1. Typy zagranicznej polityki gospodarczej
Zagraniczna polityka ekonomiczna może odnosić się do rozmaitych sektorów gospodarki i dlatego w literaturze wyodrębnia się jej różne typy ( a jak to postulują niektórzy autorzy – sektory) , a najważniejsze spośród nich uważa się [1] :
- zagraniczną politykę handlową ;
- zagraniczną politykę usługową ;
- zagraniczną politykę kapitałową ;
- zagraniczną politykę migracyjną ;
- zagraniczna politykę technologiczną ;
- zagraniczną politykę przemysłową .
Lista powyższa nie wyczerpuje wszystkich typów zagranicznej polityki gospodarczej, bo intencją naszą nie jest szczegółowa analiza polityki ekonomicznej w stosunku do innych krajów, lecz ukazanie zewnętrznej polityki handlowej na możliwie szerokim tle.
Najstarszym typem jest oczywiście zagraniczna polityka handlowa , zresztą występująca najczęściej w praktyce gospodarczej, jako że podstawową formą współpracy między krajami jest handel międzynarodowy . Nie należy zapominać ,że jeszcze w nieodległej przeszłości ta forma powiązań była dominująca .Polityka ta to polityka państwa w odniesieniu do całokształtu stosunków wymiennych z zagranicą, obejmująca politykę eksportową i importową .
Polityka eksportowa winna być rozpatrywana w krótkim, średnim i długim okresie. Krótkookresowa polityka eksportowa skupia się na celach doraźnych , związanych z aktualną sytuacją , a zadaniem jej może być albo pobudzanie lub zmniejszanie eksportu . Z kolei w okresie średnim państwo uruchamia narzędzia, które winny skutecznie wpływać na zmiany struktury geograficznej i towarowej eksportu. Natomiast długookresowa polityka eksportowa związana z efektami dynamicznymi tzn. postępem technicznym, wydajnością pracy czy zmianami strukturalnymi w danej gospodarce.
Podobnie polityka importowa prowadzona jest w odmienny sposób w zależności od jej czasokresu. I tak w krótkim okresie polityka importowa zazwyczaj polega na blokowaniu lub ułatwianiu dostępu do narodowego rynku różnymi metodami o charakterze tymczasowym czy doraźnym. W okresie średnim wykorzystywana jest przede wszystkim polityka płacowa i dochodowa , mająca albo działać restrykcyjnie na krajowy popyt na import lub go pobudzać. Wreszcie w długim horyzoncie czasowym stosuje się cały wachlarz polityki gospodarczej , która obniża skłonność do importu drogą stwarzania jakościowych warunków dla wzrostu rodzimej produkcji i jej uzależnienia od zagranicy lub przeciwnie będzie działać bodźcowo na wzrost importu zaopatrzeniowego, konsumpcyjnego czy inwestycyjnego[2].
W sumie w ramach zagranicznej polityki handlowej wykorzystuje się całą gamę środków natury ekonomicznej, prawnej, społecznej , a nawet politycznej łącznie z oddziaływaniem na świadomość danego społeczeństwa.
Zagraniczna polityka usługowa rozumiana jest jako wpływ państwa na handel usługami z partnerami zagranicznymi .Polityka ta wymaga nietypowych metod w porównaniu do polityki w zakresie handlu towarami , bowiem szereg usług nie poddaje się łatwo kontroli i są trudniejsze do identyfikacji, a postęp techniczny dokonał przysłowiowych rewolucyjnych przemian w tym sektorze zarówno pod względem ilościowym jak i jakościowym. Przykładowo obecnie wyróżnia się usługi [3] :
- które mogą być świadczone bez względu na odległość i nie wymagają mobilności usługodawcy i usługobiorcy ;
- związane z dobrami i/lub wykorzystuje dobra jako nośnik usługi np. dyskietka komputerowa , CD – RW czy DVD ;
- w przypadku których zarówno konsument jak i producent nabywają je, wytwarzają lub konsumują na terenie państwa trzeciego ewentualnie w przestrzeni eksterytorialnej itp.
Wszystko to wymusza często niekonwencjonalne działania, które mogą mieć charakter bezpośredni jak również pośredni i trudno je porównać do metod stosowanych w innych typach zagranicznej polityki ekonomicznej, chociaż intencje oraz cele są podobne tzn. sprzyjanie otwieraniu się krajowego rynku na usługi zagraniczne albo ograniczanie dostępu do niego .Rzecz jasna , iż zagraniczna polityka usługowa odnosi się w takiej samej mierze do eksportu jak i do importu usług .Twierdzi się, że państwa wysoko zaawansowane w rozwoju popierają liberalizację przepływu usług , podczas gdy kraje rozwijające raczej preferują politykę przeciwną.
Zagraniczna polityka kapitałowa łączy się z kształtowaniem stosunków finansowych ze światem zewnętrznym tzn. stosunków kredytowych, migracji kapitałów w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz inwestycji portfelowych. Dzięki niezwykle szybkiemu rozwojowi infrastruktury komunikacyjnej i informacyjnej oraz postępującej liberalizacji handlu międzynarodowego , inwestycje poza granicami własnego kraju stały się zjawiskiem normalnym. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) to forma długoterminowych lokat kapitałowych, których cechą jest przemieszczanie się , oprócz środków finansowych także czynników produkcji .Istotę BIZ stanowią zatem nie środki pieniężne, lecz rzeczowe zasoby kapitałowe, praca , technologia i przedsiębiorczość [4]. Natomiast inwestycje portfelowe to postać lokaty kapitału za granicą polegająca na zakupie akcji, obligacji lub innego instrumentu finansowego, której nie towarzyszy transfer czynników produkcji. W przeciwieństwie do BIZ cieszących się opinią bezpiecznej formy lokat zagranicznych w danym kraju , inwestycje portfelowe charakteryzują się dużą zmiennością . Zrozumiałe jest więc zagraniczna polityka państwa w stosunku do inwestycji portfelowych winna być prowadzona z należytą ostrożnością, zwłaszcza że przepływy kapitału krótkoterminowego oddziałują nie tylko na rynek papierów wartościowych, ale i na poziom stop procentowych, kurs walutowy , równowagę płatniczą i bilans płatniczy. W przypadku BIZ stosuje się określone regulacje prawne i procedury w odniesieniu do zagranicznych inwestorów w danym kraju oraz w stosunku do inwestorów rodzimych, szukających intratnych lokat zagranicą .Prawidłowa polityka w tym zakresie polega na stabilności wprowadzonych rozwiązań i przestrzegania ustanowionych zasad.. Bardzo istotnym segmentem zagranicznej polityki kapitałowej jest polityka związana z zaciąganiem długu zagranicą lub udzielaniem pożyczek obcym rządom czy przedsiębiorstwom. Doświadczenia kryzysu zadłużeniowego lat osiemdziesiątych[5] wydatnie uzmysłowiły , że nieprzestrzeganie określonych , wypracowanych reguł postępowania może doprowadzić do bardzo poważnych zakłóceń nie tylko w gospodarkach krajów – dłużników ( tzw. pułapka zadłużeniowa ), ale także w państwach wierzycielskich. Polityka w tym zakresie winna być dostosowana do horyzontu czasowego transakcji kredytowych tzn. obejmować okresy : krótki, średni i długi, przy uwzględnieniu ich specyfiki .
Termin zagraniczna polityka migracyjna stosuje się do określenia działań państwa w dwóch znaczeniach tzn. w stosunku do ludności danego kraju, która migruje do innych krajów (polityka emigracyjna ) oraz w odniesieniu do napływu ludności z zagranicy ( polityka imigracyjna ). Obydwie formy polityki są prowadzone w krótkim i długim okresie. Krótkookresowa zagraniczna polityka jest prowadzona w sferze migracji przygranicznej (najczęściej zarobkowej, ale nie tylko ) oraz sezonowej migracji pracowniczej. Natomiast istotą długookresowej zagranicznej polityki migracyjnej są działania nakierowane na migrację dłuższą niż rok lub wyjazdy na stałe. Należy podkreślić, iż kształt tej polityki zależy od poziomu rozwoju gospodarczego danego kraju ( państw partnerskich ), koniunktury gospodarczej, sytuacji politycznej, stanu ochrony socjalnej itp.
Zagraniczna polityka technologiczna rozpatrywana jest w szerokim i wąskim znaczeniu. Politykę sensu largo definiuje się jako „ …oddziaływanie państwa na przekazywanie dorobku intelektualnego powstałego w trakcie badań podstawowych i stosowanych oraz doświadczeń nabytych w toku procesów produkcyjnych w relacji kraj – zagranica..”[6]. W praktyce oznacza to wpływ państwa na wymianę wiedzy na kongresach i konferencjach naukowych, seminariach eksperckich oraz za pośrednictwem literatury fachowej i innych środków komunikowania się. Z kolei zagraniczna polityka technologiczna sensu stricto to polityka wpływu państwa na „…przekazywanie wiedzy technicznej i umiejętności jej stosowania przy wytwarzaniu wyrobów w relacji kraj – zagranica ..”[7]. Tak rozumiana zagraniczna polityka technologiczna przyjmuje postać przede wszystkim wymiany handlowej , zazwyczaj towarami wysoko nasyconymi zaawansowaną technologią , a obecnie nano – technologii czyli zminiaturyzowanej . Obok występują takie formy jak produkcyjna ( kooperacja przemysłowa, wspólne inwestycje, BIZ ) , współpracy czy pomocy technicznej ( przepływ licencji , patentów, know – how, know – why ) . Najczęściej obrazuje stosunki z zagranicą w tym zakresie technologiczny bilans płatniczy[8]. Zagraniczna polityka technologiczna winna uwzględniać sposoby międzynarodowego transferu technologii tzn. internalizację (przekazywanie technologii przy zachowaniu prawa własności i kontroli wykorzystania technologii ) oraz eksternalizację ( transfer technologii z udziałem niezależnych podmiotów i różnorodnych form przekazania jak joint venture , bezpośrednia sprzedaż samych produktów, licencji, leasing ,franchising itp. ).
Zagraniczna polityka przemysłowa pozostaje w ścisłym związku z stosowanym w praktyce danego państwa modelem polityki przemysłowej . Jeśli polityka przemysłowa będzie rozumiana szeroko to obok takich zagadnień jak struktura przemysłu, zatrudnienia , wydajności pracy, postępu technicznego , ekonomicznej efektywności przedsiębiorstw pojawiają się aspekty prawne, fiskalne, monetarne, regionalne, socjalne ,a nawet stosunki z krajami trzecimi[9] .W przypadku węższego rozumienia polityka ta polega na zabezpieczaniu i kształtowaniu prawidłowej struktury przemysłu , jego efektywności i harmonijnego rozwoju[10].Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat zmieniało się nastawienie co do istoty polityki przemysłowej, bo uważa się za najważniejsze działania na rzecz tworzenia i utrzymywania międzynarodowej konkurencyjności tzn. należy określić i dokonać wyboru tych dziedzin, w zakresie których możliwe będzie podjęcie rywalizacji na wytypowanym lub międzynarodowym rynku . Akcenty więc zostały przesunięte z działań defensywnych na ofensywne czyli promujące [11] . Ale w praktyce międzynarodowej mechanizm polityki przemysłowej funkcjonuje w oparciu o rozbudowane instrumentarium metod i środków takich jak [12]:
- wewnętrzne środki : subsydia ,pożyczki , gwarancje, ulgi podatkowe, zasilanie kapitałowe, pomoc regionalna, zamówienia rządowe, udział w finansowaniu badań naukowych ;
- instrumenty handlowe : cła i środki pozataryfowe ;
- środki bezpośrednie : środki ochrony rynku lub eksportu , polityka technologiczna, antytrustowa, polityka konkurencji;
- środki pośrednie, które zasadniczo pokrywają się znaczeniowo ze środkami wewnętrznymi.
Obecnie w państwach wysoko rozwiniętych stosuje się jedno dwóch podejść do zagranicznej polityki przemysłowej[13]:
1. podejście selektywne , polegające na promowaniu zaawansowanej technologii z jednej strony i pomoc dla sektorów tradycyjnych lub schyłkowych z drugiej;
2. podejście wyboru najlepszych ( picking winers ) czyli wspieraniu tylko wybranych, rokujących nadzieje na sukces .
Reasumując : zagraniczna polityka gospodarcza zawiera w sobie szereg typów i poziomów, które się wzajemnie przenikają i uzupełniają, posiadając cechy wspólne i oryginalne , wynikające ze specyfiki sektorów oraz części składowych tak gospodarki narodowej jak i międzynarodowej.
3. Rodzaje zagranicznej polityki handlowej
Zagraniczna polityka handlowa jako najstarszy i najczęściej występujący typ zagranicznej polityki gospodarczej ma za zadanie formułować zasady oddziaływania państwa ( grupy krajów ) na inne podmioty uczestniczące w międzynarodowym obrocie towarowym.
Wyróżnia się dwa podstawowe rodzaje zagranicznej polityki handlowej :
1. politykę wolnego handlu
2. politykę protekcjonizmu gospodarczego
Współczesny proces gospodarowania dokonuje się w sytuacji , gdy paradygmat rozwoju uległ radykalnej zmianie w stosunku do poglądów , których istotą była możliwość łączenia mechanizmu rynkowego z aktywną rolą państwa w gospodarce . Jest to bowiem powrót do rozwiązań neoliberalnych, znajdujących praktyczną realizację w tzw. konsensusie waszyngtońskim ( szeroko propagowanym przez Międzynarodowy System Walutowy i Bank Światowy ). Termin ten oznaczał restrykcyjną politykę fiskalną i pieniężną, działania deregulacyjne na rynkach czynników produkcji, jak też w zakresie wymiany międzynarodowej oraz stopniowe ograniczenie stosowania szeregu metod i form interwencji państwa na rzecz mechanizmu rynkowego. Inaczej mówiąc, zasadnicze znaczenie miały mieć : deregulacja, prywatyzacja i liberalizacja . Dlatego był to wyraźny zwrot ku neoliberalnym koncepcjom w dziedzinie międzynarodowych stosunków , w myśl których powinny być zlikwidowane wszelkie ograniczenia i przeszkody hamujące swobodny przepływ towarów, usług, siły roboczej i kapitału w skali ponadnarodowej. Nie była to jakaś nowa polityka , lecz powrót do idei wolnego handlu .
W czystej postaci polityka wolnego handlu oznacza brak jakichkolwiek środków bezpośredniego wpływu na stosunki handlowe z zagranicą, a stosowanie instrumentów restrykcji zostaje zastąpione przez politykę negocjacji, w rezultacie której uzgadnia się sposób regulowania zakresu dostępu do narodowych rynków dóbr, usług i czynników produkcji.Polityka ta wywodzi się więc z neoliberalnych teorii, które zakładały , iż wzajemne otwarcie rynków i zdanie się na działanie niczym nie zakłóconego mechanizmu rynkowego zapewni największe korzyści z wymiany handlowej z zagranicą zarówno poszczególnym podmiotom gospodarczym jak i całym gospodarkom narodowym . Równocześnie umożliwi to optymalne wykorzystanie czynników produkcji, którymi dysponują uczestniczące w wymianie kraje . W rzeczywistości było to przyjęcie za prawdziwe tez teorii kosztów komparatywnych ( początkowo w wersji klasycznej , później w formie rozwiniętej ) i przekonanie, iż nieregulowany mechanizm rynkowy stanowi najlepszy z istniejących sposóbów zabezpieczenia korzyści wszystkich uczestników handlu światowego. Oznacza to nadanie wymianie handlowej charakteru multilateralnego , wymienialności walut i oparcie się na wolnej grze sił rynkowych. W czystej postaci polityka wolnego handlu właściwie nie występowała, chociaż literatura wskazuje, że bliska ideału była polityka w latach 1765 – 1870, lecz depresja lat 1873 – 1879 oraz konkurencja amerykańskich towarów rolnych ograniczyła nieco osiągnięty stopień liberalizacji[14] . Od tego okresu następuje powolny odwrót od dążenia do ideału i w stosunkach między krajami pojawiają się powtórnie elementy protekcjonizmu. System wolnego handlu, stwarzający warunki prawdziwej liberalizacji napotkał jednak szereg ograniczeń, a praktyka wykazała, że istnieją ( a nie jak to udowadniali teoretycy) granice wolności handlowej w ramach systemów czy subsystemów regionalnych nie mówiąc już o skali globalnej.
Protekcjonizm gospodarczy przełomu XIX i XX wieku to polityka ochrony produkcji krajowej lub rynku narodowego przed konkurencją zagraniczną za pomocą różnego rodzaju środków administracyjnych ( przede wszystkim ceł , ale także zakazów importu ) oraz stymulowaniu rodzimych producentów i eksporterów poprzez stosowanie dopłat, ulg podatkowych czy gwarancji kredytowych.
Argumenty na rzecz polityki protekcjonizmu mają za sobą długą historię i biorąc pod uwagę teorię i praktykę, najogólniej można je podzielić na dwie grupy[15] :
1. o podłożu ekonomicznym ;
2. o charakterze pozaekonomicznym .
Do pierwszych zazwyczaj się zalicza :
- motywy produkcyjne, wśród których wyróżnia się nastepujące :
a) ochrona tradycyjnych, lecz strategicznie ważnych przemysłów ;
b) ochrona przemysłów tzw. „młodych” (infant industry );
c) ochrona , mająca na celu przeprowadzenie restrukturyzacji .
- stabilizacja lub zwiększenie zatrudnienia lub dochodów ludności ;
- utrzymanie równowagi bilansu płatniczego ;
- poprawy konkurencyjności i terms of trade ;
- przeciwdziałanie zjawisku nadmiernej zależności danej gospodarki od importu;
- ochrona przed skutkami przenoszenia negatywnych impulsów koniunkturalnych z krajów trzecich ;
- względy budżetowe tzn. stały dopływ dochodów z tytułu ceł, opłat ;
- ograniczanie konsumpcji dóbr „negatywnie preferowanych” ;
Pozaekonomiczne względy uzasadnia się takimi motywami jak :
- zachowanie suwerenności narodowej polityki, w tym także gospodarczej ;
- bezpieczeństwo narodowe ;
- ochrona wzorców konsumpcji ;
- zapewnienie kontynuacji tradycyjnego życia;
- względy ideologiczne i światopoglądowe.
Po drugiej wojnie polityka protekcjonizmu , w sensie stosowanych środków i instrumentów, uległa radykalnej zmianie . Jeśli bowiem tradycyjny protekcjonizm , jak to już podkreślano, łączył się z barierami celnymi, to po kryzysie lat siedemdziesiątych XX wieku (a de facto w trakcie trwania recesji ) zaczęto mówić o nowym etapie rozwoju polityki protekcji gospodarczej – neoprotekcjoniźmie, ponieważ jest on realizowany za pośrednictwem środków pozataryfowych. Na spadek znaczenia ceł jako środka ograniczającego wymianę istotny wpływ miały efekty wielostronnych negocjacji w ramach GATT z ponad 40 % w zakresie towarów przemysłowych w krajach wysoko rozwiniętych od czasu pierwszej Rundy w Genewie w 1947 roku do 3,9 % w 1986 czyli do momentu rozpoczęcia Rundy Urugwajskiej[16].
Nie oznacza to , że cła mają tylko symboliczne znaczenie, gdyż w warunkach upodabniania się struktur produkcji , niewielkich różnic w kosztach i ścisłych związkach wymiennych nawet umiarkowany poziom ceł może stanowić skuteczna barierę dla rozwoju handlu . Z tych powodów spróbujmy bliżej scharakteryzować pojęcie i rodzaje ceł.
Cło oznacza opłatę nakładana przez państwo na określony towar lub usługę momencie przekraczania granicy celnej danego kraju. Cła mogą występować w różnych formach w zależnościom przyjętego kryterium i tak wyróżniamy według następujących kryteriów[17]:
· ruchu towarów :
a) cło importowe
b) cło eksportowe
c) cło tranzytowe
· ustalania wysokości cła:
a) cło ad walorem ( od wartości )
b) cło specyficzne ( od ilości )
c) cło kombinowane ( zarazem od wartości jak i od ilości )
· źródła ustalania cła :
a) cło autonomiczne
b) cło umowne ( konwencyjne )
· rodzaju taryfy celnej :
a) cło maksymalne
b) cło minimalne
· zróżnicowanego traktowania partnerów handlowych :
a) cło dyskryminacyjne ( na poziomie wyższym od normalnie obowiązującego )
b) cło retorsyjne ( jako środek odwetu )
c) cło wyrównawcze ( antysubsydialne )
d) cło antydumpingowe
e) cło preferencyjne
· ekonomicznego charakteru cła :
a) cło fiskalne ( w celu zwiększenia dochodów budżetowych )
b) cło ochronne ( ochrona produkcji krajowej )
c) cło ekspansywne ( ochrona poziomu cen )
Szybki wzrost znaczenia barier pozataryfowych odnotowano szczególnie w latach siedemdziesiątych, przy czym uznano je za dużo bardziej groźne niż ( dla procesu liberalizacji handlu światowego ) z uwagi na cztery podstawowe cechy :
1. wyższą skuteczność od ceł ;
2. większą selektywność w praktycznym stosowaniu ;
3. wysoką elastyczność ;
4. wielka różnorodność w zakresie form i środków .
Cechy powyższe przesądziły o znacznie większej sile restrykcji środków pozataryfowych nad barierami i ograniczeniami typu celnego, bowiem stwarzają one znacznie szersze możliwości wyrażania preferencji pozaekonomicznych w stosunku do zagranicy co między innymi wynika z faktu , iż środki te były ( i ciągle są ) silnie powiązane z różnymi instrumentami interwencjonizmu państwowego[18].
Pod pojęciem środków ( barier ) pozataryfowych rozumie się „…wszystkie dyskryminacyjnie stosowane narzędzia i działania wynikające z polityki ekonomicznej rządów, instytucji publicznych oraz firm prywatnych ( z wyłączeniem ceł ) , które ograniczają lub zniekształcają rozmiary , strukturę towarową i kierunki wymiany dóbr i usług....”[19].
Środki pozataryfowe dzieli się na : stosowane przez państwo i przedsiębiorstwa, z tym że przedmiotem naszych rozważań jest skala makro ( mega , globalna ) , dlatego ograniczamy się do barier wprowadzanych przez państwo[20].
Ograniczenia ( bariery, środki ) pozataryfowe stosowane przez państwo dzieli się na trzy typy[21]:
1. bariery pozataryfowe ...
bayaye