Prawo Administracyjne.doc

Pojęcie administracji

Potoczne ujęcia:

a)      administracja oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych

b)     określona i o specjalnych cechach działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym

c)      oznacza ludzi zatrudnionych (powołanych, nominowanych, wybieranych, przyjętych do pracy w oparciu o umowę cywilną) w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu

Definicja negatywno-przedmiotowa: administracja jest to podejmowana w publicznym celu działalność państwa i związków publicznoprawnych poza ustawodawstwem i sądownictwem.

Definicja negatywno-podmiotowa: administracja jest to działalność tych organów publicznych (państwowych), które nie są organami ustawodawczymi i sądowymi

Definicja przedmiotowo-pozytywna: administracja to działalność (celowa/ praktyczna/ rzeczywista/ konkretna/ planowa/ bezpośrednia/ władcza/ ciągła/ regulująca/ twórcza/ kontrolowana/ trwała/ organizatorska/ kierownicza/ swoista), mająca na celu realizację (potrzeb) zadań publicznych (państwa/ społecznych podmiotów samorządowych/ podmiotów publicznych/ wymagających ochrony/ konkretnych/ z zakresu ochrony interesów publicznych/ określonych ustawami)

Definicja pozytywno-podmiotowa: administracja jest to działalność organów administracyjnych

Definicja oparta na kryterium szczególnym: administracja jest to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawna

Administracja to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości

Każde określenie administracji z osobna i wszystkie określenia razem odpowiadają łącznie lub wybiórczo na katalog pytań dotyczących:

a)      podmiotu działania

b)     celu działania

c)      przedmiotu działania

d)     cech działania, a w szczególności sposobu działania

e)      czasami – adresata działania

Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.

Przez interes rozumieć należy określoną wartość motywacyjną ujawnioną lub ujawniającą się w razie kontrowersyjnego zbiegu dwóch zachowań przejawianych zależnie co najmniej przez dwa podmioty czy grupy podmiotów.

Wyróżnić można trzy podstawowe kategorie interesów: społeczny, państwowy i indywidualny.

Prawo administracyjne

Prawo administracyjne jest to zespół norm regulujący działalność administracyjną (administrację w sensie przedmiotowym); lub prościej i szerzej: prawo administracyjne jest to prawo, które normuje administrację publiczną.

Prawo administracyjne posiada szczególną cechę, tj. cechy władztwa, obrazującą możliwość jednostronnego rozstrzygania sytuacji indywidualnych, rozstrzygania trwałego i obowiązującego wszystkie podmioty prawne w państwie oraz zabezpieczonego przymusem państwowym, w razie gdy treścią rozstrzygnięcia jest nałożenie obowiązku.
Prawem administracyjnym jest to prawo, które zawiera element władztwa.

Prawo administracyjne dotyczy administracji publicznej (pojętej jako pewna dziedzina kultury społecznej) i jest dla niej swoiste, tj. obejmuje to, co jest wytworzone właśnie dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej.

Budowa prawa administracyjnego

Wyróżnienie najbardziej powszechne opiera się na odpowiedzi na 3 podstawowe pytania: kto robi, co robi, jak robi. J Tak właśnie można traktować podział na prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe.

Normy prawa ustrojowego regulują wszystkie najważniejsze elementy administracji publicznej jako organizacji. Dotyczą więc tworzenia i obsadzania organów administracyjnych i ich urzędów, budowy wewnętrznej oraz wzajemnych relacji poszczególnych struktur administracji.

Normy prawa materialnego określają:

a)      gdy realizacja prawa następuje przez wydanie decyzji – organy właściwe do jej wydania, a także określają treść decyzji co do praw i obowiązków przydawanych lub nakładanych

b)     gdy stosunki prawne (prawa, obowiązki) powstają z mocy samego prawa – ustalają skutki nieprzestrzegania norm tego prawa

Normy prawa procesowego regulują tok czynności podejmowanych przez organy określone prawem ustrojowym w celu realizacjo norm prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy regulują wydawanie i kontrolowanie decyzji administracyjnych, jak i wtedy, gdy regulują tok czynności podejmowanych w celu przymusowego wykonania decyzji administracyjnych.

Prawo administracyjne jako prawo publiczne – normy, które są pomyślane specjalnie na potrzeby podmiotów realizujących administrację publiczną, tj. podmiotów administracji rządowej i samorządowej i zarazem te normy, które regulują organizację i działalność wskazanych podmiotów w sposób unikalny, specjalny, swoisty, to znaczy niepowtarzalny wobec innych struktur i innych działań.; realizowane w granicach tego prawa cele publiczne i inne wartości publiczne, takie jak interes publiczny, dobro publiczne, zadania publiczne, sprawy publiczne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty

Realizacja norm prawa administracyjnego

Najczęściej realizacja norm prawa administracyjnego polega na tym, że w granicach i na podstawie obowiązującego prawa organ administracji publicznej, w razie zaistnienia określonych prawem okoliczności, w których prawo nakłada nań obowiązek określonego działania, podejmuje to działanie i kieruje je do określonego podmiotu prawnego, wyznaczając mu nowe, bądź modyfikując dotychczasowe, uprawnienia i obowiązki. Zatem, by zmienić czyjąś sytuację prawną regulowaną prawem administracyjnym, przez przydanie bądź uszczuplenie uprawnień czy obowiązków trzeba, by:
a) istniała w porządku prawnym należycie podjęta i ogłoszona norma prawna
b) w czasie obowiązywanie tej normy istniał i funkcjonował w strukturze administracji publicznej organ administracyjny kompetentny do jej realizacji
c) organ ten podjął, z własnej inicjatywy lub na wniosek podmiotu zewnętrznego, regulowane prawem procesowym czynności zmierzające do wyrażenia w sposób władczy własnego objawu woli zmieniającego sytuację prawną adresata swej wypowiedzi zgodnie z treścią wyznaczoną przez obowiązującą normę prawną.

Wewnętrzne prawo administracyjne

Terminem wewnętrzne prawo administracyjne określa się liczne i bardzo zróżnicowane dyrektywy powinnego zachowania się (nakazy, zakazy, przyzwolenia) tworzone i realizowane w organizacyjnych układach kierownictwa w administracji publicznej. W literaturze oraz orzecznictwie sądowym używany jest również termin akty kierownictwa wewnętrznego, który trafnie uwydatnia istotne cechy tego zjawiska.

Układ kierownictwa określić można jako hierarchiczne powiązanie organów administracyjnych: kierującego (nadrzędnego) i podporządkowanego oraz powiązanie służbowe przełożonego i podwładnego w strukturze organu (wyrok NSA)

Ogólną cechą dyrektyw wewnętrznego prawa administracyjnego jest ich ograniczony zasięg obowiązywania (w ramach organizacyjnego układu kierownictwa – dla tego istotne, operacyjne znaczenie ma przyjęty tu sposób jego podejmowania). Wydawane są one na podstawie ogólnego upoważnienia do kierowania podporządkowanymi organami –  a więc na podstawie nie poddanej rygorom formalnego i merytorycznego powiązania aktu wykonawczego z ustawą. Ponadto cechuje je znaczne zróżnicowanie postaci, zmienność i dowolność nazw, pod jakimi występują w praktyce, a także brak generalnego obowiązku publikowania aktów. Cechy te odróżniają wewnętrzne prawo administracyjne od powszechnie obowiązującego, zarazem jednak utrudniają określenie charakteru prawnego i klasyfikację aktów wewnętrznych.

Obok aktów często wymienianych i mocno osadzonych w praktyce administracyjnej typu zarządzeń, instrukcji, okólników, wytycznych, poleceń służbowych¸ a także statutów i regulaminów pojawiają się działania trudniejsze do identyfikacji: administracja posługuje się telegramami, zawiadomieniami, arkuszami kontroli, kartami dokumentacyjnymi, schematami, diagramami, komunikatami, repetytoriami, poradnikami, konspektami i raportami. Wszystkie one mogą zawierać dyrektywy działania, których znaczenie wiążące ujawnia się dopiero w konkretnej sytuacji.

Źródła prawa admimnistracyjnego

Przez źródła prawa rozumie się sposoby, w jakich tworzy się, utrzymuje i zmienia prawo.

Cechami charakterystycznymi, a nierzadko swoistymi, źródeł prawa administracyjnego są:

1)     ich wielość i różnorodność w sensie składników gatunkowych. Różnią się one pod tym względem zasadniczo od źródeł innych działów prawa

2)     to, że ich ewentualna kodyfikacja natrafia na najprzeróżniejsze przeszkody, a na dobrą sprawę w ogóle nie jest podejmowana

3)     to, że większość źródeł prawa administracyjnego pochodzi od samej administracji

4)     prawo administracyjne nie jest jednolite w sensie wyróżnienia go jako działu, gałęzi

5)     w prawie administracyjnym znane jest prawo miejscowe, ustanawiane (w granicach ustaw) z powodu ewenementu lokalnego

Badanie źródeł prawa administracyjnego

Badanie źródeł prawa administracyjnego obejmuje następujące tematy:

1)     podstawy prawnej, gdzie wyróżniamy ogólną podstawę prawną, zwaną także normą kompetencyjną upoważniającą dany rząd organów do wydawania określonego rodzaju aktów normatywnych i szczególną podstawę prawną zwaną też skonkretyzowaną podstawą prawną, delegacją ustawową, a przez konstytucję szczegółowym upoważnieniem uprawniającym dany organ do wydania danego, określonego aktu w określonej szczegółowo materii

2)     materii normowanych, gdzie chodzi o wyróżnienie takich przedmiotów regulacji, które mogą być normowane tylko określonymi rodzajowo aktami normatywnymi, np. ustawami

3)     waloru prawnego, gdzie idzie o ustalenie, czy w oparciu o dany akt prawny można na podmiot zewnętrzny wobec administracji nałożyć w sposób legalny określone obowiązki publicznoprawne lub przydać mu określone uprawnienia

4)     promulgacji, w której obrębie dokonujemy wszystkich ustaleń związanych z wymogami i konsekwencjami ogłaszania aktu normatywnego

5)     nomenklatury, gdzie dokonujemy porządku wśród znacznego rozgardiaszu w nazewnictwie aktów i nierzadkiej niemożliwości ich wyróżnienia w oparciu o tę tylko cechę.

Art. 87. Konstytucji RP

1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Rodzaje źródeł prawa administracyjnego

KONSTYTUCJA. Jest w hierarchii źródeł prawa administracyjnego aktem normatywnym najwyższej rangi. Ustala podstawowe zasady ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, strukturę i kompetencję naczelnych, centralnych i lokalnych organów państwa, a także zasady i treść stosunków między obywatelami i państwem. W zakresie administracji publicznej konstytucja określa przede wszystkim ustrój organów administracji publicznej, a także innych podmiotów wykonujących zadania administracji publicznej. Określa także zadania i kompetencje wymienionych wyżej podmiotów. Formułuje podstawowe zasady i formy działania wskazanych organów i innych podmiotów; w szczególności wskazuje, jakie akty normatywne są źródłami prawa. Konstytucja kreuje zasady kontroli administracji publicznej, w tym zaś zakresie formułuje także zasady prawa administracyjnego.

USTAWY. Ustawa jest aktem normatywnym uchwalanym przez parlament. W hierarchii źródeł prawa zajmuje miejsce bezpośrednio po konstytucji, co oznacza, że pod względem mocy prawnej konstytucji ustępuje. Nakłada to na twórcę ustawy obowiązek realizowania konstytucji i zakaz jej naruszania. Ustawa nie może być sprzeczna z konstytucją. Ustawa ma charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego. Warunkiem wejścia w życie ustaw jest ich ogłoszenie. Urzędowe ogłoszenie ustawy następuje przez jej publikację w Dzienniku Ustaw RP.

UMOWY MIĘDZYNARODOWE.

AKTY PRAWNE STANOWIONE PRZEZ ADMINISTRACJĘ NACZELNĄ
Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 roku przyznała naczelnym organom władzy wykonawczej możliwość podejmowania działań obejmujących następujące formy aktów prawnych:

a)      rozporządzenie z mocą ustawy

b)     rozporządzenia

c)      uchwały i zarządzenia podejmowane w zakresie wykonywanych przez te organy uprawnień (poza stanowieniem przepisów wykonawczych do ustawy)

d)     inne akty, w których wydaniu uczestniczą w określony sposób organy naczelne

Rozporządzenie z mocą ustawy
Wprowadzenie do systemu źródeł prawa aktów normatywnych organów wykonawczych, którym przysługuje moc ustawy jest sytuacją wyjątkową. Jest to odstępstwo od fundamentalnej dla hierarchii źródeł prawa zasady-reguły nadrzędności i wyłączności ustawy. Prawo wprowadza jednak w tym zakresie rozwiązania zapewniające utrzymanie priorytetowej roli parlamenty w stanowieniu aktów ustawodawczych. Rozporządzenia z mocą ustawy, w przeciwieństwie do ustaw, muszą wykazać się stosownym umocowaniem, wywodzonym z innego aktu prawnego. Dla rozporządzeń RM z mocą ustawy taką podstawą musiała być ustawa zawierająca stosowne upoważnienie. Podjęcie takiej ustawy wymagało bezwzględnej większości głosów i następowało na umotywowany wniosek RM. Ustawa tego typu przechodziła, podobnie jak inne klasyczne ustawy, tę samą drogę legislacyjną.
Od dnia 17 października 1997 r. rozporządzenie z mocą ustawy może być wydawane tylko przez Prezydenta, na wniosek RM w zakresie i granicach określonych w dotyczących stanów nadzwyczajnych uregulowaniach art. 228 ust. 3-5 Konstytucji. Rozporządzenie takie podlega zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.

Rozporządzenia
Klasyczną formą udziału organów wykonawczych w stanowieniu prawa są tzw. przepisy wykonawcze do ustaw. W przeciwieństwie do rozporządzeń z mocą ustawy nie zastępują one ustaw, lecz jedynie je uzupełniają. Przejmują na siebie ciężar dokonania szczegółowej regulacji, której podstawy zawarto już w ustawach. Nie zawierają w swojej treści norm prawnych pierwotnie i niezależnie kształtujących określony fragment stosunków społecznych.
Rozporządzenie jako akt normatywny wydawany przez naczelne organy administracji państwowej, jest następnym po ustawie, kluczowym źródłem prawa administracyjnego. Rozporządzenie może być wydawane w tych samych sprawach, w których stanowi się ustawy, wspólna bowiem jest materia społeczna, jaka ma być regulowana ustawą i rozporządzeniem. Uzasadnieniem dla rozporządzenia jest fakt, że ustawa z reguły nie jest w stanie wyczerpująco i kompletnie regulować określoną materię społeczną. W założeniach więc, rozporządzenie ma uzupełniać regulację ustawową. Jeśli ustawodawca uzna, że regulacja ustawowa wymaga uzupełnienia, powinien upoważnić naczelny organ administracji państwowej do szczegółowego unormowania spraw, które – co należy podkreślić – ze względu na swój przedmiot należą do dziedziny regulowanej ustawą. Upoważnienie, o którym mowa, powinno mieć charakter szczegółowy, to znaczy powinno:

a)      określać organ właściwy do wydania rozporządzenia

b)     określać zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu

c)      zawierać wytyczne dotyczące treści aktu rozporządzenia

Rozporządzenie wydawane jest nie tylko dla uzupełnienia ustawy, ale także w celu jej wykonania. Wytyczne powinny zatem wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie wyrażać kierunki unormować, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie. Rozporządzenia są źródłami prawa powszechnie obowiązującego w RP. Mogą być wydawane przez Prezydenta RP, RM, PRM, ministrów kierujących działami administracji rządowej, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, KRRiT.

Źródłami prawa powszechnie obowiązującego są także rozporządzenia wydawane przez wojewodów. Rozporządzenia wydawane przez wojewodów nie są tymi rozporządzeniami, o których jest mowa w Konstytucji.
Organy upoważnione do wydawania rozporządzeń nie mogą delegować swoich kompetencji do wydawania rozporządzeń innemu organowi. Warunkiem wejścia w życie rozporządzeń jest ich ogłoszenie. Rozporządzenia wydawane przez naczelne organy administracji państwowej są ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP.

Zarządzenia
Są aktami normatywnymi nie mającymi waloru źródeł powszechnie obowiązującego prawa RP. Mają one bowiem charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenia. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Zarządzenie nie mogą regulować materii zastrzeżonych dla regulacji w formie ustawy i rozporządzenia. W szczególności nie mogą regulować spraw dotyczących praw, wolności i obowiązków obywateli, nie mogą też wpływać na sytuację prawną osób fizycznych i prawnych nie powiązanych z normodawcą szczególnym stosunkiem organizacyjnego podporządkowana. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, które nie są organizacyjnie związane z normodawcą. Zarządzenia mogą być wydawane przez Prezydenta RP, PRM, ministrów, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, a poza uregulowaniem konstytucyjnym przez centralne organy administracji państwowej, terenowe organy rządowej administracji zespolonej i niezespolonej oraz organy zakładów administracyjnych.

Uchwały
Uchwały to z reguły akty normatywne kolegialnych organów administracji publicznej. Wśród tego typu aktów normatywnych wyróżnia się w szczególności uchwały RM, a poza uregulowaniem konstytucyjnym także uchwały kolegialnych centralnych organów administracji publicznej, uchwał organów samorządu terytorialnego zaliczane do aktów prawa miejscowego, uchwały kolegialnych organów zakładów administracyjnych. Jedynie niektóre z w/w typów uchwał stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa RP. Warunkiem wejścia w życie uchwał jest ich ogłoszenie w oficjalnym organie promulgacyjnym Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”, a w dziennikach urzędowych ministerstw, w wojewódzkich dziennikach urzędowych, przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych, w inny sposób miejscowy czy też zwyczajowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie, radiu, czy telewizji.

Regulaminy i statuty
Regulaminy i statuty to akty normatywne, w których reguluje się wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych administracji publicznej (także niepublicznej). Przedmiotem regulacji są tu w szczególności podziały pracy, zakresy czynności, układy zależności organizacyjnych, zasady wewnętrznej koordynacji działań, często także kwestie kontroli wewnętrznej. Akty normatywne o charakterze regulaminów i statutów stanowią zawsze jakąś postać prawa ściśle wewnętrznego, jednakże nieautonomicznego wobec konstytucji, ustaw i innych aktów powszechnie obowiązujących. Ich bezsporną funkcją jest wyeliminowanie swobody i dowolności w zakresie organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych administracji publicznej. Regulaminy i statuty muszę mieć podstawę ustawową, mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego.

LOKALNE ŹRÓDŁA PRAWA
Normy prawa miejscowego charakteryzuje to, że są to akty normatywne:

a)      zawierające normy powszechnie obowiązującego prawa

b)     stanowione przez niektóre terenowe organy administracji publicznej

c)      stanowione na podstawie delegacji ustawowej lub ogólnej normy kompetencyjnej

d)     uznane przez Konstytucję za źródła powszechnie obowiązującego prawa RP

e)      publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych

f)       podlegające bezpośredniej kontroli sądowej (także z inicjatywy administrowanych)

Akty prawa zakładowego charakteryzują się tym, że:

a)      zawierają normy prawne o zróżnicowanym i nietypowym charakterze

b)     stanowione są przez organy zakładów administracyjnych

c)      stanowione są na podstawie delegacji ustawowej lub ogólnej normy kompetencyjnej

d)     ich stanowienie nie stanowi przedmiotu bezpośredniej regulacji konstytucyjnej
Ponadto normom tym brakuje:

e)      szczegółowej podstawy prawnej w akcie rangi ustawy do ich publikacji w dzienniku urzędowym

f)       przepisu wskazującego na poddanie ich bezpośredniej kontroli sądowej

Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy.
Za akty prawa miejscowego gminy uważa się przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, stanowione przez gminy (reprezentowane przez swoje organy) na podstawie upoważnień ustawowych. Wykorzystując kryteria podstawy prawnej do wydania aktu normatywnego i przedmiotu regulacji, źródła te można podzielić na dwie podstawowe kategorie: przepisy wykonawcze i przepisy porządkowe.

Przepisy wykonawcze tworzy rada gminy w drodze uchwały. Delegacja ustawowa dla ich stanowienia znajduje się w ustawie szczególnej lub w ustawie o samorządzie gminnym. Do pierwszej grupy zaliczyć można m. in. Uchwały określające stawi podatku od nieruchomości, utrzymaniu porządku i czystości w gminach.
Z kolei uchwałami wykonawczymi do przepisów o samorządzie gminnym są np. statut gminy, statut sołectwa, regulamin gminnego placu zabaw. Do kategorii przepisów wykonawczych przynależą również normatywne uchwały rady gminy, podejmowane celem wykonania woli mieszkańców wyrażonej w referendum gminnym (np. wprowadzające – w ramach samoopodatkowania – świadczenie pieniężne na rzecz szpitala komunalnego). W tym wypadku koniecznym uzupełnieniem delegacji ustawowej jest rozstrzygający wynik referendum gminnego.
Stanowienie gminnych przepisów wykonawczych jest bądź uprawnieniem, bądź obowiązkiem. Przesądza o tym treść upoważnienia ustawowego. Czasami więc rada gminy zobligowana jest do podjęcia uchwały. Innym razem rada samodzielnie rozstrzyga o tym, czy skorzystać z delegacji ustawowej. Można więc np. wprowadzić prohibicję na alko J.

Przepisy porządkowe. Ustanawia je rada gminy w formie uchwały porządkowej. Może je podejmować również organ wykonawczy gminy w formie zarządzenia.
Przepisy porządkowe charakteryzują się tym, że zawierają nakazy i zakazy określonego zachowania się, z możliwością wprowadzenia za ich naruszenie sankcji w postaci kary grzywny. Najistotniejszą ich cechą są relatywnie nietypowe właściwości konstrukcyjne normy prawnej stanowiącej podstawę do ich stanowienia.
Zarządzenie ustanawiające ...