Zakres przedmiotowy u.f.p.
Ustawa o finansach publicznych zawiera normy prawne o różnym charakterze. Wyróżnić można przepisy prawa materialnego, ustanawiające prawa i obowiązki w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, przepisy o charakterze proceduralnym, regulujące zasady postępowania podmiotów czynnych i biernych prawa finansowego oraz normy ustrojowoprawne dotyczące organizacji podmiotów administrujących finansami publicznymi. Poza zakresem regulacji u.f.p. pozostają ustawy materialnego i proceduralnego prawa dochodów i wydatków publicznych oraz ich tryb ich gromadzenia, dokonywania i kontroli, a także szczegółowe zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, uregulowane w poszczególnych ustawach ustrojowych.
Ustawa reguluje podstawowe zagadnienia finansów państwowych i samorządowych: próby zdefiniowania podstawowych pojęć ("finanse publiczne", "środki publiczne", "dochody publiczne", "przychody publiczne", "wydatki publiczne", "rozchody publiczne", "deficyt" i "nadwyżka sektora finansów publicznych"), formy organizacyjno-prawne, w jakich gromadzone są dochody i dokonywane wydatki, zasady ogólne publicznej gospodarki finansowej (jawność, przejrzystość, klasyfikacja dochodów i wydatków), procedury budżetowe itp.
Zasady i sposoby zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych określa Rozdział 2 Działu I u.f.p. art. 12-18. Jawność, wyrażona w art. 12 w postaci deklaracji, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, oznacza swobodny dostęp obywateli i innych zainteresowanych podmiotów do informacji o finansowej działalności państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Przejrzystość, będąca warunkiem formalnej jawności finansów publicznych, oznacza postulat stosowania jednolitych kryteriów klasyfikacji budżetowej, jasnych i jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości oraz czytelnych i logicznych zasad konstrukcji budżetu [C. Kosikowski, Prawo..., s. 342-343, zob. także: E. Ruśkowski, Zasady budżetowe (w:) Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Warszawa 2006, s. 331-333]. Na marginesie zauważyć należy, że termin "przejrzystość", oprócz tytułu rozdziału, pojawia się w jego przepisach jedynie raz w art. 17 ust. 2 ("przejrzystość planów kont").
Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych uregulowane są w art. 19-30 u.f.p. Katalog jednostek sektora finansów publicznych obejmuje jednostki budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, zakłady budżetowe, fundusze celowe, inne niż fundusz celowy państwowe lub samorządowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne, nieposiadajace osobowości prawnej. Ustawa o finansach publicznych szczegółowo reguluje problematykę jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych. Funkcjonowanie funduszy celowych normowane jest szczątkowo w art. 29, w pozostałym zakresie szczegółowe zasady gospodarki finansowej regulują ustawy tworzące fundusz i akty wykonawcze. Również na podstawie ustaw odrębnymi środkami publicznymi gospodarują jednostki posiadające osobowość prawną, należące do sektora finansów publicznych. Katalog jednostek tworzących sektor finansów publicznych formułuje art. 4 u.f.p.
Zasada planowania oznacza konieczność ujmowania procesów związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych w plany finansowe o charakterze makro- i mikroekonomicznym (odnoszące się do poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych). Planowanie ma zapewnić ustalenie właściwego poziomu i struktury dochodów oraz wydatków publicznych, a przestrzeganie regulacji w tym zakresie obwarowane jest sankcją za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. "Wydatki ze środków publicznych podlegają planowaniu. Plany ustalają przeznaczenie i wysokość wydatków ze środków publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 26 maja 2003 r., DF/GKO/Odw.-178/228/2002, LEX 81689). Dokonanie zmiany w budżecie lub planie finansowym jednostki bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu stanowi delikt finansowy określony w art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.).
Wątpliwości interpretacyjne powodować może wykładnia pojęcia "dysponowanie środkami publicznymi". Z systematyki art. 2 wynika, że dysponowanie obejmuje inne czynności niż gromadzenie dochodów lub dokonywanie wydatków, co jednak niezgodne byłoby ze słownikową definicją czasownika "dysponować", tj. "rozporządzać kimś albo czymś; mieć do dyspozycji" [Słownik języka polskiego, pod. red. M. Szymczaka, Warszawa 1989, tom I, s. 490]. Termin "dysponowanie" pojawia się w u.f.p. przy określaniu pojęcia finanse publiczne (procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem - art. 3), kontroli finansowej (dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem - art. 47), audytu wewnętrznego (plan audytu zawiera w szczególności analizę obszarów ryzyka w zakresie gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi - art. 53), blokowania planowanych wydatków budżetowych (okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków - art. 154).
Od dysponowania środkami publicznymi należy odróżnić czynności polegające na wykonywaniu dyspozycji środkami pieniężnymi. Dysponentem jest podmiot, który na podstawie przypisanych mu kompetencji może podejmować decyzje o wydatkowaniu środków publicznych. "Jeżeli pragnie zapobiec się nadużyciom, do jakich mogłoby skłaniać dysponowanie zasobami publicznymi, należy stworzyć dwie wyraźnie rozdzielone kategorie funkcjonariuszy obsługujących operacje wydatkowania (...). Zadaniem dysponentów jest podejmowanie decyzji administracyjnych, które generują wydatki. Nie mają oni jednak materialnego dostępu do pieniężnych środków publicznych i nie przeprowadzają żadnych operacji kasowych. Księgowi natomiast są obciążeni fizycznymi operacjami dokonywania wydatków, czyli płatnościami; ich rola ogranicza się do rozporządzania środkami pieniężnymi i sprawowania kontroli" [P. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 254-258]. Podobny wywód przeprowadziła Główna Komisja Orzekająca. "Nietrafne wydaje się przyjęcie, że czyn polegający na przeznaczeniu dochodów uzyskanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce może zostać popełniony przez głównego księgowego. Dokonywanie wydatków przez jednostkę budżetową należy do kompetencji osób upoważnionych do działania w imieniu tej jednostki. Do takich osób z reguły nie należy główny księgowy" (orzeczenie GKO z dnia 1 kwietnia 2004 r., DF/GKO/Odw.-12/14-16/2004/200, LEX Nr 141896).
Dysponowanie środkami publicznymi wiąże się z planowaniem. Utrwalony w orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej pogląd określa finansowy jednostki jako limit dokonywanych wydatków. Powoływanie się przez osoby odpowiedzialne za przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych na "niedoszacowanie" planu nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia prawa. "W razie braku stosownych umów, planów, czy też poleceń jednostki nadzorującej, udzielenie zgody - w imieniu jednostki sektora finansów publicznych - na pokrycie zobowiązania tej jednostki, wynikającego z faktury przedstawionej przez wykonawcę usługi (robót itp.), jest dysponowaniem środkami publicznymi (wyróżnienie L.L.). Niezgodne z przepisami przywołanymi w zaskarżonym orzeczeniu dysponowanie tymi środkami, musi skutkować ponoszeniem odpowiedzialności przez dysponenta" (orzeczenie GKO z dnia 6 października 2003 r., DF/GKO/Odw.-29/45-46/2003, LEX 81706).
Instytucja kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych pojawiła się w polskim systemie finansów publicznych z dniem 1 stycznia 2002 r. jako wykonanie zobowiązania nałożonego przez Komisję Europejską na kraje kandydujące do Unii Europejskiej, do skonstruowania systemu gwarantującego poprawność, legalność i efektywność procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Na system powyższy składa się audyt wewnętrzny, kontrola finansowa oraz instrumenty prawne i organizacyjne zapewniające centralną koordynację systemu [A. Kubik, Funkcjonowanie publicznej wewnętrznej kontroli finansowej w Polsce, Kontrola Państwowa 2005, nr 1, s 71]. Szczegółowe regulacje w tej materii zawierają art. 48-67 u.f.p. (por. komentarz do powołanych przepisów).
Celem kontroli finansowej jest zapewnienie poprawnego funkcjonowania w jednostkach sektora finansów publicznych wewnętrznych procedur oraz mechanizmów, które gwarantują legalne, gospodarne, celowe, rzetelne, przejrzyste i jawne gospodarowanie środkami publicznymi. Audyt wewnętrzny zawiera ogół działań obejmujących niezależne badanie systemów zarządzania i kontroli w jednostce sektora finansów publicznych, w wyniku którego jej kierownik przyjmuje obiektywną i niezależną ocenę adekwatności, efektywności i skuteczności tych systemów. Choć obie instytucje służą realizacji odmiennych zadań, prowadzić mają do tego samego celu, tj. sprawdzenia, czy badana jednostka sektora finansów publicznych funkcjonuje prawidłowo oraz - ewentualnie - udzielenia jej pomocy w osiągnięciu zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym. "Nie ulega wątpliwości, że dobrze przeprowadzony audyt wewnętrzny i wykonanie przez kierownika jednostki zaleceń wynikających ze sprawozdania złożonego przez audytora powinno doprowadzić do takiej sytuacji, w której zewnętrzna kontrola finansowa nie powinna mieć już wiele pracy" [C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 240].
Pod pojęciem zasad zarządzania państwowym długiem publicznym (art. 68-70 u.f.p.) rozumieć należy usystematyzowane działania, obejmujące planowanie, organizowanie, realizowanie i kontrolę, kształtujące wielkość i strukturę długu, poziom i strukturę kosztów obsługi zadłużenia oraz innych rozchodów związanych z długiem publicznym. Zarządzanie długiem publicznym jest procesem związanym z gromadzeniem środków publicznych i ich rozdysponowaniem składającym się na pojęcie finansów publicznych (por. komentarz do art. 3 u.f.p.). Instytucje procedur ostrożnościowych i sanacyjnych wprowadzanych w razie nadmiernego zadłużenia, regulowane w art. 79-81 u.f.p., są konsekwencją obowiązywania tzw. kryteriów konwergencji (in. kryteriów zbieżności lub kryteriów z Maastricht), czyli kryteriów ekonomicznych, jakie powinna spełniać polityka gospodarcza państwa aspirującego do członkostwa w Unii Gospodarczo-Walutowej (UGW) i tym samym do strefy euro.
Sposób finansowania deficytu określają art. 7-11 oraz art. 68-78 u.f.p. Finansowanie deficytu budżetowego generuje powstawanie potrzeb pożyczkowych państwa (art. 8 u.f.p.) lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 9), finansowanych z zobowiązań zaciąganych w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, m.in. w drodze emisji papierów wartościowych oraz poprzez zaciąganie kredytów i pożyczek.
Pod pojęciem operacji finansowych publicznymi zasobami finansowymi rozumieć należy operacje związane z gromadzeniem środków pieniężnych oraz operacje związane z ich wydatkowaniem [W. Ziółkowska, Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Poznań 2005, s. 85 i n. oraz s. 157 i n.]. Wspólną cechą operacji publicznymi zasobami finansowymi jest to, że wszystkie one polegają na wypłatach lub wpłatach środków pieniężnych do kas publicznych [P. Gaudemet, J. Molinier, Finanse..., s. 53]. Odnośnie do systematyki środków publicznych zob. tezy komentarza do art. 5, a klasyfikacji wydatków publicznych - art. 6 u.f.p.
Treść projektowanych i uchwalanych budżetów opartych na dochodach publicznych określają art. 99 u.f.p. w odniesieniu do budżetu państwa oraz art. 184 w zakresie uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.
Materia wymieniona w art. 1 pkt 8 i 9 u.f.p. stanowi wykonanie delegacji zawartej w art. 219 ust. 2 Konstytucji RP, nakazującej określenie w ustawie zasad i trybu opracowywania projektów budżetu państwa, stopnia jego szczegółowości, oraz wymagań, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej. Zasady opracowywania projektów i uchwalania budżetu państwa określają odpowiednio art. 120-127 u.f.p., a budżetów jednostek samorządu terytorialnego art. 179-184. Zasady i tryb wykonywania budżetów obejmuje gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków ujętych odpowiednio w ustawie budżetowej (art. 128-159 u.f.p.) lub w uchwale budżetowej ( art. 185-199). Sformułowany przez u.f.p. katalog zasad, na których opiera się wykonywanie budżetów, przedstawia się następująco [C. Kosikowski, Prawo..., s. 342-343, zob. także: E. Ruśkowski, Zasady opracowywania, uchwalania i wykonywania budżetów JST (w:) Finanse..., s. 405-408]:
* Wykonaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów przy pomocy Ministra Finansów.
* Wykonaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego kieruje jej organ wykonawczy.
* Wykonawcami budżetu są dysponenci środków budżetowych.
* W toku wykonywania budżetów obowiązują określone zasady gospodarki finansowej.
* Obowiązują odrębne reżimy prawne gospodarowania rezerwami budżetowymi i dotacjami budżetowymi, a w odniesieniu do budżetu państwa - także środkami na obsługę długu Skarbu Państwa oraz wpłat do budżetu Unii Europejskiej.
* Wykonywanie ustawy i uchwał budżetowych odbywa się na podstawie układu wykonawczego oraz w oparciu o harmonogram realizacji budżetu państwa i jednostek samorządowych.
* Planowane wydatki budżetowe mogą być blokowane.
* Środki budżetowe wygasają z końcem roku budżetowego.
Zasady i tryb gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz innych źródeł zagranicznych niepodlegającymi zwrotowi określa Dział V u.f.p. (art. 200-214).
ewamkw