usamodzielnienia wychowanków, zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych oraz udzielenia pomocy w zatrudnieniu. Sytuacja
ta była również przyczyną nie uwzględnienia w bilansach potrzeb wszystkich wychowanków. Przykładem tego było pominięcie wychowanków ze Specjalnych Ośrodków Szkolno – Wychowawczych w Lublinie, Krasnymstawie i Olbięcinie, Niepublicznego Domu Dziecka im. „Matki Weroniki” w Lublinie, Domu Dziecka w Krośnie oraz Domu Młodzieży SOS
w Lublinie - placówki socjalizacyjnej, sprawującej opiekę nad wychowankami wiosek dziecięcych SOS, kontynuującymi naukę w Lublinie w szkołach ponadpodstawowych.  

3.3              Niepokojącym zjawiskiem w 2000 roku było nie planowanie w budżetach powiatów  środków własnych na pomoc, która należała do zadań własnych. Udzielone wsparcie wychowankom, prawie w całości, sfinansowano środkami dotacji celowej przekazanej powiatom na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Pomimo zgłaszanych potrzeb, w budżetach kontrolowanych centrów uwzględniono jedynie środki w granicach wyznaczonych wielkością przyznanej dotacji celowej. Tylko w 9 spośród 36 skontrolowanych jednostek zaangażowano środki własne w łącznej wysokości 474 tys. złotych na częściowe sfinansowanie tej pomocy. Środki te nie były jednak planowane, a ich pozyskanie w trakcie roku było rezultatem doraźnych starań podejmowanych przez niektórych dyrektorów centrów pomocy. Wobec niedostatku środków finansowych, w większości centrów pomoc tę ograniczono do jednej formy lub prawie całkowicie rezygnowano ze świadczenia pomocy rzeczowej, której udzielanie w 2000 roku należało do zadań własnych powiatu.

Skutkiem nieuwzględnienia w budżetach samorządów powiatowych środków na wyprawki rzeczowe było powstanie tzw. „nieewidencjonowanych” zobowiązań, gdyż odmowa tej pomocy zwykle nie była potwierdzana stosownymi decyzjami administracyjnymi.

3.4              Z ustaleń kontroli NIK wynika, że wydatki 5 centrów pomocy zatwierdzone na 2001 rok nie zabezpieczały zgłoszonych potrzeb. Z tego powodu, w bieżącym roku centra  ograniczyły zakres pomocy kierowanej do wychowanków. Stwierdzono, iż spośród 881 osób objętych wsparciem  (do 31 maja 2001 r.), 78 % skorzystało tylko z jednej formy pomocy,
tj. miesięcznych świadczeń na kontynuowanie nauki, pomimo iż osoby te miały prawo również do pozostałych świadczeń.

3.5              Z analizy dokumentacji 950 wychowanków usamodzielnionych w okresie od
1 stycznia 2000 roku do 31 maja 2001 roku wynika, że spełniali oni warunki i kryteria dochodowe uprawniające do otrzymania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie
i kontynuowanie nauki. Sytuację dochodową tych osób każdorazowo badali pracownicy socjalni, dokumentując to w wywiadach środowiskowych. Prawidłowo także ( z wyjątkiem
4 przypadków) ustalono kwotę należnych świadczeń. Kontrola NIK wykazała, że
(z wyjątkiem jednego przypadku) środki dotacji z budżetu państwa na usamodzielnianie wychowanków wykorzystano legalnie. Z naruszeniem zasad legalności, w 2000 roku spożytkowano w MOPS w Radomiu dotację celową na  realizację zadań z zakresu administracji rządowej, z której sfinansowano koszty  wyprawek rzeczowych dla wychowanków na łączną kwotę 76 tys. złotych. Zgodnie z art. 10a pkt. 11 ustawy o pomocy społecznej, pomoc w tej formie należała do zadań własnych powiatu i powinna być sfinansowana środkami własnymi. Wojewoda Mazowiecki zażądał zwrotu dotacji wraz z należnymi odsetkami oraz jednocześnie zawiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych określonej w art. 138 ust. 1, pkt. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych[8]. Dotacja ta, w dniu 4 lipca 2001 roku została zwrócona do budżetu Wojewody Mazowieckiego.  

3.6              Kontrola ujawniła, że w wyniku stosowania zawężonej i niekorzystnej dla wychowanków interpretacji art. 33 p ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych MP i PS, niektórzy pełnoletni wychowankowie pozbawieni zostali należnych im form pomocy. Stwierdzono  przypadki, w których pomoc ograniczono tylko do jednej formy, usprawiedliwiając takie postępowanie werbalną treścią wniosku zainteresowanego, zwracającego się ogólnie
o przyznanie mu pomocy pieniężnej, bez wyszczególnienia jakiej. Przepisy ustawy, jak
i aktów wykonawczych nie nakładają jednak  na wnioskodawcę obowiązku sprecyzowania
z jakiej formy pomocy chce skorzystać, a osobie spełniającej warunki określone w ustawie przysługują wszystkie formy pomocy, chyba że świadomie z którejś zrezygnuje. Tym czasem:

¨      687 wychowankom kontynuującym naukę po uzyskaniu pełnoletności przyznawano jedynie pomoc pieniężną na koszty kształcenia, twierdząc że pozostałe formy pomocy materialnej w okresie nauki są im zbędne. Zdaniem NIK, kontynuowanie nauki nie może być podstawą „dyskryminacji finansowej” tych osób. W prawie do uzyskania pomocy, wszyscy wychowankowie są równi i po spełnieniu ustawowych kryteriów przysługuje
im pomoc pieniężna i rzeczowa, a jeżeli nadal się uczą, są także uprawnieni
do częściowego zwrotu kosztów swojej edukacji. Uprawnienie to jest bowiem „dodatkową zachętą” w podnoszeniu kwalifikacji przez osoby osierocone. Pomoc taka ma charakter subsydiarny, a jej przyznanie nie jest równoznaczne z usamodzielnieniem wychowanka. Ograniczenie się tylko do wypłat świadczeń na kontynuowanie nauki,
w przyszłości może spowodować skumulowanie zobowiązań z tytułu pozostałych form pomocy (tj. jednorazowego świadczenia pieniężnego i wyprawki rzeczowej),
co w znacznym stopniu pogłębi istniejące trudności finansowe tych jednostek i może być przyczyną dalszego zmniejszania zakresu tej pomocy,

¨      w przypadku 68 wychowanków przyznanie świadczeń uzależniono od fizycznego opuszczenia dotychczasowej rodziny zastępczej. W ocenie NIK takie warunkowanie pomocy było niekorzystne i krzywdzące, bowiem większość wychowanków nie miała dokąd się wyprowadzić, a centra nie były w stanie zapewnić im odpowiednich warunków mieszkaniowych. Ponadto wychowanek po uzyskaniu pełnoletności jest osobą prawnie obcą wobec dotychczasowych rodziców zastępczych. W oparciu o te przesłanki, Delegatura NIK w Białymstoku wystąpiła z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o stwierdzenie nieważności decyzji PCPR w Białymstoku odmawiających przyznania pomocy 2 wychowankom. W dniu 19 lipca 2001 r. SKO
w Białymstoku stwierdziło nieważność decyzji dyrektora PCPR odmawiających przyznania pomocy w usamodzielnieniu. W wyniku wszczętego postępowania, pomoc pieniężną przyznano jednemu wychowankowi, a załatwienie drugiej sprawy odłożono
do czasu nawiązania kontaktu z zainteresowanym,

¨      pomoc rzeczową adresowano jedynie do wychowanków instytucjonalnych form opieki, bezzasadnie uznając, że rodziny zastępcze zapewniły swoim wychowankom odpowiednie wyposażenie. W ocenie NIK, różnicowanie osób uprawnionych na podstawie
art. 33 p ustawy o pomocy społecznej ze względu na formę sprawowanej nad nimi opieki było naruszeniem tej ustawy. Zgodnie z przepisami pomoc rzeczowa przysługuje wszystkim usamodzielnianym i w zależności od indywidualnych potrzeb może być wykorzystana nie tylko na wyposażenie mieszkania lub nabycie niezbędnych urządzeń domowych ale również na pomoce naukowe, sprzęt rehabilitacyjny lub sprzęt, który może być wykorzystany do podjęcia zatrudnienia.

3.7               Blisko 1/3 indywidualnych planów i programów usamodzielnień wychowanków nie odpowiadała wymogom określonym w rozporządzeniach wykonawczych, bowiem nie określono w nich sposobu :

-                      wspierania osób usamodzielnianych w kontaktach z rodziną i środowiskiem,

-                      uzyskania wykształcenia lub kwalifikacji zawodowych zgodnych z możliwościami
i aspiracjami wychowanków,

-                      nabycia uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego,

-                      uzyskania odpowiednich warunków mieszkaniowych,

-                      uzyskania zatrudnienia,

W planach nie podawano szczegółowych terminów realizacji zadań związanych
z usamodzielnianiem wychowanków lecz ograniczono się do wskazania orientacyjnych ram czasowych ich realizacji, np. „planowane zakończenie nauki – czerwiec 2001 r.”, „pomoc
w podjęciu zatrudnienia po ukończeniu nauki i zdobyciu kwalifikacji – termin 2003 r.”

3.8              Wyniki kontroli NIK wskazały również, że centra pomocy w Bielsku Podlaskim, Gryfinie, Łańcucie, Mińsku Mazowieckim, Opolu Lubelskim, Otwocku, Radomsku, Słupsku, Skarżysku Kamiennej były w niewystarczającym stopniu przygotowane organizacyjnie
i kadrowo do wspomagania procesu integracji wychowanków ze środowiskiem. Zadanie to, łącznie z innymi związanymi z prowadzeniem placówek opiekuńczo-wychowawczych
i rodzin zastępczych, wykonywali tam jednoosobowo pracownicy, nie mający kwalifikacji pracownika socjalnego, określonych w dziale III rozdziale 2 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie NIK szczupłość obsady kadrowej oraz niewystarczające przygotowanie merytoryczne tych pracowników były głównymi przyczynami nieprawidłowości w przyznawaniu pomocy, a także znacznych opóźnień w załatwianiu wniosków zainteresowanych. Spośród 36 jednostek objętych kontrolą, jedynie w 4 terminowo przyznawano pomoc, zaś w pozostałych jednostkach stwierdzono przypadki wydawania decyzji po upływie kilkudziesięciu, a nawet blisko 400 dni od daty złożenia wniosku. Tylko nieliczne z tych opóźnień można było uznać za uzasadnione.

3.9              Kontrola NIK wykazała, że w większości centrów pomocy nie podejmowano prób nawiązania współpracy z organizacjami pozarządowymi, stowarzyszeniami czy też fundacjami zajmującymi się niesieniem pomocy osobom znajdującym się w potrzebie.
Do podmiotów tych nie zwracano się o udzielenie pomocy usamodzielnianym wychowankom, albowiem w ich ocenie nie zachodziła taka potrzeba.

Pomimo upływu ponad 2 lat od utworzenia powiatowych centrów pomocy rodzinie,
3/4 skontrolowanych jednostek nie opracowało dokumentów pod nazwą „Powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych”, mimo obowiązku wynikającego z dyspozycji zawartej w art. 10a, pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej. W jednostkach, w których dokument ten został opracowany, kwestie związane z usamodzielnianiem wychowanków zostały całkowicie pominięte lub ujęte w sposób uogólniony.

4.                  UWAGI I WNIOSKI

Ustalenia kontroli uzasadniały skierowanie do kierowników centrów pomocy rodzinie
152 wniosków  pokontrolnych, w których postulowano o:

-          podjęcie działań zmierzających do zwiększenia aktywności w uzyskiwaniu bliższych informacji o zamiarach związanych z usamodzielnianiem się wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych, w terminach umożliwiających precyzyjne zaplanowanie niezbędnych środków finansowych na udzielenie im pomocy,

-          uwzględnienie w budżetach jednostek środków na realizację zadania własnego powiatu, jakim jest usamodzielnianie wychowanków,

-      &#x...