Skarga.pdf

Anna Michalska

SKARGA

O NARUSZENIE

PRAW CZŁOWIEKA

do Komitetu Praw Człowieka

(Genewa)

• Jak redagować

• Jak argumentować

• Procedura kontrolna

• Rezultaty

Publikacja sponsorowana przez

Fundację Stefana Batorego

ISBN 83-86104-95-3

Wydanie I

Nakład 1 500 egz. Warszawa 1995

SPIS TREŚCI

WARTO NAPISAĆ DO GENEWY ................................................................ 3

I. KOMITET PRAW CZŁOWIEKA ................................................................ 7

II. ZŁOŻENIE SKARGI ............................................................................ 8

III. POSTĘPOWANIE PRZYGOTOWAWCZE

........................................

IV. PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI SKARGI ........................................

1. Autor skargi. Właściwość skargi ratione personae

............................. 11

2. Podległość autora jurysdykcji państwa. Właściwość

skargi ratione loci

............................................................................ 13

3. Termin przedłożenia skargi. Właściwość

skargi ratione temporis ............................................................................ 14

4. Treść skargi. Właściwość skargi ratione materiae

............................. 15

6. Pozytywny zbieg międzynarodowych procedur kontrolnych ................. 20

................................................................. 19

7. Wyczerpanie wewnętrznych środków odwoławczych ............................. 21

8. Konwalidacja skargi

............................................................................ 22

9. Decyzja Komitetu

............................................................................ 23

ANALIZA ZARZUTÓW ............................................................................ 24

1. Przebieg postępowania ............................................................................ 24

2. Pogląd Komitetu

............................................................................ 26

VI. WYKONANIE PRZEZ PAŃSTWO ZALECEŃ KOMITETU ................. 28

ANEKS

Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

................. 30

Protokół Fakultatywny do Międzynarodowego Paktu Praw

Obywatelskich i Politycznych

................................................................ 47

Obywatelskich i Politycznych w sprawie zniesienia kary śmierci ................. 51

Wzór skargi indywidualnej ............................................................................ 54

Skarga indywidualna: tryb składania i treść ..................................................... 56

2. Dyrektywy dotyczące treści skargi

..................................................... 56

Skargi indywidualne – statystyka ................................................................. 58

Dokumenty Komitetu Praw Człowieka

..................................................... 58

Monografie .................................................................................................... 58

5. Nadużycie prawa do skargi

Drugi Protokół Fakultatywny do Międzynarodowego Paktu Praw

1. Dyrektywy dotyczące warunków przedkładania skarg ............................. 56

WARTO NAPISAĆ

DO GENEWY

Ratyfikacja Europejskiej Konwencji Praw Człowieka otworzyła obywatelom naszego

kraju drogę do Strasbourga. Konwencja przyznaje jednostce, grupie osób bądź organizacji

pozarządowej prawo złożenia skargi o naruszenie praw człowieka przez państwo, którego

jurysdykcji podlegają. Obywatele RP z tego uprawnienia skorzystali niemal entuzjastycznie:

od maja 1993 r. do maja 1995 r. skierowali do Strasbourga prawie 3 000 skarg. Tymczasem

od 10 lutego 1992 r., kiedy to Polska uznała system skarg indywidualnych, do końca 1994 r.

do Komitetu Praw Człowieka w Genewie nie napłynęła z Polski ani jedna skarga. Warto w

tym miejscu podkreślić, że z innych europejskich państw post-socjalistycznych do Genewy

pisze wiele osób.

Wydaje się, że istnieją dwie podstawowe przyczyny takiego stanu rzeczy.

Po pierwsze – niemal zupełny brak informacji o możliwości składania skarg do

Genewy. Konwencja Europejska ma duże publicity zarówno w doktrynie, jak i w mediach. Te

ostatnie nie interesują się działaniami Komitetu Praw Człowieka, myląc go często z Komisją

Praw Człowieka ONZ i jakimś mitycznym – bo nie istniejących – Trybunałem Praw

Człowieka ONZ.

Po drugie – powszechne jest przekonanie, że tylko system europejski gwarantuje

skuteczną ochronę praw człowieka. Podstawą tej tezy są przede wszystkim uprawnienia

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Komitetu Ministrów Rady Europy. Wyroki

Trybunału i decyzje Komitetu mają charakter prawnie wiążący dla państw. Tymczasem

Komitet Praw Człowieka kończy postępowanie sformułowaniem poglądu w kwestii, czy

miało miejsce naruszenie praw człowieka. Analogiczną opinią kończy się postępowanie przed

Europejską Komisją Praw Człowieka. Tego rodzaju poglądy czy opinie nie wiążą prawnie

zainteresowanego państwa, pełniąc jedynie funkcje zaleceń.

Rozważając skuteczność różnych systemów kontroli międzynarodowej nie można

jednak brać pod uwagę wyłącznie kompetencji organów międzynarodowych. Trzeba przede

wszystkim pamiętać, że celem kontroli międzynarodowej nie jest oskarżenie i potępienie

państwa na arenie międzynarodowej, ale przywrócenie naruszonych praw i zapobieganie

analogicznym pogwałceniom w przyszłości. Ponadto zlecanie organu międzynarodowego nie

zawsze ma słabszą siłę oddziaływania aniżeli wyrok czy decyzja. W praktyce z reguły samo

państwo decyduje, czy i w jakim zakresie podporządkuje się decyzji (wiążącej prawnie) lub

zaleceniu (mającemu siłę oddziaływania politycznego i moralnego). Skuteczność systemu

europejskiego wynika przede wszystkim z faktu, że funkcjonują w nim państwa o

demokratycznym ustroju politycznym. Tymczasem prawie połowa skarg wpływających do

Komitetu Praw Człowieka pochodzi od ludzi, którzy żyją w ustroju totalitarnym.

Zachęcając do składania skarg w Genewie, daleka jestem od twierdzenia, że system

ten jest skuteczniejszy od europejskiego. Jestem natomiast przekonana, że są one jednakowo

skuteczne, jeśli wziąć pod uwagę postępowanie państw, przeciwko któremu złożono skargi.

Dowodem zaufania do Komitetu Praw Człowieka jest wzrastająca z roku na rok liczba skarg,

przy czym około 25% ogólnej liczby napływa od obywateli państw będących stronami

Konwencji Europejskiej. Powody, dla których zwrócili się do Genewy zamiast do Strasbourga

są zapewne rozmaite, niemniej szukali na pewno mechanizmów skutecznych.

Przeprowadzenie porównawczej oceny obu tych systemów wymagałoby pogłębionych

studiów i obszernego opracowania. Można natomiast wskazać najważniejsze podobieństwa i

różnice.

Katalog praw człowieka, jaki figuruje w Międzynarodowym Pakcie Obywatelskich i

Politycznych, jest niemal identyczny z tym, jaki formułuje Konwencja Europejska. Niektóre

prawa są nawet zwerbalizowane w taki sam sposób. Są oczywiście różnice; w systemie

europejskim znosi się karę śmierci (Polska nie jest związana tymi przepisami), gwarantuje się

prawo własności czy prawo do kształcenia – których nie ma w Pakcie. Z kolei, zawarte w

pakcie postanowienia o ochronie mniejszości i prawo rodziny do ochrony nie zostały

ustanowione w Konwencji Europejskiej. Podobne w obu traktatach są przepisy o warunkach

uchylenia zobowiązań państw i o dopuszczalnych ograniczeniach.

O wyborze procedury kontrolnej decyduje przede wszystkim: charakter organów

międzynarodowych, warunki dopuszczalności skarg, tryb postępowania oraz spodziewany

rezultat.

Członkowie Komitetu, podobnie jak Komisji Europejskiej, działają we własnym

imieniu, a nie jako przedstawiciele państw, których są obywatelami. Jest to podstawowa

gwarancja apolityczności i niezawisłości organu międzynarodowego.

Komitet nie jest organem sądowym, ale nie jest nim również Komisja Europejska. Oba

organy prowadzą postępowanie na zasadach kontradyktoryjności, oba dopuszczają takie same

środki dowodowe i podobnie rozłożony jest ciężar przeprowadzenia dowodu.

Postępowanie przed Komitetem jest wyłącznie pisemne, zarówno na etapie badania

dopuszczalności skargi, jak i jej meritum. Jest to niewątpliwie ułomność tej procedury;

komisja Europejska może prowadzić postępowanie ustne, badania na miejscu i wizje lokalne.

Zwolennicy Komitetu argumentują, że procedura pisemna jest krótsza, niemniej coraz

częściej postuluje się zmianę norm proceduralnych w kierunku uelastycznienia postępowania.

Oba organy nawiązują w toku procedury kontrolnej poufne kontakty z

zainteresowanym państwem, mimo, że normy traktatowe ich nie przewidują.

Oba organy wypracowały na przestrzeni lat obszerne orzecznictwo, które stanowi

dzisiaj dość stabilne case law . Orzecznictwo Komisji Europejskiej jest znacznie bogatsze, co

pozostaje w ścisłym związku z ogromną liczbą skarg, wielokrotnie przekraczającą liczbę

skarg rozpatrzonych przez Komitet. Jest ono jednak mniej stabilne, aniżeli orzecznictwo

Komitetu.

Zarówno Europejska Komisja Praw Człowieka, jak i Komitet Praw Człowieka

określane są jako organy quasi -sądowe. O prawdziwej jurysdykcji postępowania przesądza w

systemie europejskim istnienie Trybunału Praw Człowieka.

Warunki dopuszczalności skargi są w obu systemach niemal identyczne; występują

tylko trzy wyjątki, które zasługują na baczną uwagę.

Po pierwsze – skargę do Komitetu może złożyć wyłącznie „osoba fizyczna” i zwrot

ten nie podlega interpretacji rozszerzającej. Odrzucane są więc np. skargi przedstawiane przez

grupy osób. Na gruncie Konwencji Europejskiej prawo do skargi ma „osoba fizyczna,

organizacja pozarządowa lub grupa osób”. Z punktu widzenia zakresu podmiotów

uprawnionych, korzystniejsze rozwiązanie oferuje nam system europejski.

Po drugie – zgodnie z Konwencją Europejską skarga może być złożona wyłącznie w

terminie 6 miesięcy od daty podjęcia ostatecznej decyzji przez organy krajowe. Takiego

ograniczenia nie ma odnośnie do Paktu; brak sześciomiesięcznego terminu jest rozwiązaniem

niewątpliwie korzystnym dla skarżącego. Wiąże się to z jeszcze jednym zagadnieniem. Otóż

rząd Rzeczypospolitej Polskiej, składając deklarację o uznaniu kompetencji Komisji do

przyjmowania skarg indywidualnych, opatrzył ją następującą klauzulą: skargi mogą dotyczyć

decyzji, faktów i czynów, jakie miały miejsce po 30 kwietnia 1994 r. Skarga, która dotyczy

działań podjętych przed tą datą, skazana jest w zasadzie na odrzucenie. Analogicznego

ograniczenia nie ma względem Paktu; Protokół Fakultatywny wszedł w życie w stosunku do

Polski 10 lutego 1992 r. i skargi mogą dotyczyć wszystkich naruszeń, jakie miały miejsce po

tej dacie. Tak więc okres objęty skargami wynosi na gruncie Paktu ponad trzy lata , a na

podstawie Konwencji Europejskiej – dwa lata , przy zachowaniu terminu 6 miesięcy.

Po trzecie – na korzyść Genewy przemawia ta przesłanka dopuszczalności, która

dotyczy zbiegu procedur międzynarodowych. Otóż Konwencja Europejska przewiduje

odrzucenie skargi, gdy ta sama sprawa jest lub była rozpatrywana przez inny organ

międzynarodowy. Komitet Praw Człowieka odrzuca skargi tylko wówczas, gdy ta sama

sprawa rozpatrywana jest jednocześnie przez inny organ międzynarodowy, chyba że skarżący

zrezygnuje z tej drugiej procedury. Państwa Europy Zachodniej są tutaj w odmiennej sytuacji

niż Polska; uznały one system skarg indywidualnych przewidzianych w Konwencji

Europejskiej w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych, a odnośnie do Paktu – po 1978 r.

Polska ratyfikowała interesujące nas traktaty w odwrotnej kolejności. Z tego też względu

niektóre państwa – zachodnie – strony Konwencji – ratyfikując Protokół Fakultatywny do

Paktu złożyły zastrzeżenia, iż skarga, która była rozpatrywana przez Komisję Europejską

może być przyjęta przez Komitet.

W przypadku jednoczesnego złożenia identycznych skarg, ich autor ryzykuje, że oba

te organy skargę odrzucą. Jeśli skarga złożona będzie najpierw do Komitetu, wówczas

Komisja na pewno ją odrzuci.

Komitet jest natomiast kompetentny – przynajmniej odnośnie do skarg obywateli

polskich – do przyjęcia skargi, która uprzednio rozpatrywana była w organach europejskich.

Należy jednak pamiętać, że Komitet nie działa wówczas jako organ odwoławczy.

Nie ulega wątpliwości, że jeżeli organy europejskie uznają, iż nie nastąpiło naruszenie

praw człowieka, wówczas ponowienie skargi do Komitetu jest raczej bezcelowe. Warto

natomiast próbować, gdy skarga została odrzucona z uwagi na przesłanki formalne, zwłaszcza

gdy jedynym powodem było niedotrzymanie przez skarżącego sześciomiesięcznego terminu.

Skarga do Komitetu jest jedyną możliwością uruchomienia międzynarodowej

procedury kontrolnej nad działaniami sprzed maja 1993 r. (data uznania przez Polskę systemu

skarg do Komisji Europejskiej). Otwarte pozostaje natomiast pytanie, czy skarga może

dotyczyć działań sprzed 10 lutego 1992 r. (data wejścia w życie Protokołu Fakultatywnego).

Normy traktatowe tej wątpliwości nie rozstrzygają. W praktyce, gdy Komitet stwierdził, że

naruszenie praw człowieka miało charakter ciągły lub jego skutki są trwałe, dopuszczał

retroaktywne działanie Protokołu.

Wzrost liczby państw-stron Konwencji Europejskiej spowodował gwałtowny wzrost

liczby skarg, co nie pozostało bez wpływu na wydłużenie się procedury kontrolnej. Decyzja o

dopuszczeniu skargi rzadko podejmowana jest w ciągu roku, chyba że skarga na pierwszy

rzut oka jest niedopuszczalna; do Strasbourga wpływają setki listów, które nie spełniają

podstawowych wymogów formalnych. Postępowanie ustne prowadzone przez Komisję

Europejską, które znaczenia nie można oczywiście kwestionować, również wydłuża

procedurę.

ługość postępowania Komitetu i Komisji Europejskiej jest porównywalna. Należy

jednak pamiętać, że w Strasbourgu sprawa przekazywana jest Trybunałowi bądź Komitetowi

Ministrów. Czas trwania procedury kontrolnej nie może oczywiście przesądzać o wyborze

organu, do którego pokrzywdzony złoży skargę, choć w pewnych okolicznościach może to

mieć istotne znaczenie.

Autorytet Komitetu i jego wpływy na działalność państw są znacznie większe, aniżeli

wynika to z Paktu i Protokołu Fakultatywnego. Poglądy Komitetu formułowane są według

jurydycznego schematu i zawierają: stwierdzenie naruszenia praw człowieka, uzasadnienie i

wskazanie środków, jakie państwo powinno podjąć. Można je porównać z końcowym

sprawozdaniem sporządzanym przez Komisje Europejską.

Komitet zwraca się do państw o podjęcie odpowiednich środków na rzecz ofiary

naruszeń praw człowieka, o zapobieżenie analogicznych sytuacjom w przyszłości i o

wprowadzenie stosownych zmian w ustawodawstwie.

Brak jest normatywnie ustanowionego mechanizmu wymuszającego na państwie

wykonanie poglądu Komitetu. niemniej Komitet domaga się od państw przedłożenia

informacji o wykonaniu jego zaleceń. Zarówno poglądy Komitetu, jak i informacje państw

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: