18.12.06
Wykład 12 PRAWO ADMINISTRACYJNE
Aparat administracyjny to system jednostek wykonujących administrację w znaczeniu pewnej działalności. Nie można zaliczyć go do pojęć prawnych a jedynie do prawniczych, stąd używanie go jest często niejednoznaczne. Zwykle dokonuje się odróżnienia publicznego i prywatnego, przy tym dominujące znaczenie posiada oczywiście publiczne.
Wyjaśnienie pojęcia aparatu administracyjnego rozpoczyna się najczęściej od relacji z pojęciem aparatu państwowego. Początkowo zupełnie nie widziano potrzeby konstruowania pojęcia aparatu administracyjnego jako odrębnego od wcześniej ukształtowanego pojęcia aparatu państwowego. Za jedyny podmiot administracji uznawano bowiem państwo, które działało przez system jednostek państwowych. Wchodzące do tego systemu jednostki niemal wyłącznie nazywano organami państwowymi. Z kolei traktowano pojęcie aparatu administracyjnego jako część składową pojęcia aparatu państwowego. Zwrócono uwagę równocześnie, że jest to część największa. Nie było jednak zgody co do miejsca które ta część składowa ma zajmować. Nierzadko więc przypisywano jej też miejsce drugorzędne, szczególnie w ramach koncepcji jednolitej władzy państwowej. Wreszcie ostatnio pojęcie aparatu administracyjnego zaczyna wypierać z użycia pojęcie aparatu państwowego. Znaczny poziom zorganizowania jest bowiem właściwy tylko dla pierwszego z nich, widać to najlepiej w koncepcji trójpodziału władzy. Zakres pojęcia aparatu administracyjnego może być różnie ujmowany podmiotowo. Gdy chodzi o publiczne aparaty administracyjne to można się spotkać z ujęciem negatywnym i pozytywnym.
W ujęciu negatywnym jest nim taki aparat, który
§ nie jest aparatem ustawodawczym
§ nie jest aparatem sądowniczym,
W ujęciu pozytywnym jest nim taki aparat, który obejmuje przede wszystkim
§ organy administracji rządowej,
§ jednostki samorządu terytorialnego,
§ izby samorządu specjalnego,
§ zakłady publiczne (administracyjne),
§ agencje rządowe,
§ fundacje publiczno prawne,
§ spółki publiczne,
§ przedsiębiorstwa państwowe
§ inne podmioty pełniące funkcje zlecone administracji (w tym szczególnie organizację pozarządową)
Wobec tego wchodzą w jego skład nie tylko jednostki państwowe, do tego dokonuje się niekiedy rozróżnienia
§ jednostek państwowych (chodzi głównie o organy administracji rządowej) i
§ innych jednostek administrujących tzn. innych podmiotów administrujących.
Ten ostatni podział wyraża równocześnie zjawisko decentralizacji administracji publicznej, który jest bardzo charakterystyczny dla współczesnego państwa. Od dawna, bowiem wiadomo, że same jednostki państwowe nie zaspokoją rosnących potrzeb społeczeństwa. Wpływa na to wiele czynników jak chociażby polityczne, ekonomiczne, techniczne. Zakres pojęcia aparatu administracyjnego może być również ujmowany przedmiotowo co się tyczy publicznego aparatu administracyjnego to zawsze chodzi o administracyjne cele, funkcje i zadania. Należą one wyłącznie do państwa, które samo nie musi ich wykonywać. Państwo ma jedynie obowiązek organizacji ich wykonania.
Wewnętrzne zróżnicowanie pojęcia aparatu administracyjnego ma swoje przyczyny ogólne:
§ funkcjonalne,
§ terytorialne
§ organizacyjne.
O funkcjonalnym zróżnicowaniu rozstrzyga tu przede wszystkim konieczność specjalizacji. Działalność administracyjna obejmuje bowiem prawie wszystkie obecnie aspekty życia społecznego zaś dostosowanie do właściwości miejscowej jest główną przyczyną zróżnicowania terytorialnego. Nie sposób przecież ujednolicić strukturę na całym terytorium kraju. Co się tyczy wreszcie zróżnicowania organizacyjnego to przejawia się ono w różnym zróżnicowaniu wewnętrznym, wynika ono z różnych zależności organizacyjnych, układów organizacyjnych, instytucji administracyjnych i systemów organizacji administracji publicznych.
W aparacie administracyjnym pojawiają się dwojakiego rodzaju zależności organizacyjne tzn. zależność służbowa i zależność osobowa.
Zależność służbowa polega na tym, że nie ma prawnego ograniczenia sfery wydawania poleceń służbowych przez jednostkę wyższą jednostce niższej.
Z kolei zależność osobowa polega na prawie obsadzania niektórych stanowisk i kształtowanie występku pracowniczego przez jednostkę wyższą jednostce niższej.
Mamy 2 układy hierarchicznego podporządkowania:
1. Układ hierarchicznego podporządkowania opiera się na występowaniu jednocześnie zależności służbowej i zależności osobowej. W rozwoju historycznym ukształtował się najwcześniej, chociaż dzisiaj nie jest już dominujący. Tym niemniej można wyróżnić podsystemy organizacji aparatu administracyjnego, w którym występuje on dzisiaj szczególnie wyraziście (chodzi tutaj o administrację wojskową, policję, prokuraturą)
2. Układ nadrzędności i podporządkowania, w którym nie występuje zależność służbowa i osobowa między jednostkami administracji publicznej, co okazało się później a dzisiaj jest charakterystyczne dla większości podsystemów organizacji administracji publicznej.
Mamy 4 instytucje, które występują w aparacie administracyjnym:
· instytucja kierownictwa
· instytucja koordynacji
· instytucja nadzoru
· instytucja kontroli
Kierownictwo to szczególna forma zależności organizacyjnej w ramach, której jednostka kierująca może niezależnie od odrębnych przepisów prawa wydawać podporządkowanym jednostkom organizacyjnym wiążące zarządzenia oraz wiążące wytyczne i polecenia a także może wobec niej stosować środki nadzoru. W ramach kierownictwa pojawia się układ hierarchicznego podporządkowania, chociaż niekiedy może w kierownictwo zostać również funkcjonalnie wbudowany układ nadrzędności i podporządkowania.
Koordynacja to możliwość stałego oddziaływania na jednostki koordynowane przy użyciu różnych środków w celu harmonizowania działalności tych jednostek. Koordynacja występuje w ramach układu hierarchicznego podporządkowania.
Nadzór to kontrola oraz możliwość podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego lub możność bezpośredniego wymuszania jego akt. Jeżeli przepisy prawa nie określają środków nadzorczej ingerencji to określenie nadzór traktuje się jako oznaczające wyłącznie kontrolę. Ogólnie biorąc istota nadzoru to kontrola plus stosowanie środków władczych. Wobec tego nadzór jest zawsze następstwem kontroli. Zawsze kontrola występująca w ramach nadzoru jest traktowana jako kontrola nie samoistna. Nadzór występuje w ramach układu nadrzędności i podporządkowania.
Kontrola to czynności sprawdzające zgodności działania jednostki kontrolowanej z wymaganymi kryteriami oraz sformułowanie w miarę potrzeby wniosku w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub prowadzenia usprawnień. Kontrola jest szczególnie charakterystyczna dla układu hierarchicznego podporządkowania. Nie może wystąpić w ramach układu nadrzędności i podporządkowania.
Mamy 4 systemy organizacji administracji występujące w dwóch parach wzajemnie krzyżujących się:
1. Centralizacji i decentralizacji
2. Koncentracji i dekoncentracji
Przez decentralizację rozumie się taki sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym jednostki niższego szczebla nie są hierarchicznie podporządkowane jednostkom wyższego szczebla. Tak, więc decentralizacja zakłada samodzielność jednostek niższego szczebla, zatem jednostka wyższego szczebla nie decyduje o obsadzie personalnej jednostki szczebla niższego i nie może wydawać poleceń jednostkom niższego szczebla dotyczących sposobu załatwiania spraw przez jednostkę niższą. Jednostka wyższego szczebla może wkraczać w sprawy załatwiane przez jednostkę niższego szczebla tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Nadzoruje, więc działalność jednostki niższej, lecz nie kieruje nią. Aby można było mówić o decentralizacji konieczne jest spełnienie pewnych warunków. Zasadniczo warunki wynikają z definicji decentralizacji. Są to:
· wyposażenie jednostki niższej we własne kompetencje
· brak hierarchicznego podporządkowania
Obok tych warunków występują jednak i zawsze. Takim warunkiem jest faktyczna samodzielność jednostki niższego szczebla. Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji:
1. terytorialną
2. rzeczową
Decentralizacja terytorialna polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie za organy zdecentralizowane. Typowym przykładem decentralizacji terytorialnej jest samorząd terytorialny.
Natomiast decentralizacja rzeczowa polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom z reguły samorządowym zarządzania określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy, którego formą organizacyjno-prawną są izby samorządu zawodowego np. izba adwokacka, lekarska.
Centralizacja jest przeciwieństwem decentralizacji. Przez centralizację rozumie się taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym jednostki niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane jednostkom wyższego stopnia. Innymi słowy centralizacja zakłada brak samodzielności jednostek niższych i ścisłe ich uzależnienie od jednostek wyższych. Centralizacja nie musi natomiast oznaczać skupienia kompetencji organów centralnych. Większość kompetencji w systemie administracji scentralizowanej może być rozproszona w jednostkach terenowych. Jeżeli jednak organy jednolite są ściśle podporządkowane jednostkom centralnym to mamy do czynienia z centralizacją.
Dekoncentracja to przesunięcie kompetencji określonych jednostek administracyjnych na inne jednostki administracyjne z tego samego lub niższego szczebla. W efekcie mamy do czynienia ze zjawiskiem rozproszenia kompetencji a o za tym idzie przesunięciem punktu ciężkości administrowania w gruncie rzeczy na szczebel terenowy aparatu administracyjnego. Odpowiada temu również zmiana ilościowego rozkładu zadań. Dekoncentracja nie zależy, więc od charakteru stosunków organizacyjnych między jednostkami administracyjnymi wyższego szczebla a jednostkami administracyjnymi niższego szczebla. Zatem nie uchyla hierarchicznego podporządkowania ani nie wyklucza znacznego stopnia niezależności. W związku z tym występuje zarówno w systemie administracji scentralizowanej jak również w systemie administracji zdecentralizowanej. Zwykłe dekoncentrację przedstawia się w ujęciu dynamicznym jako sam proces dekoncentrowania oraz w ujęciu statycznym jako efekt procesu dekoncentrowania.
W praktyce spotyka się 3 rodzaje dekoncentracji:
1. rzeczową
2. terytorialną
3. skośną
Przez dekoncentrację rzeczową rozumie się przesunięcie kompetencji określonych jednostek administracyjnych na inne jednostki administracyjne tego samego szczebla.
Z kolei dekoncentracja terytorialna polega na przesunięciu kompetencji jednostek administracyjnych wyższego szczebla na inne jednostki administracyjne niższego szczebla.
Dekoncentracja skośna zakłada przesunięcie kompetencji z jednostek administracyjnych niższego szczebla danego resortu na inne jednostki administracyjne niższego szczebla w drugim resorcie.
Koncentracja to przesunięcie kompetencji jednostek administracyjnych niższego szczebla na jednostki administracyjne wyższego szczebla. Następstwem tego jest zjawisko skupienia kompetencji co decyduje o przesunięciu punktu ciężkości administrowania zasadniczo na szczebel centralny aparatu administracyjnego. Odzwierciedla to również zmiana ilościowa rozkładu zadań, które formułowane są już bardziej ogólnie. Koncentracja nie zależy od charakteru stosunków organizacyjnych między jednostkami niższego szczebla a jednostkami wyższego szczebla tzn. występuje w ramach administracji scentralizowanej i administracji decentralizowanej.
Organ administracji publicznej można rozumieć podmiotowo i funkcjonalnie.
W ujęciu podmiotowym organ administracji publicznej to wyodrębniona jednostka w aparacie administracyjnym, która przynależy do organów państwowych (tzn. działa w imieniu i na rachunek państwa), ma możliwość użycia przymusu państwowego i posiada ustalony prawem zakres kompetencji.
W rozumieniu funkcjonalnym to każdy organ jednostki organizacyjnej o charakterze niepaństwowym. Organ administracji publicznej w rozumieniu podmiotowym to inaczej organy administracji rządowej. Można je podzieli przy pomocy różnych kryteriów. Wyróżniamy organy centralne i terenowe. Wśród centralnych pojawiają się jeszcze organy naczelne o kompetencji ogólnej i szczególnej, stanowiące i pomocnicze, kolegialne i jednoosobowe. Od organów administracji publicznej należy odróżnić aparat pomocniczy często zwany urzędem. Jest to zorganizowany zespół osób, środków rzeczowych i finansowych przy pomocy, których organ wykonuje swoje kompetencje. Aparatem pomocniczym jest przykładowo kancelaria prezesa rady ministrów, ministerstwo, urząd wojewódzki.
1
freshmen2