PRAWO BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO W SYSTEMIE PRAWA
PROBLEMY PRAWNE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO
PRAWO BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO
W SYSTEMIE PRAWA
dr hab. Waldemar KITLER
Istota prawa bezpieczeństwa narodowego
Zbiór norm i zasad postępowania regulujących stosunki społeczne, ustanowionych lub uznanych w odpowiedniej formie przez państwo (organy państwa), których realizowanie jest zagwarantowane w ostateczności zorganizowanym przymusem państwowym, określa się jako prawo[1]. Jego rola w państwie jest bezsporna, dzięki normom stanowionym przez właściwe organy określa się reguły postępowania we wszystkich dziedzinach funkcjonowania państwa, organów władzy, sfery rynkowej, trzeciego sektora i poszczególnych obywateli. Nierozerwalny, wzajemny stosunek państwa i prawa sprawia, że odgrywa ono znaczącą rolę w organizacji działań państwa i podmiotów funkcjonujących na jego terytorium. Od charakteru i zakresu prawa (norm prawnych) zależy sprawność organizacji państwa, a tym samym sprawność organizacyjna i funkcjonalna poszczególnych tworów organizacyjnych tworzonych przez państwo i działających w jego imieniu. Należą do nich m.in. organizacje przeznaczone do realizacji celów i interesów państwa, jak: aparat państwowy; organy władzy i podległe im organizacje realizujące cele bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa narodowego.
Trudno dzisiaj znaleźć taką dziedzinę życia publicznego i prywatnego człowieka, która nie byłaby poddana swoistej penetracji państwa. Jednym z przejawów tej prawidłowości jest stanowienie prawa. Prawo reprezentowane przez liczne źródła prawa powszechnie obowiązującego (konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego) oraz prawa wewnętrznego (uchwały, zarządzenia, okólniki, zalecenia) reguluje na różny sposób dziedzinę bezpieczeństwa narodowego, zarówno sferę funkcjonalną (misje, cele, i zadania, powiązania wewnątrz i zewnątrzsystemowe), przedmiotową (zakres działania), jak i organizacyjną (struktury formalne). Od właściwego poznania prawa, stanowionych przez nie norm i zasad, zależy sukces przejawiający się w należytym postrzeganiu bezpieczeństwa narodowego, jego organizacyjnej, przedmiotowej i podmiotowej treści.
Autor od pewnego czasu boryka się z wyzwaniem polegającym na określeniu odpowiedzi na pytania: Jakie związki łączą bezpieczeństwo narodowe z systemem prawa międzynarodowego i krajowego? W jakim stopniu i zakresie państwo i podmioty międzynarodowe zabiegają o realizację misji, celów i interesów bezpieczeństwa przy użyciu środków normatywnych? Jak prawodawstwo krajowe, i za pomocą jakich norm, oddziałuje na podmiotowy i przedmiotowy zakres bezpieczeństwa narodowego? Jakie związki łączą poszczególne rodzaje bezpieczeństwa narodowego, zważywszy na silne związki zachodzące między różnymi gałęziami prawa? To tylko część z nurtujących autora pytań.
Niniejszy artykuł ma na celu prezentację części wyników dotychczasowych żmudnych dociekań[2], których zwieńczeniem ma być próba ustalenia, a nawet uporządkowania, na gruncie epistemologicznym, ontologicznym i pragmatycznym, podstaw (aspektów) prawnych bezpieczeństwa narodowego. Zadanie to było i jest nadal trudne, ze względu na brak materiału naukowego i publikacji w przedmiotowej materii.
Do podjęcia próby systematyzacji i typologii prawa bezpieczeństwa narodowego upoważniają poglądy teoretyków prawa, dotyczące, jak to określa J.S. Langrod, „[…] procesu różniczkowania się prawa, dzielenia go na charakterystyczne rodzaje, ujmowania w różnych płaszczyznach z rozmaitych punktów widzenia”[3].
Można przyjąć, dla celów poznawczych i praktycznych, że istnieje możliwość wyodrębnienia z systemu prawa nadzwyczaj złożonej i interdyscyplinarnej grupy źródeł prawa oddziałujących i służących realizacji celów bezpieczeństwa narodowego. Nie ma ona jednak swojej tożsamości, nie da się jej odróżnić od innych utrwalonych w doktrynie gałęzi prawa, a mało tego, będzie czerpała z dobrodziejstwa zarówno prawa międzynarodowego, jak i krajowego, w tym głównie konstytucyjnego, administracyjnego, gospodarczego, ochrony środowiska, karnego i innych. Nie można więc jednoznacznie rozstrzygnąć o jej istnieniu, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia umownego, że prawo bezpieczeństwa narodowego obejmować będzie nie tylko regulacje związane z bezpieczeństwem, lecz także i te, które wspomagają realizację celów bezpieczeństwa narodowego. Brak ustawy o bezpieczeństwie narodowym, mimo mnogości źródeł prawa dotyczących tej dziedziny, które jej jednak nie definiują, stanowi dodatkową przeszkodę w określeniu zakresu tej specyficznej, i umownej „gałęzi” prawa.
Złożoność bezpieczeństwa narodowego przesądza o złożoności prawa regulującego wprost lub pośrednio wspierającego tę dziedzinę. W dzisiejszych uwarunkowaniach, gdy bezpieczeństwa nie rozpatruje się li tylko przez pryzmat zagrożeń militarnych i działalności obronnej państwa, gdy wiele dziedzin aktywności państwa (i społeczeństwa) wiąże się z zapewnieniem wolności od zagrożeń oraz niezakłóconych warunków bytu i rozwoju, działalność prawodawcza w różnych sferach krzyżuje się i nawzajem przenika.
Istotę bezpieczeństwa narodowego można dostrzegać zarówno przez pryzmat dorobku teoretycznego, jak i doświadczenia praktycznego, którego cennym przejawem staje się dorobek prawodawczy danego państwa i środowiska międzynarodowego. Tym samym doszliśmy do jednego z możliwych podziałów prawa regulującego dziedzinę bezpieczeństwa narodowego, a więc na: prawo krajowe[4] i prawo międzynarodowe.
W badaniu problemów bezpieczeństwa narodowego używa się w zasadzie tylko jednego określenia – prawo obronne. Trudno jednak spotkać je w ogólnych podziałach gałęzi (dziedzin) prawa na gruncie nauk prawnych. Jeszcze gorzej jest z „prawem bezpieczeństwa narodowego”, które jedynie w standardzie kształcenia na kierunku bezpieczeństwo narodowe znajduje swoje miejsce pod szerszą nazwą: prawne podstawy bezpieczeństwa. Niestety, śledząc treści dociekań naukowych oraz kształcenia akademickiego w materii bezpieczeństwa narodowego, w tym obrony narodowej, nietrudno zauważyć, że są one podobne, a nawet tożsame. Wynika to oczywiście z obiektywnych, jak i subiektywnych przesłanek. U źródła pierwszych legł ścisły związek obrony narodowej z bezpieczeństwem narodowym, która stanowi jego istotną i szczególną część, a nie tak dawno temu (a często i współcześnie) jest z nim przez wielu utożsamiana. Obiektywny jest także brak dłuższej tradycji nauki o bezpieczeństwie narodowym w nowoczesnym jej ujęciu. Subiektywizm wynika niestety z niedostatku wiedzy o bezpieczeństwie narodowym[5] i o tym, co je odróżnia od obrony narodowej, a niewątpliwie także z faktu braku refleksji teoretycznej na tą problematyką. Czy zatem istnieje możliwość wyróżnienia oddzielnej gałęzi prawa, prawa bezpieczeństwa narodowego lub może tylko prawa obronnego? W drugim wypadku można śmiało mówić o znaczącym dorobku prawnym, który w czystej postaci może nosić umowną nazwę prawo obronne. W Polsce, jak i w wielu innych państwach istnieją swoiste „konstytucje” obrony narodowej[6] (obrony powszechnej, totalnej[7]) w postaci ustaw, dekretów, rzadziej rozporządzeń, regulujących zasadnicze kwestie organizacyjne, funkcjonalne i kompetencyjne w dziedzinie obronnej, a w konsekwencji bezpieczeństwa militarnego. Oprócz tego organy władzy ustawodawczej wydają ustawy regulujące funkcjonowanie państwa w czasie wojny, a organy władzy wykonawczej rozporządzenia, zarządzenia, akty prawa miejscowego oraz akty wewnętrzne. Z powyższego faktu nie może jednak wynikać wniosek, iż istnienie takiego typu źródeł prawa wystarcza, by problematykę obronną regulować tylko i wyłącznie przez ich zastosowanie. Rzecz polega na tym, że prawo obronne może być postrzegane albo jako prawo w sensie przedmiotowym[8], odnosząc się do pewnego zespołu norm o określonych cechach, regulujących problematykę stricte obronną lub jako prawo stosowane (wykorzystywane) w celu realizacji misji, celów i zadań obronnych państwa, w państwie lub poza jego granicami. W pierwszym wypadku liczba źródeł prawa będzie o wiele mniejsza aniżeli w drugim.
Gorzej jest niestety z prawem bezpieczeństwa narodowego, a ściślej z usystematyzowaniem prawa związanego, mniej lub bardziej, z wartościami, misjami, celami i interesami bezpieczeństwa narodowego. Nie jest ono ani uporządkowane ani nie doczekało się wystarczającego opisu naukowego. Jakie jest zatem wyjście z tej sytuacji, w której zdarza się i tak, że prawo dotyczące obronności państwa i bezpieczeństwa wewnętrznego zalicza się do prawa administracyjnego materialnego?[9]. Po pierwsze należy uznać, że prawo bezpieczeństwa narodowego, w tym prawo obronne jest zjawiskiem o charakterze interdyscyplinarnym, korzystającym z dorobku wielu dziedzin prawa. Po wtóre można przyjąć, że istnieją normy prawne, które regulują problematykę bezpieczeństwa narodowego (w tym obronną) w sensie przedmiotowym i takie, które wspomagają realizację celów bezpieczeństwa narodowego.
Teza 1. Prawo bezpieczeństwa narodowego można postrzegać przedmiotowo, jako część szerszego systemu prawnego, jednak nie jako jednolitą gałąź prawa – system określonej gałęzi prawa, ale jako zbiór (system) źródeł prawa, a w konsekwencji norm prawnych, które mają zastosowanie w realizacji celów bezpieczeństwa narodowego – wyróżnienie według kryterium celowości.
Mając na uwadze takie podejście, uzyskujemy zasadniczą klasyfikację podstaw prawnych w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, wyróżniającą: prawo bezpośrednio regulujące dziedzinę bezpieczeństwa narodowego oraz prawo wspomagające dziedzinę bezpieczeństwa narodowego. Zanim jednak podejmiemy próbę typologii szczegółowej w/w „rodzajów” prawa, warto poczynić wcześniej istotne z punktu widzenia istoty prawa zastrzeżenie. Otóż w państwach takich jak Polska wiodącą rolę odgrywa ustawa zasadnicza, a więc konstytucja. Jej postanowienia znajdują rozwinięcie w innych ustawach. W państwie demokratycznym obowiązuje wymóg zgodności wszystkich aktów prawnych z konstytucją („Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”[10]). Jest to tzw. zasada konstytucyjności. Konstytucja jest jednocześnie najważniejszym aktem prawa konstytucyjnego, a więc zespołu norm prawnych określających: ustrojowe zasady funkcjonowania państwa (w tym: podstawy ustroju społeczno-gospodarczego; podział władzy); hierarchię aktów prawnych (w tym rozgraniczenie kompetencji prawotwórczych); prawa, wolności i obowiązki obywatela; sposób tworzenia prawa (w tym hierarchię źródeł prawa); kompetencje i sposób powoływania najwyższych organów państwowych oraz relacje zachodzące pomiędzy organami władzy państwowej. Podkreślone wyżej kwestie, związane z treścią prawa konstytucyjnego sprawiają, że zaliczymy je do jednego z trzech, a zarazem nadrzędnego rodzaju prawa bezpieczeństwa narodowego, w stosunku do prawa bezpośrednio regulującego dziedzinę bezpieczeństwa narodowego oraz prawa wspierającego dziedzinę bezpieczeństwa narodowego (rysunek 1). Taki podział nabiera szczególnego znaczenia w trakcie analizy bezpieczeństwa narodowego, a w tym: sfery organizacyjnej (struktura systemu bezpieczeństwa narodowego, hierarchia podmiotów aparatu zarządzającego); kompetencyjnej (dotyczy właściwości władczych przypisanych organom władzy) oraz relacji wewnętrznych i zewnętrznych aparatu zarządzającego oraz podmiotów wykonawczych.
Do przedmiotowej typologii należy poczynić kilka zastrzeżeń. W grupie prawa bezpośrednio regulującego problematykę bezpieczeństwa narodowego znajdują się rodzaje prawa (żeby nie powiedzieć dziedziny prawa), które formalnie nie występują w nauce o prawie, lecz mają istotne znaczenie dla analiz prawa regulującego dziedzinę bezpieczeństwa narodowego. Są one niejako wyodrębnione, ze względu na cel, spośród istniejących gałęzi prawa. W konsekwencji, w grupie tej można wyróżnić oddzielne rodzaje przepisów prawa, ze względu na ich zawartość treściową i charakter normowanych spraw. Nie wszystkie z nich w jednakowym zakresie, a niektóre tylko częściowo dotyczą bezpieczeństwa narodowego. Wynika to m.in. z tego, że postanowienia wielu przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa (np. ochrona ppoż., ochrona środowiska, ochrona konkurencji i konsumentów) nie mają wiele wspólnego z bezpieczeństwem narodowym, w ścisłym – węższym tego terminu znaczeniu[11], choć dotyczą bezpieczeństwa jako takiego w ogóle[12].
Rys. 1. Typologia prawa regulującego problematykę bezpieczeństwa narodowego
Z powyższego wynika, że prawo wspierające dziedzinę bezpieczeństwa narodowego to cała reszta (a ściślej – większość) norm stanowionych przez różne gałęzie prawa, które nie wiążą się z treścią bezpieczeństwa. Graficznie powinno to wyglądać następująco (rysunek 2).
Kolejna uwaga dotyczy względnej jedynie odrębności poszczególnych rodzajów prawa bezpośrednio regulującego problematykę bezpieczeństwa narodowego. Wynika to przede wszystkim z istoty bezpieczeństwa narodowego. Jest ono bowiem specyficznym, dynamicznym zbiorem wzajemnie powiązanych i od siebie zależnych czynników, składających się na różne szczegółowe rodzaje bezpieczeństwa, jak m.in.: w ujęciu podmiotowym: bezpieczeństwo indywidualne; grupowe i międzynarodowe; w ujęciu przedmiotowym: bezpieczeństwo polityczne; milita...
achaja18