Antoni Z. Kamiński
1. Istota korupcji
Korupcja nie jest ani zjawiskiem nowym, ani szczególnie związanym z ustrojem demokratycznym. Znały je despotyczne imperia starożytnego Wschodu, instytucje religijne, znają też współczesne firmy transnarodowe. W szerokim rozumieniu, korupcja oznacza sprzeniewierzenie się formalnym obowiązkom urzędu w imię prywatnych interesów. Najczęściej stosowana definicja, znacznie jednak zawęża to pojęcie. Mówi ona, że korupcja jest to wykorzystanie urzędu publicznego dla celów prywatnych. Zawężenie to ma dwojaki charakter. Po pierwsze, rozróżnienie między sferą prywatną i publiczną, przejęte z rzymskiej tradycji prawnej, nie występowało poza kręgiem cywilizacji europejskiej i nakazuje ograniczyć zasięg korupcji tylko do niej, co nie jest uzasadnione. Po drugie, firmy transnarodowe są z reguły spółkami akcyjnymi, stanowiąc własność prywatną akcjonariuszy, ale z chwilą wyjścia na giełdę podejmują zobowiązania o charakterze publicznym, co otwiera możliwość traktowania ich jako instytucji publicznych. Takie stanowisko zajął Kongres Stanów Zjednoczonych przyjmując w 1977 r. Foreign Corrupt Practices Act, tj. prawo umożliwiające sądom amerykańskim karanie przedstawicieli amerykańskich firm, a także zatrudniające ich firmy za korumpowanie urzędników państw obcych. Również państwa OECD podjęły pod koniec lat 1990-tych rezolucję zobowiązującą kraje członkowskie do wprowadzenia zmian w prawie narodowym o podobnym charakterze. Ze względu na przedmiot artykułu, będę posługiwać się jednak pojęciem korupcji w węższym znaczeniu.
Korupcję utożsamia się najczęściej z czerpaniem korzyści finansowych ze sprawowania urzędu, tj. z przyjmowaniem łapówek lub różnymi rodzajami malwersacji i zawłaszczania publicznego mienia. Są to jedne z najczęściej spotykanych jej przejawów. Ale pojęcie to obejmuje także nepotyzm, tj. faworyzowania członków rodziny oraz przyjaciół, kupowanie protekcji, czy ogólniej - handel wpływami. Każda forma czerpania korzyści prywatnych z urzędu lub funkcji publicznej jest korupcją.
W badaniach nad tym zjawiskiem stosowane są różne typologie korupcji. Mówi się o korupcji administracyjnej, kiedy dotyczy ona urzędników z mianowania, i korupcji politycznej, kiedy dotyczy urzędników z wyboru; o korupcji wielkiej, gdy w grę wchodzą znaczne korzyści majątkowe i małej, kiedy chodzi o małe sumy. W publikacjach Banku Światowego rozróżnia się między korupcją administracyjną a zawłaszczeniem państwa ([World Bank], 2000). Pierwsza polega na wykorzystaniu istniejących możliwości prawnych dla wymuszania łapówek (np. przyspieszenia załatwienia sprawy w zamian za korzyść finansową); druga – wiąże się ze zdolnością do skutecznego wywarcia wpływu na działania ustawodawcze państwa w takich sposób, aby stanowione prawo gwarantowało jednostce organizacyjnej (firma, instytucja państwowa, itp.), czy sektorowi gospodarki podejmującemu takie działania możność czerpania niezasłużonych korzyści. W odniesieniu do tego ostatniego przypadku ekonomiści mówią też o „rencie politycznej”.
Dwa wzajemnie powiązane aspekty zjawiska korupcji zasługują na uwagę. Pierwszy dotyczy ładu moralnego i prawnego; drugi – wiąże się z patologią zorganizowanych działań zbiorowych. Korupcja, z punktu widzenia moralno-prawnego, jest złamaniem umowy, a zatem jest sprzeniewierzeniem się zobowiązaniu o charakterze formalnym, lub nie. Jednakże, normy prawa oderwane od zasad moralności z reguły nie są przestrzegane – skuteczne prawo powinno być osadzone w akceptowanym przez społeczeństwo porządku moralnym. Sytuacja, kiedy zgodność ta nie zaistnieje, powoduje albo nagminne łamania prawa, albo wysokie koszty jego egzekucji.
Z drugiej strony, zastąpienie przez uczestników organizacji przyjętych w formalnych niej norm i zasad przez własne, partykularne normy musi prowadzić do spadku skuteczności i sprawności w realizacji zadań aż ostatecznego rozpadu instytucji: uczestnicy ograniczają swój wkład na rzecz organizacji, wykorzystując ją dla własnych potrzeb (Crozier, 1967). Aby przeciwdziałać wystąpieniu takich tendencji, organizacje dążą do uzyskania zgodności między normami formalnymi i nieformalnymi tworząc własne podkultury (Selznick, 1957).
2. Motywacja i kontrola w instytucji, czyli „okazja czyni złodzieja”
Korupcja jest występkiem wynikającym ze słabości natury ludzkiej, chociaż czasem znajduje swoją racjonalizację w braku legitymacji państwa. Trzeba jednak zauważyć, iż poszczególne państwa różnią się między sobą bardzo znacznie pod względem poziomu korupcji; także w tym samym kraju, w różnych okresach korupcja może występować z różnym nasileniem, wystarczy porównać Anglię z połowy osiemnastego wieku z Anglią sto lat później, czy korupcję w Hong Kongu lub Singapurze początku lat siedemdziesiątych ze stanem obecnym. Korupcję można opanować i to w stosunkowo krótkim czasie.
W publicznych dyskusjach w Polsce na temat przyczyn korupcji dominują cztery stanowiska: prawnicze, edukacyjne, biznesowe i instytucjonalne. W uproszczeniu, według stanowiska prawniczego przyczyną korupcji jest niska wykrywalność i brak nieuchronności kary, będący konsekwencją zarówno niskiej wykrywalności, jak i indolencji wymiaru sprawiedliwości. Zwolennicy edukacji powiedzą, że korupcja wynika z demoralizacji i nieświadomości społecznej, składając całą odpowiedzialność za pojawienie się problemu na barki społeczeństwa. Biznesmen powie, że urzędnicy publiczni powinni więcej zarabiać, co spowoduje, że będą bardziej odporni na pokusy materialne, a w dodatku będą mieli więcej do stracenia, gdyby zaryzykowali korupcję. W końcu, zwolennik podejścia instytucjonalnego zwróci uwagę na czynniki ustrojowe. Z każdego z tych stanowisk wynikają inne zalecenia, co do metody zwalczania zjawiska. Dla przedstawicieli pierwszego najlepszym panaceum na korupcję jest powołanie specjalnego urzędu do walki z nią oraz stosowanie surowych kar. Zwolennicy stanowiska edukacyjnego chcą organizować na wielką skalę szkolenia informujące o szkodach, jakie korupcja wyrządza interesowi narodowemu i właściwych sposobach zachowania w wypadku, gdyby człowiek znalazł się w podobnej sytuacji. Stanowisko biznesowe widzi problem w niskich płacach urzędników publicznych, a stąd wynika postulat podniesienia płac w administracji. Stanowisko instytucjonalne, nie negując potrzeby skutecznego ścigania i karania sprawców, podnoszenia świadomości obywatelskiej, oraz zapewnienia urzędnikom publicznym godziwej płacy, kładzie nacisk na organizację instytucji państwa i jego części składowych.
Najprostszy, „ekonomiczny” model przeciwdziałania korupcji ma za podstawę założenie racjonalności aktora. Skłonność do zachowań korupcyjnych będzie tym większa, im większa oczekiwana korzyść, im mniejsze prawdopodobieństwo wykrycia przestępstwa, im mniejsza ewentualna kara. Hipotetycznie rzecz ujmując najłatwiej jest manipulować karą, lecz wysoka kara przy niskiej wykrywalności nie będzie skuteczna. Z kolei, gdy mowa o wykrywalności, szczególnie politycy skłonni są mnożyć instytucje kontrolne. Działania takie nie zawsze przynoszą zamierzone rezultaty. Weźmy przykład, który przytacza Daniel Kaufman (1998: 64).[i] Pod naciskiem wewnętrznym i organizacji międzynarodowych, Prezydent Kenii rozpoczął w 1997 roku kampanię anty-korupcyjną. Po kilku miesiącach jej trwania, urząd Prokuratora Generalnego opublikował następujące oświadczenie:
„W dniu dzisiejszym rząd powołał zespół anty-korupcyjny dla zbadania działań komisji anty-korupcyjnej, nadzorującej anty-korupcyjną grupę zadaniową, utworzoną uprzednio dla zbadania afer związanych z powołanym na początku tego roku komitetem ad hoc, który miał zbadać zarzuty korupcji wśród wysokiego szczebla urzędników rządowych.”
Mnożenie instytucji kontrolnych nie jest skuteczne, gdy nie ma wśród rządzących woli, by korupcję ograniczyć. Jest to wtedy działanie pozorne, a nie rzeczywiste zaangażowanie w zwalczanie zjawiska. Władza polityczna musi też dysponować odpowiednimi instrumentami, co nie zawsze ma miejsce. Należy do nich dobre ustawodawstwo, względnie sprawny wymiar sprawiedliwości, a także obszary administracji, „wyspy czystości”, które nie są opanowane przez korupcję. Kiedy warunki te są spełnione, zaprojektowanie i realizacja strategii anty-korupcyjnej nie jest zadaniem nadmiernie trudnym (Klitgaard, 1988). Kłopot polega najczęściej właśnie na braku woli politycznej.
Innym działaniem, które samo w sobie nie przyniesie efektu, jest uświadamianie obywateli o szkodliwości korupcji przez działania edukacyjne. Nie ulega wątpliwości, że z punktu widzenia interesu publicznego korupcja jest zjawiskiem szkodliwym. Ogranicza możliwości rozwoju polityczno-gospodarczego, jest źródłem demoralizacji społecznej, prowadzi do pogłębienia się nierówności społecznych i nędzy. To wszystko można i należy społeczeństwu uświadamiać. Świadomość ta jednak nie powstrzyma w większości wypadków nawet stosunkowo człowieka uczciwego przed zapłaceniem łapówki, lub podjęciem innego działania o charakterze korupcyjnym, jeżeli nie ma on innego wyjścia lub, kiedy każde inne wyjście jest nadmiernie kosztowne. Więcej, twierdzę, że większość społeczeństw ma pełną świadomość szkodliwości korupcji, a przynajmniej jej oceny moralnej; ucieka się do niej z braku innego, rozsądnego wyjścia. Również, jak wykazują prowadzone w Polsce badania opinii publicznej, Polacy trafnie oceniają zagrożenia płynące z korupcji, co nie przeszkadza temu, że zjawisko to od wielu lat pogłębia się. Ograniczenie korupcji jest skuteczne wtedy, kiedy działalności edukacyjnej towarzyszą zmiany w postawach kręgów rządzących, w systemie regulacji prawnej i strukturach organizacyjnych państwa.[ii]
Kiedy korupcja występuje na wielką skalę, jest ona najczęściej skutkiem źle zaprojektowanych struktur państwa, produktem ubocznym niesprawności i nieskuteczności tych struktur. Jeżeli tak, to można założyć, że każda dobrze przemyślana zmiana, której celem jest podniesienie sprawności tych struktur, powinna również przynieść, szczególnie przy równoczesnym zastosowaniu innych środków, jak edukacja i skuteczne kary, spadek korupcji.
3. Zainteresowanie korupcją w świecie po 1989 roku
Korupcja jest zjawiskiem, którego początki sięgają zamierzchłych czasów. Jednak do lat 1990-tych publikacje na ten temat należały do rzadkości. Do tego czasu badacze zajmujący się rozwojem gospodarczym uważali, iż w sytuacji nieefektywnych struktur polityczno-administracyjnych, a większość krajów rozwijających się należała do tej kategorii, korupcja jest jedyną drogą pokonania barier, jakie stwarza państwo dla rozwoju gospodarki. Korupcja miała pełnić tu funkcję podobną do oliwy w maszynie: zmniejszać siłę tarcia. Nasuwa to pytanie, czy korupcja jest bardziej częścią problemu zacofania społeczno-gospodarczego, czy też częścią rozwiązania tego problemu. Jedną z możliwych odpowiedzi na nie daje uwaga zawarta w znanej pracy Samuela Huntingtona (1968: 64):
„Jak polityka machiny partyjnej (machine politics), czy polityka klientelistyczna w ogólności, korupcja zapewnia natychmiastowe, określone i konkretne korzyści grupom, które w innym wypadku mogłyby być wyobcowane w społeczeństwie. Korupcja może być funkcjonalna dla utrzymania ładu politycznego podobnie jak reforma. Korupcja może być substytutem reformy, a obie, korupcja i reforma mogą być substytutem dla rewolucji. Korupcja pozwala ograniczyć grupowy nacisk na zmianę polityki podobnie, jak reforma służy ograniczeniu presji klasowej na zmiany strukturalne.”
Wobec słabości instytucji publicznych, korupcja umożliwia aparatowi państwa oraz grupom społecznym spontaniczne przystosowanie się do sytuacji przez znalezienie rozwiązania w sferze prywatnej dla problemów, z którymi nie radzi sobie sfera publiczna.[iii] Najistotniejszym bodaj spostrzeżeniem Huntingtona jest uznanie korupcji jako alternatywy dla reformy lub dla rewolucji. Ale tworząc tę alternatywę, korupcja przyczynia się do utrwalenia patologicznego systemu polityczno-gospodarczego.
Lata 1990-te, nie bez związku z rozpadem światowego komunizmu i rozpoczęciem nowego etapu globalizacji, przyniosły szereg badań rzucających nowe światło na społeczne koszty korupcji. Rozpad świata komunistycznego przyniósł w konsekwencji zmianę priorytetów Zachodu. Znalazła ona wyraz nie tylko w polityce rządów państw, ale także w działaniach organizacji międzynarodowych będących podstawą światowego ładu gospodarczego, przede wszystkim Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Programu Rozwojowego ONZ (UNDP) oraz w powstaniu i działalności organizacji pozarządowych, w tym przede wszystkim, Transparency International. Problem walki dwóch systemów ideologiczno-ustrojowych zszedł z porządku dnia. Jego miejsce zajęło zainteresowanie się przywódców czołowych państw Zachodu zagadnieniami stabilizacji ładu międzynarodowego, transformacji ustrojowych i stanem instytucji publicznych krajów rozwijających się. Zmianie uległ również paradygmat badań nad rozwojem polityczno-gospodarczym (Kamiński i Kamiński, 2004). Zaniedbywany dotąd problem korupcji stał się jednym z głównych tematów badawczych, jako element silnie skorelowanego z korupcją zagadnienia „jakości rządzenia” (governance). Pojawiają się nowe pojęcia „uwiędłych państw” (failed states) i „upadłych państw” (collapsed states), tj. w przypadku pierwszym, niezdolności społeczeństw i ich elit do stworzenia funkcjonującego systemu instytucji publicznych, a drugim – kompletnego rozpadu tych instytucji (np. Somalia, Tadżykistan) (Rotberg, 2004).
Wszystkie badania porównawcze prowadzone nad korupcją pokazują silną zależność statystyczną między bogactwem kraju a jakością rządów. Kraje bogate są lepiej rządzone, charakteryzuje je niższy poziom korupcji, większy wpływ obywateli na rządy, wyższa jakość prawa i skuteczniejsza jego egzekucja. Skłania to postawienia pytania, co jest przyczyną, a co skutkiem, czy wzrost bogactwa prowadzi automatycznie do spadku korupcji i poprawy jakości rządów, czy jest odwrotnie – niższa korupcja, lepsze rządy powodują szybszy wzrost bogactwa? Wyniki prowadzonych badań wskazują raczej na drugą odpowiedź, chociaż relacja między jakością rządów a rozwojem gospodarki jest złożona. Można zaryzykować tezę, że do pewnego poziomu rozwoju gospodarki korupcja, utrzymana w pewnych granicach, może, co najmniej, nie kolidować ze wzrostem gospodarki, a w pewnym stopniu nawet mu sprzyjać. Inaczej mówiąc, do pewnego poziomu rozwoju polityczno-gospodarczego, korupcja może być nieodłączną towarzyszką modernizacji. Zauważę jednak na marginesie, że Polska już dawno ten poziom przekroczyła.
Sformułowane wyżej zastrzeżenia wynikają stąd, że uwiąd państwa, a z pewnością jego rozpad oznacza całkowite zablokowanie rozwoju gospodarki. Państwo staje się własnością pasożytniczej kliki kontrolującej instrumenty władzy i wykorzystującej je wyłącznie dla własnego wzbogacenia się. Do czasu upadku świata komunistycznego, jednym ze źródeł bogactw tych klik w krajach „trzeciego świata” była „pomoc gospodarcza”, której udzielano w znacznym stopniu jako zapłaty za związanie się z Zachodnią stroną w „zimnej wojnie”. Nie kontrolowano sposobu, w jaki strona otrzymująca „pomoc” wykorzystała ją. W latach 1990-tych sytuacja ulega zmianie: darczyńcy zaczynają interesować się wykorzystaniem i efektami pomocy (Wedel, 1998). Pojawiają się też próby tworzenia wskaźników jakości rządów, służących za podstawę uznania, iż instytucje publiczne danego państwa osiągnęły stan, który gwarantuje wykorzystanie pomocy w sposób służący interesowi jego rozwoju, a nie kliki kleptokratów (Kaufman, et al., 2000, 2002.).
W przyjętym tu rozumieniu, obszarem, w którym pojawia się i rozwija zjawisko korupcji jest styk sfery publicznej i prywatnej. W miarę wzrostu gospodarczej roli państwa, związanej z udziałem jego budżetu w PKB, rośnie też skala korzyści finansowych, jakie osiągnąć mogą firmy zawierając kontrakty z instytucjami publicznymi, uzyskując koncesje, a nawet gwarancje monopolistyczne (np. w Polsce Telecom przy zakupie udziałów w TP S.A.). Dla wielu firm państwo staje się najważniejszym, czasem jedynym kontrahentem. W zamian za intratne kontrakty są one skłonne dopuścić do udziału w zyskach odpowiedzialnych za decyzje urzędników. Stąd silna, obustronna motywacja do „ustawiania” przetargów publicznych. Efektem takich porozumień są nadmierne koszty inwestycji publicznych. Wiele tego przykładów podaje Susan Rose-Ackerman. Przy budowie terminalu 2 na lotnisku we Frankfurcie rzeczywistą wartość robót zawyżono o 20 do 30%. Podjęcie śledztw anty-korupcyjnych w Mediolanie na początku lat 90-tych ubiegłego wieku doprowadziło do obniżenia kosztów budowy metra w Mediolanie z 227 milionów dolarów za km w 1991 roku do 97 milionów dolarów w 1995 roku, zaś nowy terminal lotniczy kosztował 1.3 miliarda dolarów zamiast 3.2 miliarda (Rose-Ackerman, 2001: 76-77).[iv] Tego rodzaju przykładów, czasem bardziej szokujących, jest znacznie więcej. Pozwalają one stwierdzić, że wysoki poziom korupcji wiąże się z wyższym niż przeciętnie udziałem inwestycji publicznych w PKB, przy niższej ogólnej sumie inwestycji w gospodarce i niższych bezpośrednich inwestycjach zagranicznych. Państwa skorumpowane wydają stosunkowo mniej na konserwację infrastruktury materialnej, co prowadzi do spadku jej jakości. Skorumpowani urzędnicy faworyzują kapitałochłonne inwestycje publiczne kosztem innych wydatków publicznych, a inwestycje publiczne przedkładają nad inwestycje prywatne. Najczęściej wspierają projekty, których wartość dla rozwoju gospodarczego jest niewielka.
Skoro jest tak, że korupcja stanowi jedną z głównych przyczyn nędzy na świecie, a w przypadku krajów najzamożniejszych oznacza wzrost obciążeń podatkowych i trudności związane z kontrolą finansów publicznych, to jej opanowanie powinno stać się priorytetem nie tylko poszczególnych państw, lecz także społeczności międzynarodowej. Szczególnie, że korupcja jest funkcjonalnie związana z całym szeregiem zjawisk patologicznych nękających społeczność światową: z problemem przestępczości międzynarodowej, z legalizacją środków finansowych pochodzących z przestępstwa, tj. „praniem brudnych pieniędzy” (Wójcik, 2001), a także ułatwia działanie międzynarodowych grup terrorystycznych.
4. Uwagi o wpływie czynników ustrojowych na poziom korupcji
Badaniom porównawczym nad wpływem korupcji na rozwój polityczno-gospodarczy towarzyszą analizy empiryczne wpływu cech rozwoju systemu politycznego i podstawowych wyborów ustrojowych na poziom korupcji. Niektóre z wyników w największym skrócie omówię.
Eva Etzioni-Halevi (1989) na podstawie badań porównawczych nad korupcją polityczną w kilku wybranych krajach stwierdziła brak związku między poziomem korupcji politycznej a dominującą strukturą klasową, czy też cechami kultury politycznej społeczeństwa jako całości. Wyjaśnienie interesującego ją zjawiska widzi w kulturze elity politycznej oraz strukturach władzy, nad którymi ona panuje. Obecność korupcji politycznej zależy od wzajemnego „sczepienia” elit politycznej i biurokratycznej, od przeniknięcia wpływów politycznych i polityki partyjnej do struktur biurokratycznych, a w konsekwencji od możliwości wykorzystania zasobów biurokratycznych dla celów partii politycznych oraz uzasadnienia takiego ich wykorzystania przez obowiązujące – oficjalnie, lub nie – normy kultury politycznej elity. Zjawisko przenikania wpływów politycznych jest wynikiem określonej sekwencji zdarzeń w procesie tworzenia się systemu politycznego. Jeżeli partie polityczne umocnią się w systemie władzy zanim administracja zdoła okrzepnąć i określić swoje podstawowe misja i procedury, istnieje niebezpieczeństwo, że w przyszłości będzie ona zbyt słaba, by uniezależnić się od wpływów partyjnych. W tych warunkach pojawią się w niej grupy polityków-urzędników, mających interes w tym, by utrzymać wpływy partyjne w administracji. Można powiedzieć, chociaż Etzioni-Halevi nie używa tego pojęcia w swojej analizie, że w istocie bada ona zjawisko tworzenia się na styku polityki i administracji związków o charakterze patron-klient (Tarkowski, 1994).
Konsekwencje patronatu dla działania państwa są głęboko szkodliwe, bo polega on z reguły na zastąpieniu kryteriów formalnych przez interesy nieformalnych klik. Korupcja jest żywiołową formą decentralizacji władzy. W jej wyniku, rząd traci kontrolę nad narzędziami realizacji swoich decyzji, działanie organów państwa zostaje podporządkowane zewnętrznym kryteriom i interesom. Jednym słowem, państwo traci sterowność, następuje jego swoista de-instytucjonalizacja. Trawestując tytuł słynnego eseju Maxa Webera, polityka przestaje być nie tylko powołaniem; przestaje być też zawodem, stając się biznesem. Ludzie podejmują kariery polityczne nie po to, by zrobić coś dla zbiorowości, nie traktują ich też jako drogi kariery zawodowej; podejmują je po to, by łatwym sposobem zrobić na tym majątek. Ci zaś, którzy kierują się innymi motywami, zostają odtrąceni, bo zagrażają interesom dobrze osadzonych w strukturach władzy polityków-biznesmenów (Della Porta, 1996; Manzetti, 2000).[v] W ten sposób, klasa polityczna, jako układ nieformalnych klik, konstytuuje się w oderwaniu od społeczeństwa i w gruncie rzeczy przeciwko temu społeczeństwu. Granicę tego oderwania określa mechanizm wyborczy, ale ten nie zawsze jest skuteczny.
System wyborczy, jako główne narzędzie kontroli elektoratu nad rządem, jest jednym z dwu podstawowych rozstrzygnięć o charakterze konstytucyjnym. To on określa w istocie zasady selekcji reprezentacji politycznej. Ograniczę się tu do paru uwag ogólnych oraz nieco szerszej analizy związków między ordynacją wyborczą a korupcją.[vi] Z dyskusji, jakie toczyły się wokół tej kwestii w ciągu ostatniego wieku wynika, że ordynacja proporcjonalna wpływa niekorzystnie na zdolność systemu do wyłonienie demokratycznego przywództwa, zdolność elektoratu do rozliczenia urzędników publicznych z ich działań, na stabilność i skuteczność rządów. Z drugiej strony, pozwala uzyskać bezpośredni wpływ polityczny różnym grupom mniejszościom, co jednak pociąga za sobą też koszty: wzmacnia dezintegrujące tendencje w życiu społecznym, stwarzając korzystne warunki dla rozwoju ruchów ekstremistycznych. Wybór między ordynacją proporcjonalną, mającą za podstawę wielomandatowe okręgi wyborcze a większościową, z okręgami jednomandatowymi, zauważa Pipa Norris (1997), w podsumowaniu debat toczonych w latach 1990-tych, zależy od tego, czy wyżej cenimy skuteczność i odpowiedzialność rządów, czy reprezentację mniejszości. Taka jest, według niej, istota sporu między zwolennikami obu ordynacji wyborczych.
Z naszego punktu widzenia istotnym jest, że przy ordynacji większościowej, liczba partii zbliża się do dwu. Mówi o tym tzw. „prawo Duverger’a”. Przy jednomandatowych okręgach wyborczych elektorat wybiera bezpośrednio rząd, a nie tylko reprezentację parlamentarną. Obie współzawodniczące partie przedstawiają pełny program rządowy, który jest, w przypadku zwycięstwa którejś z nich, realizowany. Ordynacja proporcjonalna utrwala rozdrobnienie partyjne, co powoduje, że koalicje rządowe są nie do uniknięcia. Program rządu ustala się tu w drodze najczęściej niejawnych przetargów między uczestnikami.
W ostatnich kilku latach kwestią związków między systemami wyborczymi a korupcją zainteresowali się ekonomiści i politolodzy zajmujący się zagadnieniami rozwoju polityczno-gospodarczego (Persson, Tabellini, Trebi, 2001; Kunicova, Rose-Ackerman, 2003). Prowadzone przez nich międzykrajowe badania porównawcze objęły wszystkie państwa o ustroju (względnie) demokratycznym, dla których dostępne były również miary poziomu korupcji. Analizie statystycznej poddano zależności między poziomem korupcji a ordynacją wyborczą i innymi cechami ustroju politycznego. Pomimo że próby obejmowały kraje europejskie, w tym także skandynawskie, we wszystkich badaniach stwierdzono niewielki, chociaż statystycznie istotny, wpływ ordynacji proporcjonalnej na korupcję, tj. ordynacja proporcjonalna przyczynia się do wzrostu korupcji. Oznacza to, że ordynacja wyborcza jest jednym z czynników korupcjogennych, ale nim jest. Gdyby zaś wyłączyć z próby kraje skandynawskie, to oddziaływanie tego czynnika staje się silne.
Przekonywującego wyjaśnienia tej zależności dostarcza opracowanie Jany Kunicovej i Susan Rose-Ackerman. Autorki formułują dwie, nie wykluczające się hipotezy. Pierwsza wywodzi się z teorii Mancura Olsona zawartej w jego klasycznej już książce o logice działań zbiorowych (1965). Według Olsona, im większa zbiorowość, tym trudniej jest w zainicjować działanie zbiorowe, tym większa jest też skłonność jej członków do korzystania z efektów bez ponoszenia kosztów („free-ride”, tj przejazd na gapę). Skoro okręgi wielomandatowe są z reguły wielokrotnie liczniejsze od jednomandatowych, to mniejsza jest tu też zdolność mobilizacji elektoratu do aktywnej kontroli nad reprezentacją polityczną.
Drugie wyjaśnienie dotyczy typowego dla ordynacji proporcjonalnej koalicyjnego charakteru rządów. Według autorek, partie – walcząc o udział w rządach – oszczędzają w kampanii wyborczej ewentualnych przyszłych uczestników koalicji, co ogranicza skuteczność kontroli elektoratu nad zachowaniami jego reprezentacji politycznej, oraz pomniejsza przejrzystość życia politycznego w porównaniu z warunkami stwarzanymi przez ordynację większościową, gdzie walka wyborcza przybiera postać gry o sumie zerowej. Jednym z przejawów tego zjawiska jest funkcjonujący w Polsce w latach 1990-tych mechanizm „kolekcjonowania haków” (Kamiński, 1997: 57-59).
Wymienione autorki starały się również określić siłę wpływu systemu rządów na poziom korupcji. Stwierdziły, że system rządów prezydenckich stwarza większe możliwości dla korupcji, aniżeli rządy parlamentarne. Zależność ta jest szczególnie silna, kiedy rządy prezydenckie współwystępują z ordynacją proporcjonalną przy wyborach parlamentarnych. Dodatkowym czynnikiem jest brak w większości systemów prezydenckich sprawnie działającego mechanizmu równowagi władz typu północno-amerykańskiego. Wynika to przede wszystkim ze słabszej pozycji przywódców partyjnych wobec władzy wykonawczej i związanego z tym braku skutecznej kontroli nad wykorzystywaniem przez prezydenta zasobów publicznych w formie renty politycznej. Analiza porównawcza systemów ustrojowych pozwoliło Janie Kunicovej (2001) stwierdzić, że im szersze są uprawnienia prezydenckie, tym wyższy jest poziom korupcji.
5. Pokomunistyczna transformacja ustrojowa a korupcja: perspektywa ogólna
System komunistyczny nie tylko opierał się na instytucjach będących zaprzeczeniem ustroju liberalnej demokracji; warunkiem jego istnienia było zniszczenie systemu wartości będących podstawą tego ustroju. Komunizm był logiczną alternatywą dla liberalnej demokracji: systemowi wielopartyjnemu przeciwstawiał rządy monopartii, pluralizmowi światopoglądowemu – jedność ideową narodu; własności prywatnej – własność publiczną; rynkowi - plan; wolnemu, świadomemu wyborowi jednostki – przymus i wymóg dyspozycyjności, tj. pełne podporządkowanie się władzy partii. Samo wdrażanie tego projektu ustrojowego wymagało wyplenienia z serc i umysłów członków społeczeństwa wartości i poglądów, będących historyczną podstawą cywilizacji europejskiej. Upadek komunizmu oznaczał powrót do systemu, od którego społeczeństwa środkowo-europejskie zostały siłą oderwane w skutek wciągnięcia ich w orbitę wpływów ZSRR. Miało to poważne implikacje dla omawianej tu problematyki.
Po pierwsze, charakterystyczna dla gospodarki centralnie planowanej, „ekonomia niedoborów” w sposób automatyczny musiała prowadzić do korupcji, albowiem w tych warunkach staje się ona czynnikiem wyrównującym podaż i popyt, swoistym substytutem rynku (Rose-Ackerman, 2001: 44-53). Korupcja pojawiła się w ZSRR bardzo wcześnie, bo już w latach 20-tych.[vii] Zdaniem niektórych autorów, trudności w skutecznym ograniczeniu zjawiska korupcji przyczyniły się do upadku tego ustroju (Jowitt, 1983; Kamiński, 1992).[viii] Trudno wątpić, że doświadczenie komunistyczne stworzyło żyzny grunt dla korupcji w świecie po-komunistycznym.
Po drugie, zmiana ustroju z definicji zakłada z definicji sytuację, w której instytucje starego reżymu, niezależnie od ich już wcześniejszej ograniczonej skuteczności, zostają zlikwidowane, lub ograniczone w działaniu, podczas gdy nowe instytucje potrzebują czasu, by osiągnąć minimum sprawności. Tym bardziej, iż są one oparte na zupełnie odmiennej logice działania. Wynika stąd słabość mechanizmów kontroli. Umacnia to siły, których pozycja opiera się na środkach poza-instytucjonalnych (March i Olson, 1989: 64-65). Tworzy się ośrodek wpływów żywotnie zainteresowany w utrzymaniu nieprzejrzystości rządów.
Po trzecie, zmiana systemu instytucjonalnego oznacza redystrybucję władzy, bogactwa i przywileju na ogromną skalę (Jarosz, 2004). Wielu ludzi, którzy siedzieli w więzieniach i cierpieli różne prześladowania, z dnia na dzień zajęło najwyższe stanowiska władzy; a niektórzy inni, żyjący do niedawna w skromnych warunkach, z dnia na dzień dołączyli do grupy najbogatszych ludzi globu. Często nie wynikało to ze szczególnych talentów, lecz z korzystnych powiązań w momencie zmiany ustrojowej i braku hamulców moralnych.
O ile doświadczenie komunizmu obniżyło moralne opory wobec łamania norm życia publicznego, to przejście ustrojowe stworzyło dodatkowo pokusę nieuczciwego wzbogacenia się i sięgnięcia po stanowiska władzy często przez ludzi nie nadających się do tego. Ryzyko poniesienia konsekwencji działań o charakterze przestępczym, lub wątpliwych moralnie, zmniejszyło się. Jednak wpływ tej sytuacji był różny w różnych krajach. Przyjmując, że warunki pokomunistycznego przejścia sprzyjają korupcji, należy zauważyć, że jej poziom jest różny w poszczególnych krajach oraz w tych samych krajach w różnych okresach historii.
Tu tabela 1.
W tabeli 1 przedstawiam oceny poziomu korupcji oraz miejsca w rankingu dla ośmiu krajów Europy środkowo-wschodniej, które stały się w 2004 roku członkami UE oraz dla Mołdawii, Rosji i Ukrainy. Oceny takie sporządza corocznie Transparency International. Warto zauważyć przy tej okazji, że metody oceny poziomu korupcji dla poszczególnych krajów wzbudzają różnego rodzaju wątpliwości metodologiczne (Andvig, Fjeldstad, et al., 2000). Wynika to w znacznej mierze z natury zjawiska, co musi skłonić do ostrożności w interpretowaniu ocen. W żadnym wypadku jednak nie można ich lekceważyć szczególnie w przypadku utrzymujących się trendów. Łatwo zauważyć, że niektóre kraje systematycznie poprawiały swoją pozycję w rankingu, gdy inne pozostały mniej więcej na tym samym poziomie, lub czasem spadały tak pod względem ocen, jak i miejsca w rankingu. Jedynym krajem, który systematycznie otrzymywał coraz gorsze oceny i spadał z roku na rok na niższe miejsca w rankingu jest Polska. Plasując się stosunkowo wysoko w pierwszych pomiarach CPI, Polska stoczyła się w ciągu ostatnich lat na ostatnie miejsce wśród nowoprzyjętych członków UE, niebezpiecznie zbliżając się do poziomu Rosji i Ukrainy.
6. Transformacja ustrojowa a korupcja: przypadek Polski
Przypadek Polski jest instruktywny. Zjawisko korupcji było dostrzegane przez różnych obserwatorów niemal od początku przemian ustrojowych, przewidywano też trafnie związane z nią zagrożenia. Był to jednak nurt marginalny, uznany przez główne ośrodki opiniotwórcze za wyraz opozycji wobec reform rynkowych, co było zdecydowanie nieporozumieniem. Jego źródłem było być może zakorzenione w tradycji dwudziestowiecznych debat o charakterze ideologicznym, myślenie o państwie i rynku jako alternatywie. W istocie, u podstaw bardziej zaawansowanych form gospodarki rynkowej jest zawsze państwo. Jakość instytucji rynkowych zależy od jakości państwa i jest jedną z najbardziej wyrazistych jej manifestacji.
Przełom w widzeniu kwestii korupcji nastąpił w Polsce pod koniec lat 1990-tych, kiedy oceny Polski na indeksie postrzeganej korupcji zaczęły się znacząco pogarszać. Wtedy też powstała w Polsce filia Transparency International, nieco później pojawił się pierwszy raport Banku Światowego analizujący procesy korupcyjne w naszym kraju, a Fundacja im. Stefana Batorego powołuje Program przeciw korupcji. Towarzyszą temu coraz częstsze publikacje w czołowych dziennikach i tygodnikach materiałów ze śledztwa dziennikarskiego, a także zapowiedzi przywódców politycznych, że zrobią porządek z korupcją. Sejm przyjął wielokrotnie nowelizowaną „ustawę anty-korupcyjną” zmuszającą polityków do ujawniania stanu majątkowego i przeciwdziałającą nagminnie dotąd występującej skłonności osób pełniących urzędy i funkcje publiczne do znajdowania się w sytuacji konfliktu interesów. Wprowadzono też finansowanie partii ze środków publicznych, by zmniejszyć ich zależność od materialnego poparcia przez grupy interesów w sektorze prywatnym. Innym przedsięwzięciem legislacyjnym, które powinno ograniczyć korupcję było przyjęcie ustawy O dostępie do informacji publicznej. Jednak wpływ tych kroków na rozmiary korupcji, jak pokazuje Indeks Postrzeganej Korupcji, dotychczas wydaje się wątpliwy.
W badaniach nad korupcją w Polsce można wyróżnić, poza prezentowanym tu stanowiskiem instytucjonalnym, mającym z natury rzeczy charakter interdyscyplinarny, także podejścia socjologiczne oraz socjologiczno-antropologiczne. Każde z tych podejść zadaje nieco inne pytania i stosuje odmienne metody. Przykładem pracy wybitnie socjologicznej, jest książka Anny Kubiak (2003), poświęcona kwestii łapownictwa. Podstawowym narzędziem badawczym jest tu ankieta. Innym przykładem interesującego łączenia badań ankietowych i innych narzędzi zbierania informacji jest książka pod redakcją Jacka Kurczewskiego i Beaty Łaciak, którą ulokować trzeba w przestrzeni między socjologią a antropologią kulturową. Prac tych nie będę tu omawiał, ze względu na ograniczenia, jakie nakłada forma artykułu. Szczególnie, że nie wnoszą one wiele do prezentowanego tu podejścia instytucjonalnego.
Instytucje są tu, zgodnie z utartym zwyczajem, jako reguły zachowań i mechanizmy ich egzekwowania. Oznacza to, iż dysponują one systemami zachęt, tj. rozdzielają nagrody i sankcje, wpływając tym samym na zachowania uczestników. Według Douglasa C. Northa (1993: 62),
„To, jaki rodzaj zdolności będzie nagradzany, jest funkcją struktury zachęt zawartej w matrycy instytucjonalnej. Kiedy największą stopę przychodów w danym społeczeństwie zapewnia łupiestwo (piracy – AZK), wtedy organizacje angażują swą wiedzę i umiejętności w taki sposób, by stać się najlepszymi łupieżcami; kiedy zaś największą stopę zwrotu otrzymują organizacje i firmy za podnoszenie wydajności i innowacyjność, wtedy zaangażują swoją wiedzę i zdolności w realizację tych celów”.
W powyższym twierdzeniu ważne są dwa elementy. Po pierwsze, chociaż dotyczy on zachowania przedsiębiorstw w różnych warunkach instytucjonalnych, to można przyjąć, iż (1) ma ona zastosowanie wobec szerszego spectrum instytucji, także instytucji publicznych; (2) system zachęt warunkuje również indywidualne zachowania poszczególnych osobników w tych instytucjach. Po drugie, kiedy oficjalny system zachęt oferuje mniej atrakcyjne nagrody od tych, które pracownicy mogą osiągnąć łamiąc formalne reguły działania instytucji, a przy ...
misdociekliwy