Zmiany w koncepcji strategicznej Rosji 1997 - 2000
Marcin Mróz
Informacja nr 719
10 stycznia 2000 r. zatwierdzona została Koncepcja bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej. Zastąpiła ona dokument o takim samym tytule, przyjęty 17 grudnia 1997 r. Nowa koncepcja bezpieczeństwa wyraża brak akceptacji Rosji dla kierunku, jaki przyjęła w ostatnich latach ewolucja strategicznego układu stosunków w świecie i porównana z poprzednim tekstem deklaruje obniżenie progu reakcji jądrowej Rosji.
Nowa Koncepcja bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej została zatwierdzona 10 stycznia br. przez p.o. prezydenta Rosji Władimira Putina. Poprzednia wersja koncepcji sprzed dwóch lat - zatwierdzona została 17 grudnia 1997 roku przez ówczesnego prezydenta Borysa Jelcyna.1
Nowa koncepcja bezpieczeństwa Rosji wywołała za granicą, w szczególności w mediach polskich, pewne zaniepokojenie ze względu na wyrażony w niej brak akceptacji dla kierunku rozwoju stosunków strategicznych w świecie i zwiększony nacisk na rolę rosyjskiej broni jądrowej. Poniżej zarysowuję podstawowe zmiany, jakie wprowadza nowy dokument w stosunku do poprzedniej koncepcji strategicznej. Koncentruję się na sprawach stosunków zewnętrznych Rosji, ograniczając do najniezbędniejszego minimum poruszanie kwestii wewnętrznych, którym poświęcona jest duża, może nawet większa część dokumentu, i których rozwiązanie jest obecnie dla Rosji podstawowym wyzwaniem.2 Należy jednak pamiętać, i można to wykazać w integralnej analizie dokumentu, że koncepcja bezpieczeństwa w aspekcie zewnętrznym warunkowana jest w trudnym do przecenienia stopniu przez kryzysową sytuację wewnętrzną państwa.
Generalnie, nowa koncepcja zbliżona jest do poprzedniej. W obu dokumentach podobne jest rozłożenie materiału, utrzymany jest ten sam podział na rozdziały i w dużym stopniu zachowane są w podobnym brzmieniu odpowiednie fragmenty. Kolejne rozdziały obu wersji Koncepcji bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej, to:
I. Rosja we wspólnocie światowej;
II. Interesy narodowe Rosji;
III. Zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej;
IV. Zapewnienie bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej.
Merytoryczne różnice wynikają przede wszystkim z utrzymującego się (pogłębiającego się?) braku stabilizacji wewnętrznej państwa oraz zmianie środowiska zewnętrznego w kierunku niezgodnym z oczekiwaniami wyrażanymi w poprzedniej koncepcji.
W odniesieniu do pierwszego ze wskazanych aspektów, sformułowania nowej koncepcji są explicite bądź implicite bardziej pesymistyczne, niż w wersji wcześniejszej. Na przykład, w wersji poprzedniej stwierdzano:
Kryzysowy stan gospodarki to główna przyczyna powstawania zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej. Przejawiają się one w znacznym spadku produkcji, obniżeniu aktywności inwestycyjnej i innowacyjnej, zniszczeniu potencjału naukowo-technicznego, stagnacji sektora rolnego, rozchwiania systemu płatniczo-pieniężnego, zmniejszeniu dochodowej części budżetu federalnego, wzroście zadłużenia państwowego. Niewątpliwym zagrożeniem jest zwiększenie udziału sektora paliwowo-surowcowego, kształtowanie modelu ekonomicznego opartego na eksporcie paliw i surowców oraz imporcie urządzeń, żywności i artykułów konsumpcyjnych, co może doprowadzić do zdobycia rosyjskiego rynku wewnętrznego przez firmy zagraniczne" (KBNFR 1997, III).
W odpowiednim fragmencie obecnej koncepcji mówi się:
W sferze gospodarki zagrożenia mają charakter kompleksowy i są uwarunkowane przede wszystkim istotnym spadkiem produktu krajowego brutto, obniżeniem aktywności inwestycyjnej i innowacyjnej oraz potencjału naukowo-technicznego, stagnacją sektora rolnego, rozchwianiem systemu bankowego, wzrostem zagranicznego i wewnętrznego zadłużenia państwa, tendencją do przewagi udziału paliw i surowców energetycznych w strukturze eksportu, a w strukturze importu żywności i towarów konsumpcyjnych, w tym artykułów pierwszej potrzeby" (KBNFR 2000, III).
Wynika stąd że negatywne zjawiska nie tylko nie uległy złagodzeniu, ale istnieje tendencja do ich dalszego wzmagania się.
Inny przykład:
Niebezpiecznym czynnikiem rozmywającym jednolitą przestrzeń prawną kraju staje się uchwalanie przez podmioty Federacji Rosyjskiej aktów prawnych i decyzji sprzecznych z Konstytucją FR i ustawodawstwem federalnym" (KBNFR 1997, III).
Obecna redakcja tego fragmentu wskazuje na drastyczne pogorszenie się sytuacji:
Jednolita przestrzeń prawna kraju rozmywa się w rezultacie odstąpienia od zasady supremacji norm Konstytucji Federacji Rosyjskiej nad innymi normami prawnymi i federalnych norm prawnych nad normami podmiotów Federacji Rosyjskiej oraz niedoskonałości administracji państwowej na różnych szczeblach" (KBNFR 2000, III).
W odniesieniu do drugiego ze wskazanych aspektów, wśród niekorzystnych z punktu widzenia Rosji zdarzeń wskazać należy przede wszystkim na podjęte przez Sojusz Północnoatlantycki działania w Albanii, poza przestrzenią traktatową i na podstawie wątpliwego uzasadnienia prawno-międzynarodowego, oraz rozszerzenie NATO w kierunku wschodnim, czemu Rosja zawsze była przeciwna i czemu dała wyraz w poprzedniej koncepcji strategicznej.3 Ponadto ogólnie istniejące tendencje w układzie globalnych stosunków strategicznych rozwinęły się w kierunku niezgodnym z oczekiwaniami Rosji, które również znalazły wyraz w poprzedniej koncepcji strategicznej.
W 1997 roku Rosja oczekiwała pogłębiania się tendencji do powstania świata wielobiegunowego. W początkowych akapitach pierwszego rozdziału Koncepcji stwierdzano:
Sytuację na arenie międzynarodowej charakteryzuje obecnie przede wszystkim umacnianie się tendencji do powstania świata wielobiegunowego. /.../ Kształtowanie się wielobiegunowego świata będzie procesem długotrwałym. Na obecnym etapie silna jest jeszcze tendencja do prób tworzenia struktury stosunków międzynarodowych opartych na jednostronnych, w tym także siłowych rozwiązaniach najważniejszych problemów polityki światowej. /.../ Stworzono przesłanki do demilitaryzacji stosunków międzynarodowych, umocnienia roli prawa w regulowaniu spornych problemów międzypaństwowych, zmalało niebezpieczeństwo bezpośredniej agresji przeciwko Federacji Rosyjskiej. Wszystko to otwiera zasadniczo nowe możliwości mobilizacji środków do rozwiązywania wewnętrznych problemów kraju. /.../
Zacieśnia się wspólnota interesów Rosji z wieloma państwami w zakresie takich problemów bezpieczeństwa narodowego, jak przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu broni masowej zagłady, regulowanie i zapobieganie konfliktom regionalnym /.../.
Jednocześnie poważnie zmalał wpływ Rosji na rozwiązywanie kluczowych problemów życia międzynarodowego, zahaczających o interesy naszego państwa. W tych warunkach nasiliło się dążenie wielu państw do osłabienia pozycji Rosji w dziedzinie politycznej, ekonomicznej i wojskowej.
Ze znacznymi trudnościami wiąże się proces tworzenia modelu wspólnego i powszechnego bezpieczeństwa dla Europy na zasadach określonych w dużej mierze z inicjatywy Rosji" (KBNFR 1997, I).
Obecnie stwierdza się w analogicznych fragmentach:
Sytuacja w świecie charakteryzuje się dynamiczną transformacją systemu stosunków międzynarodowych. Po zakończeniu ery bipolarnej konfrontacji zapanowały dwie wzajemnie wykluczające się tendencje.
Pierwsza tendencja przejawia się w umacnianiu ekonomicznych i politycznych pozycji wielu państw oraz ich związków integracyjnych, w doskonaleniu mechanizmów wielostronnego kierowania procesami międzynarodowymi. /.../ Rosja będzie sprzyjać kształtowaniu ideologii stanowienia wielobiegunowego świata na tej podstawie.
Druga tendencja przejawia się w próbach stworzenia systemu stosunków międzynarodowych, opartego na dominacji w światowej wspólnocie rozwiniętych państw zachodnich pod przywództwem USA i obliczonego na jednostronne, przede wszystkim wojskowo-siłowe rozwiązywanie najważniejszych problemów światowej polityki z pominięciem podstawowych norm prawa międzynarodowego.
Kształtowaniu stosunków międzynarodowych towarzyszy konkurencja, a także dążenie wielu państw do zwiększenia swojego wpływu na światową politykę, w tym poprzez stworzenie broni masowego rażenia. Znaczenie wojskowo-siłowych aspektów w stosunkach międzynarodowych wciąż pozostaje istotne.
Rosja jest jednym z największych państw świata o wielowiekowej historii i bogatych tradycjach kulturalnych. Mimo złożonej sytuacji międzynarodowej i trudności o charakterze wewnętrznym, z racji swego znaczącego potencjału ekonomicznego, naukowo-technicznego i wojskowego oraz unikatowego położenia strategicznego na kontynencie eurazjatyckim obiektywnie nadal odgrywa ważną rolę w procesach międzynarodowych. /.../
Obiektywnie zostaje zachowana wspólnota interesów Rosji i interesów innych państw w zakresie wielu problemów bezpieczeństwa międzynarodowego, w tym przeciwdziałania rozprzestrzenianiu broni masowej zagłady, zapobiegania i regulowania konfliktów regionalnych /.../.
Jednocześnie wiele państw aktywizuje wysiłki zmierzające do osłabienia pozycji Rosji w dziedzinie politycznej, ekonomicznej, wojskowej i innych. Próby ignorowania interesów Rosji przy rozwiązywaniu ważnych problemów w stosunkach międzynarodowych, w tym sytuacji konfliktowych, mogą naruszyć międzynarodowe bezpieczeństwo i stabilność oraz zahamować zachodzące pozytywne zmiany w stosunkach międzynarodowych" (KBNFR 2000, I).
Jak stąd wynika, w 1997 roku, w ocenie Rosji, umacniała się długotrwała tendencja do kształtowania się świata wielobiegunowego i, chociaż wpływ Rosji na rozwiązywanie kluczowych problemów życia międzynarodowego" zmalał, a wiele państw dążyło do osłabienia pozycji Rosji, to jednak zmalało również niebezpieczeństwo bezpośredniej agresji przeciwko Rosji, co otwierało jej drogę do mobilizacji środków w celu rozwiązywania problemów wewnętrznych. Obecnie, w roku 2000, obok tendencji do formowania się świata wielobiegunowego, z równą lub może nawet większą siłą zarysowuje się tendencja do zdominowania stosunków międzynarodowych przez państwa zachodnie, którym przewodzą Stany Zjednoczone i do wojskowo-siłowego" rozwiązywania problemów światowych, z pominięciem podstawowych norm prawa międzynarodowego". Nie wspomina się już o demilitaryzacji stosunków międzynarodowych i umocnieniu roli prawa w regulowaniu spornych kwestii międzypaństwowych i związanej z tym możliwości mobilizacji środków na potrzeby wewnętrzne Rosji. Wręcz przeciwnie, podkreśla się, że znaczenie wojskowo- siłowych aspektów w stosunkach międzynarodowych wciąż pozostaje istotne" i że - mimo trudności wewnętrznych - Rosja posiada nadal znaczący potencjał ekonomiczny i wojskowy i obiektywnie" nadal odgrywa ważną rolę w procesach międzynarodowych. Dlatego też, ignorowanie jej interesów międzynarodowych (przez USA i stowarzyszone z nimi państwa zachodnie, jak należy rozumieć z kontekstu, w ramach owej siłowo-wojskowej" tendencji do uzyskania przez te państwa dominującej pozycji w świecie) może naruszyć międzynarodowe bezpieczeństwo" (czyli, jak trzeba chyba rozumieć, może sprowokować również siłowo- wojskową" reakcję Rosji, zgodną z jej wielowiekowymi tradycjami historycznymi i kulturalnymi).
Reasumując, zgodnie z nową koncepcją bezpieczeństwa, bardziej realna staje się perspektywa powrotu do sytuacji z okresu zimnej wojny i ewentualnego konfliktu zbrojnego między Rosją a Stanami Zjednoczonymi i ich sojusznikami.
Jeśli założyć taki rozwój sytuacji, kluczowym problemem staje się kwestia użycia broni jądrowej. W tekście z 1997 roku stwierdzano m. in.:
Rozwój jakościowo nowych stosunków z czołowymi mocarstwami światowymi i brak groźby agresji przeciwko Rosji, przy zachowaniu jej potencjału powstrzymywania jądrowego, umożliwiają przegrupowanie sił i środków państwa i społeczeństwa, a co za tym idzie rozwiązywanie w pierwszej kolejności najbardziej aktualnych problemów wewnętrznych" (KBNFR 1997, III).
Rosja nie dąży do utrzymania równowagi zbrojeń i sił zbrojnych z czołowymi państwami świata i nastawia się na realizację zasady rzeczywistego powstrzymywania, które opiera się na gotowości do adekwatnego użycia posiadanej siły wojskowej w celu zapobieżenia agresji" (KBNFR 1997, IV).
Najważniejszym zadaniem Sił Zbrojnych Federacji Rosyjskiej jest zapewnienie powstrzymywania jądrowego w celu zapobieżenia zarówno atomowej, jak konwencjonalnej wojnie na dużą skalę lub regionalnej, a także wypełnienie zobowiązań sojuszniczych.
W celu wykonania tego zadania Federacja Rosyjska powinna dysponować potencjałem sił jądrowych, zdolnych do wyrządzenia szkody każdemu państwu-agresorowi bądź koalicji państw." (KBNFR 1997, IV)
Federacja Rosyjska rozpatruje ewentualność użycia siły wojskowej do zapewnienia swojego bezpieczeństwa narodowego, opierając się na następujących zasadach:
- Rosja pozostawia sobie prawo do użycia wszystkich posiadanych sił i środków, łącznie z bronią jądrową, jeśli w wyniku rozpętania agresji zbrojnej zostanie zagrożone samo istnienie Federacji Rosyjskiej jako niepodległego, suwerennego państwa. /.../" (KBNFR 1997, IV)
W nowej koncepcji znikły odpowiedniki dwóch pierwszych cytowanych fragmentów. Pozostałe dwa fragmenty przybrały następującą postać:
Najważniejszym zadaniem Federacji Rosyjskiej jest zapewnienie powstrzymywania w celu zapobieżenia agresji na każdą skalę, w tym z użyciem broni jądrowej, przeciwko Rosji i jej sojusznikom.
Federacja Rosyjska powinna dysponować siłami jądrowymi zdolnymi do wyrządzenia zaplanowanej szkody każdemu państwu-agresorowi bądź koalicji państw w każdych warunkach." (KBNFR 2000, IV)
- użycie wszystkich posiadanych przez Rosję sił i środków, włącznie z bronią jądrową, w razie konieczności odparcia agresji zbrojnej, jeśli wszystkie inne sposoby rozwiązania sytuacji kryzysowej zostały wyczerpane bądź okazały się nieskuteczne; /.../" (KBNFR 2000, IV)
W wersji z 1997 roku większy nacisk położony jest na ogólny aspekt powstrzymujący sił jądrowych (w nomenklaturze angielskiej w tym kontekście używa się terminu deterrence, odstraszanie"), w wersji obecnej stosunkowo silniej akcentuje się ewentualność ich faktycznego użycia w działaniach bojowych. Podczas gdy w poprzedniej koncepcji możliwość użycia sił jądrowych przewidywano jedynie w przypadku zagrożenia samego istnienia Federacji Rosyjskiej jako niepodległego, suwerennego państwa", w koncepcji aktualnej broń jądrowa może zostać użyta w celu odparcia agresji zbrojnej, jeśli wszystkie inne sposoby rozwiązania sytuacji kryzysowej zostały wyczerpane bądź okazały się nieskuteczne", czyli również w takich sytuacjach, które nie zagrażają samemu istnieniu Federacji Rosyjskiej". Zmiana ta przywodzi na myśl ewolucję doktryny Stanów Zjednoczonych i NATO w okresie zimnej wojny od opartego wyłącznie na strategicznym odstraszaniu zmasowanego odwetu do w założeniu operacyjnej elastycznej reakcji.4 Faktycznie jednak trudno powiedzieć, czy i w jakim stopniu zmiana ta znajduje odzwierciedlenie w praktyce (również pozostając przy poprzednim sformułowaniu można było przyjąć interpretację, że niemożność skutecznego rozwiązania powstałej w wyniku agresji zbrojnej sytuacji kryzysowej innymi niż nuklearne środkami zagraża istnieniu Federacji jako suwerennego państwa). Generalnie, w obu koncepcjach bezpieczeństwa przyjmuje się możliwość, że Rosja użyje broni jądrowej jako pierwsza strona. Doktryna ta została przyjęta w latach dziewięćdziesiątych ze względu na względne osłabienie rosyjskiego potencjału konwencjonalnego.5 W okresie zimnej wojny to Rosja deklarowała, że nie użyje broni jądrowej jako pierwsza strona, natomiast w państwach NATO, których siły konwencjonalne uznawano za relatywnie słabsze, obowiązywała doktryna elastycznej reakcji, która takie użycie zakładała.
Jak w przypadku każdego innego państwa, rosyjska publicznie ogłoszona koncepcja strategiczna przeznaczona jest zarówno do użytku własnego, jak i do czytania przez potencjalnego przeciwnika. W związku ze stanowiskiem Rosji wobec NATO w ogóle, w szczególności zaś wobec rozszerzenia NATO na wschód i wobec działań NATO w Kosowie, zmiany w rosyjskiej koncepcji strategicznej są logiczne i zrozumiałe, to znaczy zmian takich należało się spodziewać, skoro zgłoszony w poprzedniej koncepcji sprzeciw wobec rozszerzenia NATO nie został przyjęty. Ponieważ jednak sytuacja wewnętrzna Rosji nie pozwala na wzmocnienie sił konwencjonalnych i ich uwiarygodnienie, również w przypadku gdyby w 1999 r. nie nastąpiło rozszerzenie NATO i nie miała miejsca operacja w Kosowie, Rosja musiałaby się opierać na odstraszaniu jądrowym, nawet jeśli byłoby to słabiej werbalizowane na zewnątrz. Obecna koncepcja bezpieczeństwa narodowego wydaje się obniżać próg reakcji jądrowej w stosunku tego, co przewidywał poprzedni dokument. Faktyczna wysokość tego progu wyznaczana jest jednak zasadniczo nie przez deklaracje, lecz przez możliwości prowadzenia skutecznych działań konwencjonalnych w odpowiedniej do zagrożenia skali. Trudno zatem mówić o jakościowej różnicy w sposobie traktowania broni jądrowej w obu koncepcjach bezpieczeństwa, choć kierunek ewolucji doktryny obronnej jest oczywiście znamienny.
Przypisy
1. Korzystam z polskiej wersji obu dokumentów, przygotowanej przez Ośrodek Studiów Wschodnich. Przekładu Koncepcji bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej z 1997 r., cytowanego dalej jako KBNFR 1997, dokonały Dorota Nowicka i Małgorzata Zarębska. Autorem przekładu Koncepcji bezpieczeństwa narodowego Federacji Rosyjskiej z 2000 r., cytowanego dalej jako KBNFR 2000, jest Małgorzata Zarębska.
2. Na tę specyfikę rosyjskiej Koncepcji bezpieczeństwa zwraca uwagę w wywiadzie dla tygodnika Der Spiegel sekretarz generalny NATO, George Robertson: To, co jest właśnie interesujące w obecnie opublikowanej koncepcji bezpieczeństwa, to fakt, że zajmuje się ona dużo bardziej problemami gospodarczymi i społecznymi, niż bronią i strategiami; Moskau in der Klemme, Der Spiegel, 7/2000.
3. Perspektywa rozszerzenia NATO na Wschód jest dla Rosji nie do przyjęcia, ponieważ stanowi zagrożenie dla jej bezpieczeństwa narodowego. Niewystarczająco efektywne są jeszcze wielostronne mechanizmy utrzymania pokoju i bezpieczeństwa zarówno na poziomie globalnym (ONZ), jak i regionalnym (OBWE, WNP), co ogranicza nasze możliwości wykorzystania tych mechanizmów do zapewnienia bezpieczeństwa narodowego Rosji przy pomocy środków politycznych i prawnych. /.../ Wszystko to jest nie do zaakceptowania przez Rosję /.../ (KBNFR 1997, I). Rozszerzenie NATO na Wschód i przekształcenie go w dominującą siłę wojskowo- polityczną w Europie stwarza groźbę nowego podziału kontynentu, skrajnie niebezpiecznego w warunkach zachowania w Europie ugrupowań wojsk szybkiego reagowania, broni jądrowej, a także braku skutecznych wielostronnych mechanizmów zachowania pokoju (KBNFR 1997, III). Obecnie wskazuje się, że do czynników powodujących główne zagrożenia w sferze międzynarodowej należy m. in. wzmocnienie bloków i sojuszy wojskowo-politycznych, a przede wszystkim rozszerzenie NATO na wschód i możliwość pojawienia się w bezpośrednim sąsiedztwie rosyjskich granic obcych baz wojskowych i dużych kontyngentów wojskowych, zaś /p/odniesienie do rangi doktryny strategicznej przejście NATO do praktyki siłowych (militarnych) działań poza strefą odpowiedzialności bloku i bez sankcji Rady Bezpieczeństwa ONZ stwarza groźbę destabilizacji całej sytuacji strategicznej w świecie (KBNFR 2000, III).
4. Zmiana doktryny strategicznej NATO w okresie zimnej wojny przedstawiona została w: M. Mróz, Od strategicznego bombardowania do elastycznej reakcji. Dokumenty strategiczne NATO 1949 1969, Bliżej NATO. Biuletyn Informacyjny Biblioteki Sejmowej, Rok 3 z. 2(14), kwiecień 1999.
5. Rosyjska doktryna użycia broni jądrowej przedstawiona została w: Marek Menkiszak, Leszek Szerepka, Witold Pasek, Rosyjska broń jądrowa (doktryna, struktury, uzbrojenie), Analizy nr 27, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa, grudzień 1997. W odniesieniu do stanu sił konwencjonalnych, w nowej koncepcji strategicznej stwierdza się: Nasileniu negatywnych tendencji w sferze wojskowej sprzyja opóźnienie procesu reformowania systemu militarnego i kompleksu obronno-przemysłowego Federacji Rosyjskiej, niedofinansowania obrony narodowej i niedoskonałość normatywnej bazy prawnej. Na obecnym etapie przejawia się to w krytycznie niskim poziomie przygotowania operacyjnego i bojowego Sił Zbrojnych Federacji Rosyjskiej, innych wojsk, formacji i organów wojskowych, niedopuszczalnym spadku poziomu wyposażenia wojsk (sił) w nowoczesną broń, sprzęt wojskowy i specjalny, nabrzmiałych problemach socjalnych i prowadzi do osłabienia bezpieczeństwa militarnego Federacji Rosyjskiej (KBNFR 2000, III).
Biuro Studiów i Ekspertyz, 2000 r.
http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/i-719.htm
4
bezpieczny88