Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl <<<>>> Zacznij zarabiać http://partner.e-sciagi.pl33
Nadzór regionalnej izby obrachunkowej nad działalnością gminy
Spis treści: 1
Wstęp 1
Geneza Regionalnych Izb Obrachunkowych 2
1. Charakterystyka aktów prawnych dotyczących RIO. 3
2. Poglądy w literaturze na działalność RIO. 6
3. RIO - instytucja, jako zorganizowany zespół ludzi. 7
Kompetencje Regionalnych Izb Obrachunkowych 9
1. Kompetencje w zakresie kontroli gospodarki komunalnej. 10
2. Sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną. 12
3. Udzielanie informacji i organizowanie szkoleń w zakresie spraw budżetowych. 15
Nadzór realizowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową. 16
1. Kryteria nadzoru. 16
2. Środki nadzoru prewencyjnego i represyjnego. 18
3. Kompetencje RIO w zakresie badania projektów i uchwał budżetowych. 22
4. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze. 25
Planowane zmiany w organizacji Regionalnych Izb Obrachunkowych 27
Zakończenie 28
Źródła prawa: 29
Literatura: 30
W niniejszej pracy pragnę podjąć problem nadzoru Regionalnych Izb Obrachunkowych nad działalnością gminy, tzn. nad szeroko pojętą działalnością komunalną. Już na wstępie ważnym się stało rozgraniczenie działalności nadzorczej i kontrolnej izb obrachunkowych, a co za tym idzie określenie skutków tych działań względem gminy.
W rozdziale pierwszym prześledzę ewolucję, rozwój aktów prawnych dotyczących najpierw działalności nadzorczej jako takiej, tzn. gdy jeszcze nie istniały izby, a następnie wyklarowanej już tej funkcji Regionalnej Izby Obrachunkowej. W tym ujęciu chcę opisać Regionalną Izbę Obrachunkową, jako instytucję w sensie prawnym (w znaczeniu normatywnym), na którą składa się określony kompleks przepisów prawnych powiązanych ze sobą wspólnym celem i funkcjonujący jako pewna całość.
W tym rozdziale też, chciałabym przedstawić izby obrachunkowe, jako instytucję w znaczeniu prakseologicznym, tzn. jako zorganizowany zespół ludzi, który organizuje swe działanie w sposób ciągły i zorganizowany. Chciałabym w tym rozdziale przybliżyć sposób dokonywania rekrutacji pracowników regionalnych izb i wyklarować, jakie stawiane są przed nimi oczekiwania pod względem przygotowania zawodowego i życia prywatnego. Cel powstania Regionalnych Izb Obrachunkowych opisać chcę na zakończenie rozdziału pierwszego.
Kompetencje Regionalnych Izb Obrachunkowych chciałabym przybliżyć w rozdziale drugim. Zacznę od omówienia kompetencji w zakresie kontroli gospodarki komunalnej. Następnie w 2 pt. "Sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną" przybliżę podstawowe terminy związane z działalnością komunalną oraz dokonam podziału na nadzór sprawowany według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Zakończyć ten rozdział chciałabym od opisania funkcji informatycznej oraz z zakresu organizacji szkoleń w sprawach dotyczących budżetu.
W rozdziale trzecim chciałabym przybliżyć nadzór realizowany przez RIO według kryteriów, jakimi się posługuje w postępowaniach nadzorczych, według tego, jakie posiada środki oddziaływania na organ nadzorowany (ujęte, jako środki prewencyjne i represyjne), oraz tego, jakie kompetencje posiada w zakresie opiniowania projektów budżetów przedkładanych przez gminę i w zakresie badania uchwał budżetowych, a także uchwał o udzieleniu lub nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Ten rozdział chciałabym zakończyć opisaniem drogi, w jakiej organ nadzorowany może się bronić przed niesłusznym, według niego, rozstrzygnięciem nadzorczym, tzn. skarga do sądu administracyjnego.
Pracę chciałabym zakończyć rozdziałem czwartym, w którym spróbuję opisać proponowane zmiany w prawie dotyczącym organu nadzorczego, jakim jest Regionalna Izba Obrachunkowa.
Rozdział I
Idea Regionalnych Izb Obrachunkowych zrodziła się z chwilą reaktywowania w 1989 r. samorządu terytorialnego w Rzeczpospolitej Polskiej. Regionalne Izby Obrachunkowe - dalej zwane RIO - miały się zająć nadzorem[1] nad jednostkami samorządu terytorialnego.
Z utworzeniem samorządu terytorialnego wiązano wielkie nadzieje. Tadeusz Mazowiecki w swoim expose[2] w parlamencie mówił o tym we wrześniu 1989 roku w następujących słowach: "Z powstaniem samorządu wiążemy nadzieje na wyzwolenie ogromnej energii obywatelskiej, spętanej do niedawna poczuciem bezsilności wobec państwowej biurokracji i centralnych dyrektyw. Samodzielność decyzji, własny aparat administracyjny i własny majątek stworzą społecznościom lokalnym możliwość rozwoju".[3]
Podstawowe założenia rekonstrukcji samorządu terytorialnego zostały wynegocjowane w marcu 1989 r. w toku obrad "okrągłego stołu", tzn. między przedstawicielami ówczesnej strony rządzącej i ówczesnej opozycji. Zaś w lipcu tegoż roku, na jednym z pierwszych posiedzeń nowo wybrany Senat skonkretyzował owe ustalenia:
1. samorządy terytorialne muszą być jednostkami odrębnymi od władzy państwowej;
2. samodzielność samorządu terytorialnego wymaga rekonstrukcji zlikwidowanej w 1950 r. własności komunalnej;
3. kontrola ze strony państwa ma dotyczyć tylko legalności działań (zgodności z prawem), a nie celowości;
4. samorządy podlegają ochronie sądowej;
5. samorządy terytorialne stopnia podstawowego mogą zrzeszać się w związki miast i gmin;
6. wybory do samorządów mają być w pełni wolne i demokratyczne.[4]
Według art. 49 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej z dnia 22 marca 1990 r.[5] podstawową jednostką podziału terytorialnego jest gmina i to nad nią sprawowany jest nadzór przez Regionalne Izby Obrachunkowe w zakresie spraw budżetowych.
Przywrócenie samorządu terytorialnego wymagało ogromnego wysiłku legislacyjnego, szeregu ekspertyz naukowych, zmian szeregu ustaw (w tym także Konstytucji), uchwalenia nowych ustaw i dokonania wielu innych czynności.
Zmiany legislacyjne rozpoczęto od uchwalenia w dniu 8 marca 1990 roku ustaw: o zmianie Konstytucji RP[6], o samorządzie terytorialnym, ordynacji wyborczej do rad gmin.
Udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy w państwie, gwarantowany w art. 5 pozostających w mocy przepisów Konstytucji RP[7], stanowi podstawę poddania działalności samorządu nadzorowi organów państwa. Sama Konstytucja nie określa: jakie podmioty i w jaki sposób mają to robić, a odsyła w tej kwestii - w art. 74 - do ustawy szczególnej.
Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r.[8] ustaliła zręby ustroju samorządu terytorialnego, a ordynacja wyborcza umożliwiła przeprowadzenie wyborów do rad gmin[9] i tym samym rzeczywiste odrodzenie się idei samorządności w Polsce. Gminy otrzymały osobowość prawną i prawo wykonywania we własnym imieniu zadań publicznych. Ustawa ta zawiera postulatywne sformułowania dotyczące głównych zasad systemu finansowania gmin, co wymaga jednak precyzowania i konkretyzowania ich w innych pracach legislacyjnych, czyli ustawach.[10]
Nie można też pominąć ustawy z 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych[11], czy ustawy z 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw[12], zwaną potocznie ustawą "kompetencyjną". Ta ustawa właśnie dopełniała proces przygotowawczy wprowadzenia zarządu lokalnego na najniższym szczeblu. W wyniku tych zmian doszło do podziału wpływów administracji rządowej i samorządowej, a tym samym zakresu sprawowanego nad nimi nadzoru i kontroli.[13]
Z ustaw wydanych już po przywróceniu samorządu terytorialnego - jak wspomniałam wcześniej, był to dzień wyborów do rad gmin - trzeba wspomnieć ustawę z 14 grudnia 1990 roku o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993, zastąpioną później ustawą z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. W wyniku tej nowelizacji zostały podwyższone do 5% udziały gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej mających siedzibę na terenie gminy. Złagodzeniu uległy ograniczenia przy zaciąganiu pożyczek i kredytów na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach. Na ostateczny kształt budżetów, po nowelizacji, miało także przejęcie przez gminy szkół podstawowych. Już w 1993 r. prowadziło je, jako zadania własne, 345 gmin.[14]
Następną ważną ustawą jest Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 r., która w 39 artykułach mówi tylko o budżecie państwa, w 10 tylko o budżecie gminy, a 27 artykułów jest wspólnych. Ustawa ta nie jest zbyt bogata w unormowania konkretyzujące zapisy ustawy o samorządzie, ale niezmiernie istotne jest to, że potwierdza zaistnienie nowego systemu finansowego poprzez fakt wprowadzenia rozdzielności pomiędzy budżetem Państwa i budżetami gminy. Tę odrębność organizacyjno-prawną oraz finansową pogłębia wcześniej już wspomniana ustawa o finansowaniu gmin, która precyzuje źródła dochodów budżetowych, ale dochody podatkowe i z opłat traktuje łącznie. Ustala zasady subwencjonowania i dotowania gminy przez Państwo, oraz wskazuje możliwość pozyskiwania środków pieniężnych przez zaciągnięcie kredytu lub pożyczki.[15]
Ustawa z 12 lutego 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych określa szczegółowo dochody własne gminy, tzn. podatek od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, opłata lokalna, targowa, miejscowa i administracyjna.
Na potwierdzenie nadzoru RIO nad samorządem, w postaci ustawy, czekały gminy aż trzy lata. Mowa tu jest o ustawie z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.[16] Przygotowania do wejścia tej ustawy w życie należy rozpatrywać w trzech płaszczyznach: legislacyjnej, organizacyjnej i finansowej.
By spełnić wymogi pierwszej płaszczyzny, zgodnie z ustawą o RIO, Prezes Rady Ministrów wydał trzy rozporządzenia będące aktami wykonawczymi do ustawy: z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu ich postępowania, w sprawie zasad wynagradzania pracowników RIO, w sprawie zasad ustalania ryczałtu, diet i zwrotu kosztów podróży nieetatowych członków kolegiów izb. W Urzędzie Rady Ministrów przygotowano ponadto materiały pomocnicze, przydatne w okresie tworzenia tej całkowicie nowej w naszych warunkach instytucji, np. ramowy regulamin izby, techniczne zasady organizacji izby.
W płaszczyźnie organizacyjnej trzeba było wykonać sporo zabiegów przygotowawczych. W ramach Biura do Spraw Administracji Publicznej kilku pracownikom powierzono obowiązki związane z zapewnieniem właściwych warunków funkcjonowania izb, np. zajmowanie się przekazywaniem informacji o przyjętych w ustawie budżetowej kwotach na finansowanie działalności izb, prowadzenie obsługi spraw kadrowych, opracowywanie projektów zbiorczych budżetów gmin. W sprawie zapewnienia lokali izbom i wyposażenia ich w podstawowe urządzenia, zwrócono się o pomoc do wojewodów.
Trzecią płaszczyzną, ale najważniejszą, jest płaszczyzna finansowa. Do projektu budżetu Państwa na 1993 rok została wprowadzona nowa 80 część pt. "Regionalne Izby Obrachunkowe".[17]
Ustawa o RIO wypełniła zatem dyspozycję ustawy samorządowej.
Komunalna gospodarka finansowa gminy, a zarazem problem nadzoru nad nią, ulega ciągłym przekształceniom, czyli w sensie prawnym - nowelizacjom. Wynika to przede wszystkim z niedoskonałości części unormowań prawnych i ciągłej ewolucji gmin. Rokiem przełomowym był rok 1995, a to z tego względu, że znowelizowana została ustawa o finansowaniu gmin. Dwie podstawowe kwestie skłoniły rząd do przedstawienia owego projektu nowelizacji Sejmowi w dniu 15 września 1995 roku:
Po pierwsze, z dniem 1 stycznia 1996 roku gminy przejąć miały, jako obligatoryjne zadania własne, prowadzenie szkół podstawowych i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Do końca 1995 r. tylko 716 gmin skorzystało z możliwości przejęcia szkół podstawowych jako zadania własnego.[18] Przejęcie tego zadania przez wszystkie gminy obliguje Państwo do wyposażenia ich, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, w konieczne środki finansowe na realizację tych zadań, w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub zwiększenia subwencji.[19] Zabezpieczenia gmin w konieczne środki pieniężne ustawodawca dokonał w formie zwiększenia wysokości subwencji. Łączna kwota subwencji ogólnej dla gmin, zgodnie z art. 12 ustawy, ustalona została jako suma nie mniejsza niż 7,5 % planowanych dochodów budżetu państwa oraz kwot wpłat gmin, ustalonych w ustawie.
Po drugie, w świetle art. 27 dotychczas obowiązującej ustawy, od 1 stycznia 1996 r. powinna być dokonana zmiana sposobu ustalania udziałów gmin w dochodach państwa z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, gdyż zawarte w ustawie sposoby wyliczeń nie były stosowane od początku jej obowiązywania. Inne zmiany w ustawie wprowadziły do niej trochę porządku, np. ustalono nowe brzmienie art. 24, precyzujące dopuszczalny limit zadłużenia gmin w konkretnym roku budżetowym.[20]
Nowelizacjom została poddana także ustawa o RIO, a związane te zmiany były z reformą administracji publicznej. I tak, na przykład w art. 2 ust. 2 Prezes Rady Ministrów może rozwiązać kolegium izby w razie powtarzającego się naruszenia prawa, ale - to wprowadziła nowelizacja - na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.[21] Poszerzono także właściwość wydawania opinii składów orzekających przez zmianę artykułu 19.[22]
Ważnym krokiem w rozwoju samorządności w Polsce była ratyfikacja w 1994 r. Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Postanowienia Karty mają dość elastyczny charakter, a spowodowane to zostało tym, by kraje Europy mogły ją przyjąć bez dokonywania większych zmian w swoim ustawodawstwie. Polska przyjęła Kartę w całości, co zrobiły tylko nieliczne państwa europejskie. Karta stała się dla młodego samorządu polskiego solidnym oparciem i wzorcem dla dokonywania ciągłych zmian. Do podstawowych zasad Karty należy m.in.: ustawowy charakter regulacji dotyczących samorządu terytorialnego, ustawowo określony zakres kompetencji samorządów, ochrona sądowa powinna być gwarancją swobodnego wykonywania uprawnień samorządu, nadzór nad działalnością samorządu powinien obejmować przede wszystkim jej zgodność z prawem, a jedynie w zakresie zadań zleconych może obejmować także kontrolę jej celowości.[23] Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stawia także wymóg zachowania proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu nadzoru a znaczeniem przedmiotu ochrony. Ustawodawstwo polskie czyni zadość tym wymogom, co wyłania się jasno z wcześniej już omówionych przeze mnie aktów prawnych. Przypomnę więc Konstytucję (zob. art. 74) regulującą kwestię nadzoru nad samorządem, a znajdującą konkretyzację w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym (zob. rozdz. 10 ustawy), ustawowo określonymi podmiotami nadzorującymi (prezes RM, wojewodowie i RIO) i kryteriami nadzoru (legalności w sprawach własnych oraz celowości, gospodarności i rzetelności w sprawach zleconych), a także wyraźnie określonymi środkami nadzoru i warunkami ich stosowania (zob. art. 61-67 ustawy o samorządzie terytorialnym).[24]
Zgodzę się więc ze Zbigniewem Leońskim i Zygmuntem Niewiadomskim, że polski model nadzoru nad samorządem terytorialnym jest w pełni zgodny z przyjętymi przez Polskę standardami europejskimi, wyrażonymi w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.
W krajach zachodnich obowiązują różne koncepcje i formy organizacyjne nadzoru nad gospodarką finansową samorządów. Ponieważ polski system nadzoru przede wszystkim oparty jest na wzorze francuskim, chciałabym przybliżyć właśnie ten system.
Izba Obrachunkowa jest we Francji naczelną instytucją w zakresie kontroli i nadzoru finansów publicznych i ma, w tym przedmiocie, długie tradycje. Niekiedy wywodzi się jej powstanie jeszcze z działania XIV-wiecznych izb obrachunkowych, w okresie panowania Filipa V. Izby te zostały zlikwidowane w okresie Wielkiej Rewolucji Francuskiej w 1789 r.[25] Do idei powołania Izby powrócono znacznie później, bo dopiero na początku XIX wieku. Za datę jej ponownego powstania, uznać można dzień uchwalenia ustawy z 16 września 1807 roku o powołaniu Izby Obrachunkowej łącznej - jednej dla całego kraju. Od 2 marca 1982 r. (po wielu zmianach) we Francji istnieją 24 Izby - 21 na kontynencie i 3 na obszarze terytoriów zamorskich (Korsyka, wyspa Rennion, Gwadelupa-Martynika).[26] Powołanie ich nastąpiło z konieczności, ponieważ rozszerzono uprawnienia i autonomię jednostek lokalnych. Zwiększając samodzielność tych jednostek musiano jednocześnie pogłębić dotychczasowe formy kontroli i nadzoru gospodarki lokalnej.[27]
Izba francuska jest instytucją wyodrębnioną, wzorowaną na organizacji sądownictwa. Kieruje nią pierwszy prezes. W jej skład wchodzą niezawiśli sędziowie, którzy są rekrutowani spośród wysoko wykwalifikowanych osób i w żaden sposób nie podlegają administracji rządowej, wyposażeni są też w immunitet sędziowski. Nie mogą też podejmować żadnej innej pracy, nawet o charakterze naukowym. Sędziowie wydają wyroki, które polegają kontroli Rady Stanu w trybie postępowania kasacyjnego. Bardzo istotne jest to, że sędziowie nie mogą wstrzymać się od głosu, muszą zagłosować "za" lub "przeciw".[28]
Izba podzielona jest na siedem wydziałów, w zależności od rodzaju spraw, którymi się ona zajmuje. Każdy wydział może być też podzielony na sekcje o bardziej szczegółowym charakterze i zakresie działania.
Podstawę kompetencji Izby Obrachunkowej we Francji stanowi art. 47 Konstytucji, który mówi, iż Izba Obrachunkowa ma obowiązek wspomagania parlamentu i rządu w zakresie kontroli realizacji spraw finansowych. Z tych uprawnień płyną zadania dwojakiego rodzaju. Pierwsze to obligatoryjne (obowiązkowe), a są to m.in.: kontrola wykonania budżetu gminnego, kontrola działalności finansowej organizacji publicznych, w tym też pozabudżetowych. Druga grupa to zadania fakultatywne, zlecane doraźnie przez różne organy lub podejmowane z własnej inicjatywy, np. kontrola działalności jednostek o kapitałach mieszanych, w tym różnego rodzaju spółek, w których większość kapitału należy do państwa.[29] Izby osądzają rachunki księgowych gminy i księgowych publicznych, np. szpitala. Księgowi ci składają do RIO roczne sprawozdanie wraz z kompletem rachunków (oryginałów), które są sprawdzane pod względem rachunkowym i merytorycznym. Każdy dokument księgowy ma dołączone dodatkowe dokumenty uzasadniające dokonany wydatek. To Prezes RIO wyznacza sędziego sprawozdawcę, który ma zbadać i osądzić daną gminę.
Doświadczenia kilkunastu lat działalności izb obrachunkowych we Francji wskazują, że spełniają one istotną rolę. Dzięki swojej niezależności i fachowości, izby przyjęły na siebie rolę mediatora i rozjemcy w konfliktach oraz sporach w sprawach finansowych między państwem a związkami lokalnymi, w które wcześniej z racji nadzoru był uwikłany przedstawiciel państwa - prefekt.[30]
U podstaw powołania w Polsce Regionalnych Izb Obrachunkowych niewątpliwie legła potrzeba stworzenia profesjonalnego aparatu kontroli gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, co zaczerpnięto właśnie z organizacji izb we Francji. Szkoda, że polscy twórcy RIO nie byli konsekwentni i mimo, że wzór zaczerpnęli dobry, to jednak obecnie działalność izb polskich i francuskich bardzo się od siebie różni. RIO we Francji stanowi wygodny bufor[31] dla państwa, a jednocześnie dzięki spełnianiu swoich funkcji nadzorczych i kontrolnych nad gospodarką finansową gmin, dają społeczności lokalnej pełen obraz gospodarowania środkami publicznymi przez radę (organ stanowiący) i mera (organ wykonawczy). Zastanawiam się w związku z tym, kiedy polska izba znajdzie swoje miejsce w hierarchii władzy i jakie będzie jej ostateczne oblicze?
W tym paragrafie chciałabym przybliżyć izbę z bardziej ludzkiego punktu widzenia, tzn. przedstawić instytucję tą, jako ludzi ją kreujących, od których zależy prawdziwy obraz i organizacja każdej (a jest ich w Polsce przecież 17)[32] Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Tworząc w 1992 roku izby obrachunkowe, polscy ustawodawcy niestety zapomnieli o stworzeniu ramowych zasad rekrutacji pracowników do tej instytucji. Ustawa o RIO w sposób lakoniczny o tym wspomina, np. w art. 15 ust. 4 "Członkami kolegium mogą być tylko osoby wykazujące się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi i cieszące się nienaganną opinią"[33]. Ustawa nie precyzuje, co rozumie pod stwierdzeniem odpowiednie kwalifikacje zawodowe lub kto ma wystawiać tą nienaganną opinię. Nie ma też kompleksowego uregulowania, pod które podlegaliby wszyscy pracownicy RIO.
Zasadą jest, że izba działa przez swoje organy, którymi są: kolegium RIO i komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, dlatego ważne jest określenie, jakie wymogi musi spełnić osoba ubiegająca się o stanowisko, czy w kolegium, czy w komisji. Ustawodawca wymienia także - jako organ izby - Prezesa RIO, którego powołuje i odwołuje Prezes R.M. po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików samorządowych[34], co wskazuje na duże znaczenie tej funkcji. W ustawie zostały wymienione jego kompetencje samoistne, m.in. reprezentowanie izby na zewnątrz, kierowanie jej działalnością, mianowanie inspektorów, wnioskowanie do Prezesa R.M. o powoływanie i odwoływanie zastępcy Prezesa izby, powoływanie i odwoływanie rzecznika dyscypliny budżetowej, wg art. 17 ust 1 przysługuje mu także w tym zakresie kompetencja generalna i domniemanie właściwości.[35] Jak widać Prezes pracuje na dość eksponowanym stanowisku, dlatego niezrozumiały jest dla mnie brak wymogów, takich jak: doświadczenie w pracy na kierowniczym stanowisku, wysokie kwalifikacje zawodowe, które byłyby zawarte w ustawie o RIO.
Na samym początku, kiedy powstawały izby, dano Prezesom RIO dużą swobodę w kwestii zatrudniania pracowników, może już czas najwyższy, by na podstawie praktyki ująć to zagadnienie w ustawowe ramy. Prezesi izb, zatrudniając pracowników posługiwali się i nadal się posługują doświadczeniem życiowym, co niekiedy się nie sprawdza. Oczywiście na stanowisko Prezesa RIO powoływano osoby kreatywne, które znały wcześniej środowisko specjalistów, którym mogli zaproponować pracę w izbie. Mam na myśli tu osoby zatrudnione w administracji rządowej i samorządowej, aparacie kontrolnym i skarbowym, radców prawnych i naukowców. Pierwsi Prezesi (większość pozostała na tych stanowiskach) musieli wykazać się nie tylko wiedzą merytoryczną, ale przede wszystkim sprawnością organizacyjną przy tworzeniu nowej instytucji. Prezes powinien posiadać zdolność bycia "osobą publiczną", ale zarazem winien umieć pełnić funkcję kierowniczą. Oczywistym faktem jest także to, że nie tylko prezesi, ale także inspektorzy i kolegianci izby winni być ludźmi wykształconymi, odpowiedzialnymi, rzetelnymi i uczciwymi.[36]
Trochę szkoda, że w tym przypadku nie posłużono się także wzorem francuskim. Tam rekrutacja zawodowa dokonuje się spośród osób wysoko wykwalifikowanych, w drodze selekcji zawodowej (wystarczy wspomnieć, że na 400 etatów około 100 jest wolnych).[37] Pracownicy izby to osoby, które ukończyły studia wyższe na różnych uczelniach (ten wymóg w Polsce spełnić muszą prezesi, inspektorzy i kolegianci), w tym promowana jest wyższa uczelnia we Francji o nazwie: Narodowa Szkoła Administracji, w skrócie ENA. Osoby powoływane to najczęściej prawnicy, ekonomiści lub finansiści. Można też spotkać, choć rzadziej, specjalistów z wyższych szkół politechnicznych, handlowych i naukowców.[38] U nas niestety jest wręcz odwrotnie, częściej spotykamy specjalistów z danych dziedzin, niż osoby z szeroką wiedzą ogólną, które szybko mogą się przekwalifikować.
Sędziowie izb francuskich nie mogą też podejmować żadnej innej pracy, nawet o charakterze naukowym. Do polskich inspektorów kontroli, kolegiantów i prezesów stosuje się zaś przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.[39] Ważne jest jednak to, że prezesi RIO w Polsce zaczynali od przysłowiowego "zera". Dobierali pracowników wykonujących wcześniej różne profesje, którzy obecnie, działając na podstawie prób i błędów, stali się specjalistami w swoich dziedzinach. A na nowe wyszkolone kadry, będą musieli, niestety, jeszcze trochę poczekać.
Rozdział II
Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 86[40] wymienia organy sprawujące nadzór nad samorządem, a są to: Prezes Rady Ministrów (m.in. jest to organ nadzoru nad działalnością sejmiku samorządowego i jego organami) i wojewoda - sprawujący nadzór ogólny, oraz Regionalna Izba Obrachunkowa w zakresie spraw budżetowych.
Wykonywanie kompetencji nadzorczych przez wojewodów nie może być przedmiotem oceny dokonywanej przez Prezesa R.M. w ramach sprawowanego przez niego nadzoru nad wojewodami (oczywiście oceny, której bezpośrednim następstwem są działania nadzorcze). W praktyce zadania Prezesa R.M. wobec samorządu terytorialnego wykraczają poza kompetencje z zakresu nadzoru i innych uprawnień władczych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Prezes R.M. wykonuje również funkcje o charakterze instruktażowym i doradczym, co miało duże znaczenie w okresie powstania samorządu terytorialnego.
Określone uprawnienia nadzorcze posiada również Sejm i sejmik samorządowy (art. 96 i art. 45 u.s.t.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami. Tak więc, gdy organ gminy podejmie uchwałę w sprawach finansowych, można ją zakwestionować tylko w przypadkach przewidzianych przepisami prawa - ustawą o samorządzie terytorialnym lub przepisami szczególnymi.[41]
Na gruncie teorii prawa administracyjnego kontrola i nadzór występują jako dwie samoistne, odrębne funkcje, nie mogące być ze sobą utożsamiane, chociaż mogą być ze sobą ściśle powiązane zwłaszcza wówczas, gdy ten sam podmiot został upoważniony do kontroli i nadzoru. Z takim rozwiązaniem mamy do czynienia w ustawie o izbach obrachunkowych, gdzie ustawodawca świadomie rozgraniczył sferę kontrolnych i nadzorczych uprawnień izb oraz zróżnicował zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli i nadzoru.[42]
Zadania, które mają być realizowane przez RIO zostały określone przede wszystkim w ustawie z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym[43] i ustawie z 7 października 1992 roku o Regionalnych Izbach Obrachunkowych[44].
Ustawa o samorządzie terytorialnym (a konkretnie art. 62 i art. 86 tej ustawy) jest aktem o charakterze ustrojowym, sytuującym izby jako organy nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych i kontroli gospodarki finansowej gmin. Sprecyzowanie ogólnych postanowień tego aktu zawarte jest w ustawie o regionalnych izbach w art. 1. Zgodnie z nim RIO powołano do kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych, sprawują one nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, a także prowadzą w tym zakresie działalność informacyjną i szkoleniową. Na podstawie dalszych postanowień ustawy o izbach, do zadań RIO należy zaliczyć: wydawanie opinii w sprawach wymienionych w art. 13 ustawy, rozpatrywanie spraw dotyczących "wymuszonych" kontrasygnat skarbnika gminy[45], orzekanie w pierwszej instancji w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej.
Jedną z kompetencji, które przyznano izbom jest właśnie możliwość kontrolowania działalności komunalnej. Wspominam o tej funkcji RIO po to, by uwypuklić i wyodrębnić inne funkcje nadzorcze izb, m.in. funkcję nadzorczą.
Kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządowych sprawują izby obrachunkowe zgodnie z art. 62 ustawy o samorządzie terytorialnym. Organizację i zakres kontroli zakreśliła ustawa o RIO. Już w artykule pierwszym tej ustawy mowa jest o tym, że izby powołane zostały do kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych. W art. 5 dodano zaś, że kontrola ta przeprowadzana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontroli podlegają także inne nie wymienione wyżej podmioty w zakresie wykorzystywania dotacji z budżetu gminy. Kontrola gospodarki finansowej w zakresie zadań administracji rządowej, które zostały zlecone gminom dokonywana jest także oprócz zgodności z prawem, na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.[46]
Ale czym jest sama kontrola ? Najogólniej: kontrola to działanie, które polega na zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, porównaniu stanu stwierdzonego z zakładanym, stanem jaki przewidują odpowiednie normy postępowania i ustalenie rozbieżności między nimi. Organ kontrolujący nie ma zazwyczaj możliwości wpływania na działalność organów kontrolowanych, co najwyżej może wydawać pewne zalecenia, zwane inaczej zaleceniami pokontrolnymi. Kontrola w odróżnieniu do nadzoru jest zjawiskiem o charakterze doraźnym.[47]
Kontrolę finansową sprawują inspektorzy RIO. Inspektorem może zostać tylko osoba wykazująca się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi i ciesząca się nienaganną opinią. Nie może przecież kontrolować sfery działań budowlanych gminy specjalista od prowadzenia ewidencji księgowej.
Inspektorzy w czasie wykonywania kontroli i w związku z wykonywaną kontrolą mają prawo: żądać niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych, wglądu w dokumentację związan...
doctorley