Małgorzata Gajda[1]-Kantorowska
Ekonomiczne i społeczne skutki długu publicznego
Podobnie jak przy badaniu skutków występowania innych zjawisk ekonomicznych, podstawowa trudność w ich jednoznacznym określeniu jest niemożność przeprowadzania rzeczywistych eksperymentów w gospodarce, co powoduje, że teorie ekonomiczne podlegają stale otwartym debatom. Pomimo upływu długiego okresu od momentu, kiedy problem długu publicznego i deficytu budżetowego stał się najważniejszym tematem dyskusji odnośnie pożądanego charakteru polityki makroekonomicznej, we współczesnej literaturze ekonomicznej nie doszło dotychczas do uzgodnienia jednolitego stanowiska na temat wpływu długu publicznego na gospodarkę. Najczęściej wyróżnia się dwa podejścia do tej kwestii:
1. "konwencjonalne" czyli keynesowskie w krótkim i klasyczne w długim okresie;
2. teoria neutralności długu publicznego[2].
Teorie te zostaną omówione kolejno w dalszej części niniejszego rozdziału.
2.1 Poglądy konwencjonalne
W analizie keynesowskiej przyjmuje się, że obniżenie stopy podatku dochodowego poprzez zwiększenie poziomu dochodu rozporządzalnego spowoduje wzrost poziomu wydatków konsumpcyjnych gospodarstw domowych i w ten sposób zwiększy się zagregowany popyt na dobra i usługi w gospodarce. Wzrost popytu z kolei poprzez efekt mnożnikowy doprowadzi do wzrostu poziomu dochodu w punkcie równowagi[3] (podobnie wzrost wydatków rządowych zwiększa popyt globalny i w efekcie prowadzi do wzrostu stopnia wykorzystania mocy wytwórczych). Teoria ta zaleca stosowanie aktywnej polityki fiskalnej, szczególnie ekspansywnej w warunkach występowania tak zwanej "luki recesyjnej". W tej sytuacji uzasadnione jest więc stwarzanie deficytów budżetowych. Niewykorzystane moce wytwórcze, głównie przejawiające się występowaniem bezrobocia przymusowego, są więc bardziej niepożądane dla gospodarki niż wzrastający deficyt budżetowy i dług publiczny. Co więcej, Keynes był przekonany, że deficyty budżetowe nie odgrywają żadnej roli, ponieważ dług publiczny jesteśmy winni sobie sami. Ponadto w okresie ożywienia deficyty znikną samoczynnie na skutek wzrostu wpływów podatkowych.
W teorii keynesowskiej popyt globalny odgrywał główną rolę jako czynnik determinujący poziom globalnej podaży. Znalazło to potwierdzenie w sformułowaniu koncepcji mnożnika inwestycyjnego, a także mnożnika wydatków publicznych[4] oraz mnożnika zrównoważonego budżetu[5].
Poglądy Keynes'a znalazły wielu zwolenników wśród ekonomistów. Do kontynuatorów jego myśli w dziedzinie finansów publicznych należy zaliczyć przede wszystkim A. H. Hansena, który był zdecydowanym przeciwnikiem stosowania zasady równowagi budżetowej. Uważał, że równowaga ta nie może być celem samym w sobie, a zaciąganie długu publicznego przynosi gospodarce korzyści, szczególnie w sytuacji istnienia niewykorzystanych mocy wytwórczych. Podobne poglądy głosił A. Lerner, który zalecał jeszcze bardziej aktywne wykorzystanie finansów publicznych w celu zapewnienia pełnego wykorzystania mocy wytwórczych oraz zapobiegania inflacji, stąd powstała nazwa "finanse funkcjonalne" (functional finance)[6].
Zupełnie przeciwstawne zalecenia pod adresem polityki gospodarczej proponowali zwolennicy "nowego konserwatyzmu fiskalnego". Najważniejsze założenia są następujące:
· Bezwzględnie zrównoważony budżet;
· Ograniczenie skali redystrybucji PKB przez system finansów publicznych poprzez ograniczenie wydatków rządowych, co umożliwia zmniejszenie obciążenia podatkowego (celem był jak najmniejszy budżet i jak najniższy poziom podatków neutralny wobec gospodarki);
· Polityka fiskalna miała doprowadzić do ograniczenia długu publicznego ze względu na jego skrajnie negatywne konsekwencje ekonomiczne, głównie z powodu wypierania wydatków sektora prywatnego, ponadto nadmierne obciążenie długiem przyszłych pokoleń[7].
Jak zaznacza W. Ziółkowska, w latach dziewięćdziesiątych nastąpił powrót do liberalizmu gospodarczego, w wyniku czego doszło do ustalenia tzw. konsensusu waszyngtońskiego. Wynikające stąd zalecenia pod adresem polityki gospodarczej w zakresie finansów publicznych, które prowadzą do szybszego wzrostu gospodarczego są następujące: należy dążyć do obniżania poziomu deficytów budżetowych, poszerzania bazy poboru podatków i ich obniżania oraz do alokowania środków publicznych w te dziedziny, od których w największym stopniu zależy rozwój gospodarki tzn. w oświatę, naukę i infrastrukturę[8].
2.1.1 Gospodarka zamknięta
2.1.1.1 Efekty w krótkim okresie
Wpływ wzrostu popytu generowanego poprzez zastosowanie ekspansywnej polityki fiskalnej na poziom dochodu w krótkim okresie można zilustrować wykorzystując prosty model makroekonomiczny AS- AD (wykres 2) lub model IS- LM (wykres 3)
Wykres 2 Wykres 3
LAS
P SAS r LM
r1 P1 r2
P0 AD1 IS1
P2 AD0 IS0
Y
Y0 Yp Y0 Y1
Wykorzystując do analizy skutków ekspansywnej polityki fiskalnej wykres 2 zakładamy, że początkowo gospodarka funkcjonuje przy niepełnym wykorzystaniu mocy wytwórczych (produkcja faktyczna Y0 jest niższa od produkcji potencjalnej oznaczonej na wykresie jako Yp). Zastosowanie ekspansywnej polityki fiskalnej powoduje wzrost popytu zagregowanego przy każdym poziomie cen, co graficznie można przedstawić jako przesunięcie w prawo makroekonomicznej krzywej popytu z AD0 do AD1, a w rezultacie spowoduje wzrost dochodu i przybliżenie gospodarki do stanu pełnego zatrudnienia. W długim okresie jedynym skutkiem zastosowania ekspansywnej polityki fiskalnej będzie wyższy poziom cen (P1 zamiast poziomu P2, który ukształtowałby się w wyniku presji na spadek poziomu płac i cen jako rezultat procesu dostosowawczego).
Wykres 3 pozwala na określenie wpływu ekspansywnej polityki fiskalnej na poziom dochodu i stopy procentowej w krótkim okresie[9]. Wyraźnie widoczny jest efekt w postaci zwiększonego dochodu (z poziomu Y0 do poziomu Y1), jednakże wzrośnie także poziom stopy procentowej, powodując częściowe wypieranie wydatków sektora prywatnego przez sektor publiczny[10]. Wzrośnie jednak także poziom deficytu budżetowego i poziom długu publicznego w sytuacji, gdy deficyt zostanie sfinansowany poprzez emisję papierów wartościowych na rynek krajowy. Efekt wypierania mógłby zostać zmniejszony w przypadku finansowania deficytu budżetowego poprzez emisję dodatkowego pieniądza, czyli sprzedaży papierów wartościowych do banku centralnego (graficznie: krzywa LM także uległaby przesunięciu w prawo), co dodatkowo zwiększyłoby poziom dochodu w punkcie równowagi w krótkim okresie[11]. Metoda ta nie prowadzi do zwiększenia poziomu długu publicznego. Dodatkowo powodując wzrost poziomu bazy monetarnej i poziomu cen, może przyczynić się do obniżenia realnej wartości istniejącego długu publicznego. Ponadto ograniczając lub eliminując wzrost stopy procentowej metoda ta wydaje się bardziej korzystna dla sektora publicznego. Jednakże inflacja będąca skutkiem wyboru takiego sposobu finansowania deficytu prowadzi w dłuższym okresie do wzrostu poziomu nominalnych stóp procentowych (tzw. "hipoteza Fishera"), ponadto wystąpią także inne koszty towarzyszące inflacji[12].
Należy zaznaczyć, że trudno jednoznacznie określić, jaki będzie wpływ wzrostu zadłużenia budżetu w bankach komercyjnych na krajową podaż pieniądza. Jeżeli w wyniku zakupu państwowych papierów wartościowych banki ograniczą rozmiary udzielanych kredytów, aby utrzymać stałą stopę rezerw gotówkowych w relacji do poziomu depozytów, wtedy podaż pieniądza nie ulega zmianie. Jeżeli akcja kredytowa nie ulegnie ograniczeniu, podaż pieniądza ulegnie zwiększeniu, pomimo braku zmian w poziomie bazy monetarnej[13]. Natomiast sprzedaż papierów wartościowych podmiotom z pozabankowego sektora prywatnego nie wpłynie na wielkość zarówno bazy monetarnej, jak i pieniądza w szerszym ujęciu. Nastąpi jedynie przemieszczenie za pośrednictwem budżetu zasobów pieniężnych od nabywców obligacji do podmiotów będących beneficjentami różnego rodzaju wydatków rządowych.
2.1.1.2 Skutki w długim okresie
W długim okresie jedynym skutkiem zastosowania ekspansywnej polityki fiskalnej będzie wyższy poziom cen (P1 zamiast poziomu P2 na rys. 1), który ukształtowałby się w wyniku presji na spadek poziomu płac i cen jako rezultat procesu dostosowawczego. Skutkiem finansowania deficytu poprzez zwiększanie poziomu długu publicznego będzie bowiem całkowite wypieranie wydatków sektora prywatnego przez sektor publiczny[14]. Można to zilustrować także stosując model AS -AD (wykres 4). Jeżeli początkowo gospodarka znajduje się w stanie długookresowej równowagi przy poziomie cen P0 oraz produkcji potencjalnej Yp. Ekspansywna polityka fiskalna powoduje wzrost popytu przy każdym poziomie cen, co znajduje graficzne odzwierciedlenie jako przesunięcie krzywej AD w prawo ( z poziomu AD0 do AD1). Jak pokazuje wykres, jedynym skutkiem takiej polityki będzie wzrost cen z poziomu P0 do poziomu P1. Aby nie doszło do zmiany poziomu popytu.
Wykres 4
P
P1 SAS
P2
AD1
AD0
Yp Y
globalnego w nowym punkcie równowagi, wzrostowi popytu sektora publicznego musi towarzyszyć dokładnie równy wartościowo spadek popytu sektora prywatnego, ponieważ w długim okresie podstawowym ograniczeniem jest wielkość podaży globalnej zapewniająca pełne zatrudnienie.
2.1.2 Gospodarka otwarta
Konsekwencje finansowania deficytu przyrostem długu zagranicznego zależą głównie od istniejącego w danej gospodarce systemu kursu walutowego. Aby zilustrować te różnice można wykorzystać model Flemminga -Mundella (wykresy 5,6)[15], który wykorzystam również do zilustrowania przyrostu zadłużenia na rynku krajowym w warunkach gospodarki otwartej przy założeniu występowania doskonałej mobilności kapitału w skali międzynarodowej.
Rozpatrzmy najpierw skutki deficytu budżetowego finansowanego przyrostem długu publicznego przy stałym kursie walutowym.
Wykres 5. Ekspansywna polityka fiskalna przy stałym kursie walutowym
r
LM0
r1 LM1
r2 BP
r0
IS2 IS1
IS0
Y0 YpY1 Y
Zakładamy początkowo, że gospodarka znajduje się w punkcie E0, przy stopie procentowej na poziomie światowym r0 i dochodzie Y0. Przy doskonałej mobilności kapitału, gospodarka znajduje się równocześnie w sytuacji równowagi zewnętrznej (saldo bilansu płatniczego wynosi zero) oraz wewnętrznej (planowane wydatki są równe faktycznej produkcji przy stopie procentowej zapewniającej równowagę na rynku pieniężnym), jednakże produkcja faktyczna jest niższa od potencjalnej (tzw. luka recesyjna). Rząd za pomocą instrumentów ekspansywnej polityki fiskalnej próbuje przybliżyć gospodarkę do stanu pełnego zatrudnienia, co graficznie można przedstawić jako przesunięcie krzywej IS0 do IS1. Powstaje nadwyżka w bilansie płatniczym[16]. Przy stałym kursie walutowym następuje przyrost poziomu rezerw dewizowych banku centralnego i jednocześnie przyrost podaży pieniądza krajowego (operacje wyrównawcze), co graficznie obrazuje przesunięcie krzywej LM w prawo. Podobny efekt wywołuje zaciągnięcie długu na rynkach zagranicznych, ponieważ bezpośrednio powoduje przyrost rezerw dewizowych. Powstaje tzw. luka inflacyjna (produkcja faktyczna Y1 przewyższa Yp). Aby nie dopuścić do powstania inflacji rząd powinien skorygować politykę fiskalną (nieco "zaostrzyć" tę politykę), co na rysunku można przedstawić jako przesunięcie IS1 Do pozycji IS2. Polityka fiskalna jest więc bardzo skuteczną metodą stabilizowania gospodarki przy stałym kursie walutowym, ponieważ przyrost podaży pieniądza spowodowany prowadzonymi operacjami wyrównawczymi dodatkowo wzmacnia ekspansywny charakter tej polityki przy braku skuteczności polityki pieniężnej. Efekt wypierania wydatków sektora prywatnego poprzez ekspansywną politykę fiskalną jest znacznie osłabiony, ponieważ przyrost stopy procentowej wywołuje napływ kapitału (wyższa stopa zwrotu), przyrost rezerw dewizowych i podaży pieniądza, co zmniejsza poziom krajowej stopy procentowej.
Przy płynnym kursie walutowym sytuacja kształtuje się w odmienny sposób. (rys. 5). Zaciąganie długu publicznego na rynku krajowym lub zagranicznym podobnie wywołuje nadwyżkę w bilansie płatniczym[17]. Jednakże nadwyżka wywołuje w tym systemie kursu walutowego inne konsekwencje niż w poprzednio analizowanym przypadku.
Wykres 6. Ekspansywna polityka fiskalna przy płynnym kursie walutowym
LM
r1 BP1
r2 BP0
IS1
IS0 IS2
Y0Y2Yp Y
Przy nie zmienionej podaży pieniądza krajowego (bank centralny nie prowadzi operacji wyrównawczych w celu podtrzymania poziomu kursu waluty) dochodzi do aprecjacji waluty krajowej, co ogranicza wielkość eksportu netto, przy innych czynnikach nie zmienionych. Na rysunku można przedstawić tę sytuację jako przesunięcie IS1 oraz BP0 odpowiednio do pozycji IS2 i BP1. Polityka fiskalna przy płynnym kursie walutowym nie jest więc skuteczna, ponieważ jej skutki są niwelowane przez zmiany kursu walutowego, które działają w przeciwnym kierunku niż stosowana początkowo polityka fiskalna. Uzyskany ostatecznie poziom równowagi wewnętrznej występuje więc przy poziomie dochodu Y2 niewiele wyższym niż początkowy[18], ponadto przy wyższym poziomie stopy procentowej r2.
Negatywne konsekwencje deficytu i długu publicznego można także zaprezentować przy pomocy tożsamości rachunkowych wykorzystywanych w ramach rachunków narodowych. Jedna z nich przedstawia sumę prywatnych i publicznych oszczędności jako sumę inwestycji krajowych i eksportu netto, co można zapisać następująco:
gdzie
S- oszczędności prywatne;
T-G - oszczędności sektora publicznego (nadwyżka wpływów budżetowych nad wydatkami);
I - inwestycje prywatne;
NX - eksport netto (wartość eksportu - wartość importu).
Jeżeli uwzględnimy kolejną tożsamość rachunkową mówiącą o równości pomiędzy saldem bilansu obrotów bieżących danego kraju (w przybliżeniu wartość eksportu netto) a saldem bilansu obrotów kapitałowych ze znakiem ujemnym (NFI - inwestycje zagraniczne netto), wtedy otrzymamy:
Lewa strona powyższego równania przedstawia łączne oszczędności krajowe (suma oszczędności prywatnych i publicznych), natomiast prawa przedstawia wykorzystanie tych oszczędności na finansowanie inwestycji w kraju i za granicą.
Zastosowanie ekspansywnej polityki fiskalnej przez rząd zmniejszy poziom oszczędności publicznych[19]. Aby tożsamość była zachowana mogą wystąpić 3 przypadki:
...
Za1014