REFORMA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
NOWA KONSTRUKCJA W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM –
ZESPOLENIE ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ
PODZIAŁ ADMINISTRACYJNY
Podział administracyjny Polski nie jest jednolity. 3 zasadnicze gr. Podziału:
- podział terytorialny, tworzony dla organów terenowych posiadające znaczenie zasadnicze i organów o kompetencjach generalnych
- podział dla celów specjalnych, tworzony dla organów o kompetencjach specjalnych (np. administracji wojskowej)
- pomocniczy podział terytorialny, tworzony dla organów o charakterze pomocniczym w stosunku do organów podstawowych
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Przywróciła ideę samorządu terytorialnego, opartego na zasadzie zrzeszenia, czyli, że wszyscy mieszkańcy gminy z mocy prawa tworzą zrzeszenie, posiadające osobowość prawna i wypełniające zadania administracyjne.
Art. 16 K. Określa iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
Od dnia 1 stycznia 1999 r. Obowiązuje w Polsce nowy podział terytorialny obejmujący:
- gminę,
- powiat,
- województwo.
GMINA
Jest wspólnotą samorządową oraz odpowiednim terytorium.
Jest to prawnie zorganizowany, terytorialny związek osób
Gminy tworzy, łączy, znosi i ustala ich granice RM w formie rozporządzenia.
Obecnie istnieje w Polsce 2489 gmin.
Do zakresy działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawowo dla innych podmiotów.
Do jej zadań należy przede wszystkim zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Do zadań własnych gminy należy zaliczyć sprawy z zakresu:
- infrastruktury technicznej gminy (np. drogi, ulice, kanalizacja)
- infrastrukury społecznej (np. ochrona zdrowia oświata kultura)
- porządku i bezpieczeństwa publicznego (np. organizacja ruchu drogowego, ochrona przeciwpożarowa)
- ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska)
Zadania własne gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na zasadach określonych przez ustawy, korzystając z samodzielności chronionej na drodze sądowej.
Do zadań gminy należy również wykonywanie zadań zaleconych z zakresu administracji rządowej. Gmina wykonuje te zadania po zapewnieniu jej środków finansowych na ich realizację.
Podmiotami uprawnionymi do rozstrzygania w sprawach gminy są władze gminy. Głównym organem władz jest wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy. Wspólnota podejmuje rozstrzygnięcia bezpośrednio w głosowaniu wyborczym lub referendum, a także poprzez organy gminy.
Sprawy należące do wyłącznej właściwości gminy:
- organizacyjne (np. uchwalenie statutu gminy)
- finansowo-majątkowe
- osobowe ( wybór i odwołanie zarządu gminy, powoływanie i odwoływanie sekretarza oraz skarbnika gminy)
- kierowniczo-kontrolne (rozpatrywanie sprawozdań)
- inne (podejmowanie uchwał w sprawie herbu gminy itd.)
Rada gminy wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz 1-3 wiceprzewodniczących. Jej obrady mają charakter sesyjny, sesje są czasowo ograniczone.
Komisje są to organy wewnętrzne rady. Mogą być stałe lub doraźne do wykonywania zadań nadzwyczajnych.
Organem wykonawczym gminy jest zarząd. Skład: 3-7 członków wybranych przez rade gminy ze swego grona lub spoza rady.
Zarząd wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania określone przepisami prawa, podlega wyłącznie radzie gminy. W zakresie zadań zleconych administracji rządowej podlega także wojewodzie.
Przewodniczącym zarządu gminy jest wójt lub burmistrz, który jest ponadto kierownikiem urzędu gminy. Przysługuje mu kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie cierpiących zwłoki, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia, związanych z zagrożeniem interesu publicznego.
Gmina jest podzielona na terytorialne jednostki pomocnicze:
-sołectwa obszary wiejskie
-dzielnice, osiedla w miastach
- miasta na terenach gminy
POWIAT
Struktura jest analogiczne do struktury gminy.
2 rodzaje powiatów:
-powiat ziemski – zasadnicza jednostka podziały terytorialnego, która obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin.
-miasto na prawie powiatu – cały obszar miasta
Powiat powinien obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych.
Powiaty tworzy łączy i znosi RM na podstawie rozporządzenia określającego gminy wchodzące w skład powiatu, nazwy powiatów i siedziby ich władz.
Mamy 373 powiaty (308 ziemskich i 65 miast)
Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:
- infrastruktury technicznej (np. drogi, transport)
- infrastrukury społecznej (np. edukacja publiczna, kultura fizyczna i turystyka)
- porządku i bezpieczeństwa publicznego (np. ochrona przeciwpożarowa)
Zadania ustawowe powiat wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Głównym organem władz powiatu jest wspólnota samorządowa, tworzą ją mieszkańcy powiatu.
Wspólnota podejmuje rozstrzygnięcia bezpośrednio w głosowaniu wyborczym lub referendum, a także poprzez organy powiatu.
Do wyłącznej właściwości powiatu należą sprawy:
- organizacyjne (np. uchwalanie statutu powiatu)
- planistyczne (uchwalanie budżetu powiatu)
- osobowe ( wybór i odwołanie zarządu, powoływanie i odwoływanie starosty, sekretarza oraz skarbnika powiatu)
- inne (podejmowanie uchwał w sprawie herbu powiatu itd.)
Rada powiatu wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz 1-2 wiceprzewodniczących. Obrady mają charakter sesyjny, sesje są czasowo ograniczone.
Organem wykonawczym powiatu jest zarząd. Skład: starosta jako przewodniczący oraz pozostali członkowie w liczbie 3-5 wybranych przez rade powiatu ze swego grona lub spoza rady. Zarząd podlega wyłącznie radzie powiatu, która decyduje o kierunkach działania zarządu.
Przewodniczącym zarządu powiatu i kierownikiem starostwa powiatowego jest starosta. Przysługuje mu kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie cierpiących zwłoki, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia, związanych z zagrożeniem interesu publicznego.
Zespolenie aparatu administracyjnego ma miejsce na wszystkich płaszczyznach administracji samorządowej. Zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną.
WOJEWÓDZTWO
Województwo oznacza jednostkę samorządu terytorialnego – regionalną wspólnotę samorządową oraz największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej.
W Polsce mamy 16 województw.
Cele województwa:
- pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców;
- pobudzanie aktywności gospodarczej;
- podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki.
Samorząd województwa wykonuje zadania w zakresie:
- infrastruktury technicznej
- infrastruktury społecznej
- porządku i bezpieczeństwa publicznego
- ładu przestrzennego i ekologicznego.
Zadania ustawowe samorząd województwa wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje mieniem wojewódzkim oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu.
Do wyłącznej właściwości sejmiku należą sprawy:
- prawotwórcze ( stanowienie aktów pr. Miejscowego)
- organizacyjne (np. uchwalanie statutu województwa)
- planistyczne (uchwalanie budżetu województwa)
- osobowe ( wybór i odwołanie zarządu, powoływanie i odwoływanie na wniosek marszałka województwa oraz skarbnika województwa)
- kierowniczo-kontrolne
- w zakresie współpracy zagranicznej.
Sejmik województwa wybiera ze swego składu przewodniczącego oraz 1-3 wiceprzewodniczących. Obrady mają charakter sesyjny, sesje są czasowo ograniczone.
Komisje są to organy wewnętrzne sejmiku. Mogą być stałe lub doraźne do wykonywania zadań nadzwyczajnych.
Organem wykonawczym województwa jest zarząd. Skład: marszałek województwa jako przewodniczący, 1-2 wiceprzewodniczących, pozostali członkowie. Marszałek jest wybierany przez sejmik spośród radnych, pozostali także spoza składu sejmiku na wniosek marszałka.
Zarząd wykonuje zadania nie zastrzeżone dla sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Wykonuje zadania przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych.
Przewodniczącym zarządu województwa i kierownikiem urzędu marszałkowskiego jest marszałek.
Przysługuje mu kompetencja podejmowania działań o charakterze doraźnym, w sprawach nie cierpiących zwłoki, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia, związanych z zagrożeniem interesu publicznego.
Zasada zespolenia aparatu administracyjnego na szczeblu wojewódzkiej administracji samorządowej stanowi art.3 ustawy wojewódzkiej: administracja te jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem. Chodzi tu o marszałka województwa.
GŁÓWNE POJĘCIA I ZASADY NOWEGO USTROJU TERENOWEJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Władza administracji ogólnej
Warunkiem stworzenia modelu administracji publicznej, w której „osią” działania jest układ terytorialny, a nie branżowy, jest zbudowanie takiej konstrukcji ustrojowej, w której odpowiedzialność za wykonywanie podstawowych funkcji państwa na określonym obszarze spoczywać będzie na oznaczonym, jednoosobowym organie. Rzecz jasna nałożenie odpowiedzialności, aby nie było pustym frazesem, oznaczać musi uprzednie przyznanie temu organowi określonej wiązki kompetencji składającej się na konkretną postać władztwa publicznego. Jak wyżej powiedziano, w konstrukcji zawartej w ustawie o administracji rządowej w województwie postać ta nazwana została władzą administracji ogólnej i jest ona, na poziomie województwa przypisana wojewodzie. Podobnie, choć nie wyrażono tego expressis verbis w tekście normatywnym, konstrukcja te leży u podstaw ustawy o samorządzie powiatowym, a władza administracji ogólnej w powiecie należy do starosty.
Pojęcie zwierzchnictwa
Zbudowane i zaproponowanie tego teoretycznego pojęcia jako fundamentu całego systemu terenowej administracji publicznej wymaga prawnego instrumentarium „wypełniającego” je konkretną treścią. Zawarte ono zostało w specyficznej formule „zwierzchnictwa” sprawowanego przez wojewodę nad wojewódzkimi (art. 2 pkt 2), a przez starostę nad powiatowymi kierownikami służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Od razu należy wyraźnie stwierdzić, że nie jest to zwierzchnictwo służbowe, bowiem ani wojewoda ani starosta nie są przełożonymi szefów tych służb, natomiast jest to zwierzchnictwo, którego treść i przejawy zawarte są w „głównych” ustawach ustrojowych i tych dotyczących poszczególnych służb, inspekcji i straży. Wyraźnie ta dystynkcja wystąpiła w tekście ustawy o samorządzie powiatowym, której art. 35 ust. 2 zawiera charakterystyczny zwrot o spełnianiu roli kierownika starostwa powiatowego, zwierzchnika służbowego pracowników tego starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika (ale nie służbowego!) służb, inspekcji i straży.
Zasada zespolenia
Dla wyrażenia prawnej istoty stosunku zwierzchnictwa, o którym wyżej mowa, najważniejszym, choć nie jedynym, narzędziem pozwalającym na wskazanie istotnych jego cech jest konstrukcja zespolenia rozumiana jako zasada organizacyjna aparatu administracyjnego. Posiada ona dwa znaczenia: pierwsze – bardziej techniczne – odwołuje się do kryterium organizacyjnego i może mieć zastosowanie do każdej struktury administracyjnej, czego przykładem jest art. 3 ustawy o samorządzie województwa. Natomiast drugie – bardziej rozbudowane – odwołuje się także do innych kryteriów i stanowi zasadniczy klucz dla zrozumienia konstrukcji zwierzchnictwa i, w konsekwencji, pojęcia władzy administracji ogólnej.
Obie postaci zespolenia – w województwie i w powiecie – różnią się między sobą i to dość istotnie. Już w samym nazwaniu administracji widać różnicę, bowiem w ustawie o administracji rządowej w województwie mówi się o (wojewódzkiej) zespolonej administracji rządowej, natomiast w ustawie o samorządzie powiatowym o powiatowej administracji zespolonej (art. 33). Nie powinno to jednak nikogo dziwić, jako że – po pierwsze – w jej skład na szczeblu województwa wchodzi wyłącznie administracja rządowa, w tym służby, inspekcje i straże, zaś w powiecie administracja samorządowa oraz służby, inspekcje i straże, nie tracące swego rządowego charakteru, a także – po drugie – całkowicie odmienny charakter mają organy, które wykonują zwierzchnictwo nad tymi służbami (wojewoda jest organem administracji rządowej, a starosta administracji samorządowej).
Zespolenie w rządowej administracji wojewódzkiej
Zespolenie organizacyjne
Na szczeblu wojewódzkim do kategorii służb, inspekcji i straży zespolonych z urzędem wojewody w sposób niżej opisany zostało, na mocy ustaw ich dotyczących, dwanaście organów i ich aparatów pomocniczych, a są to: Inspekcja Handlowa, Służba Ochrony Zabytków, Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcja Sanitarna, Policja, Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Straż Pożarna, Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Nasienna, Inspekcja Weterynaryjna. Ponadto taki status posiada administracja oświatowa działająca na podstawie ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z art. 4 zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody i, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie. Wprawdzie uwypuklony został w tym przepisie aspekt organizacyjny zakładający włączenie aparatu wykonawczego kierowników tych służb w strukturę urzędu wojewódzkiego, to jednak równocześnie ustawodawca dopuścił możliwość ustawowego włączenia tej postaci zespolenia i pozostawienia tego aparatu jako odrębnych jednostek organizacyjnych. Innymi słowy zespolenie organizacyjne nie zostało uznane za element konieczny tej zasady, a jedynie za dyrektywę kierunkową przy uchwalaniu nowelizacji ustaw dotyczących poszczególnych służb i straży. Jednak ustawodawca w ustawie kompetencyjnej nie zastosował się do niej i wszystkie podstawowe służby i inspekcje pozostały organizacyjnie poza urzędem wojewódzkim. Nie oznacza to wszakże kompletnej niezależności kierowników wojewódzkich tych służb, inspekcji i straży w sferze kształtu organizacyjnego ich aparatu pomocniczego. Wyrazem wyraźnego powiązania organizacji tego aparatu z urzędem wojewódzkim jest nowy kształt statutu urzędu wojewódzkiego (art. 29). Już w ust. 1 stwierdza się, że tenże statut, mimo pozostawienia dotychczasowej nazwy, określa organizację całej zespolonej administracji rządowej w województwie. Powiązanie regulaminu urzędu wojewódzkiego z regulaminami komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych oznacza uzyskanie przez wojewodę, w formie władczej, zasadniczego wpływu na ukształtowanie tych jednostek organizacyjnych. W tym zakresie uzyskał on bardzo istotne, dotąd mu nie przysługujące, kompetencje. Po pierwsze – to wojewoda ustala statut urzędu wojewódzkiego i nadaje go zespolonej administracji rządowej. Do obligatoryjnych jego elementów należy m.in. określenie:
· nazw stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich,
· nazw komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników
· zakresów działania powyższych komend i inspektoratów.
Po drugie – do wojewody należy prawo decydowania o utworzeniu delegatur tak urzędu wojewódzkiego, jak i wspomnianych komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych. Po trzecie – wojewoda zatwierdza regulaminy komend i inspektoratów ustalone przez ich kierunkowych, będące częścią całego regulaminu urzędu wojewódzkiego.
...
magara2