Zagadnienia zaliczeniowe z przedmiotu specjalizacyjnego2.doc

Zagadnienia zaliczeniowe z przedmiotu specjalizacyjnego
„Kontrola administracji” na kierunku PJ4 (studia stacjonarne)

1. Pojęcie kontroli w prawie administracyjnym.

- kontrola polega na obserwowaniu i porównywaniu dwóch stanów- postulowanego i rzeczywistego.

- Jest to występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach, bez decydowania jednak o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Kontrola musi być legalna.

- kontrola to:

-> ustalenie istniejącego stanu rzeczy w określonym miejscu i czasie (obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu),

-> ustalenie jak być powinno – założenia wyjściowe, mające wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach itp.,

-> porównanie tych dwóch stanów, a w przypadku istnienia różnicy - ustalenie przyczyn i sformułowanie zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk (ocena poprzez konfrontację ww. Stanów, diagnoza przyczyn nieprawidłowości, formułowanie wniosków).

- Kontrola prawna koncentruje się na 3 obszarach:

1. określenie przyczyn i skutków rozbieżności między stanami (stadium informacyjno-rozpoznawcze),

2. określenie jak wielki jest zakres rozbieżności (stadium analityczno-oceniające),

3. wskazywanie rekomendacji i zaleceń do usunięcia niekorzystnych zjawisk (oddziaływanie naprawcze).

- Kontrola określana bywa też przy pomocy innych terminów, takich jak inspekcja, lustracja, rewizja i wizytacja, w zależności od swoistych form, w jakich jest wykonywana.

a) Inspekcja jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednią obserwację zachowania się badanej jednostki i porównania tego zachowania z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego.

b) Lustracja jest kontrolą skierowana nie na zachowanie się podmiotu, lecz zwykle na określony przedmiot, na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany.

c) Rewizję łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów, polegającą na bezpośredniej konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i na ocenie prawidłowości dysponowania tymi składnikami.

d) Wizytacją nazywamy kontrole mającą na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie. Swoista forma kontroli rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej.

2. Znaczenie administracji publicznej jako podmiotu kontrolowanego i kontrolującego.

Podmiot kontrolowany- kontrola nad administracją.

Kontrola administracji jest niezbędna, gdyż administracja jest odpowiedzialna za stan spraw publicznych. Administracja posiada władzę, a kontrola ma zapobiegać wynaturzeniu władzy. Kontrola bada jakość działania, w tym jej legalność, praworządność, celowość, szybkość, terminowość, gospodarność, skuteczność, efektywność. Brak kontroli powoduje niską jakość działania i niemożliwość utrzymania odpowiednich standardów.

Podmiot kontrolujący- kontrola wykonywana prze samą administrację(zewnętrzna i wewnętrzna).

W tym wypadki administracja kontroluje sama siebie w ramach kontroli wewnętrznej bądź zewnętrznej. Ze względu na różnorodność działalności administracji konieczne jest istnienie pewnego systemu instytucji kontrolnych i zróżnicowanie form kontroli. Do kontroli tworzy się wyspecjalizowane komórki- każdą dla danej dziedziny. Kontrola służy kierownictwu do sprawdzania i oceniania, czy odpowiednie jednostki wykonują swoje zadania, wykazywania nieprawidłowości, zapobiegania nieprawidłowościom. Kontrola jest elementem zarządzania- sprawdzanie i ocena działalności organizacji na różnych płaszczyznach: organizacyjnych, finansowych i technicznych.

3. Efektywność kontroli.

- Efektywna kontrola to taka, która prowadzi do skutecznego korygowania wadliwej działalności administracyjnej.

- Efektywność kontroli oznacza więc należyte wykorzystanie wyników kontroli dla poprawy działalności administracji.

- W efektywności można zwrócić uwagę również na:

* możliwie najniższe nakłady przeznaczone na kontrolę (oszczędność),

* możliwie najlepsze wyniki kontroli (skuteczność),

* możliwie najlepszy stosunek między nakładami a wynikami (można to określić jako efektywność kontroli).

- Produktywna kontrola to taka, która przy ograniczeniu nakładów osiąga jak najlepsze wyniki.

- Istotne znaczenie ma fakt, że efektywność kontroli zależy od istnienia mechanizmów prawnych, które spowodują uwzględnienie wyników kontroli i w oparciu o nie spowodują skorygowanie określonej działalności. Takimi instytucjami mogą być w przedmiotowym zakresie zalecenia pokontrolne, wnioski pokontrolne, wystąpienia, zarządzenia pokontrolne.

4. Elementy kontroli.

- elementy kontroli wg dr-a R.:

* zakres kontroli (tematyka),

* podstawa prawna,

* upoważnienie do prowadzenia kontroli,

* czas trwania kontroli.

- etapy kontroli (Jagielski)

              * faza wstępna – przygotowanie kontroli (upoważnienie, termin, zakres, sposób i miejsce prowadzenia czynności kontrolnych).

              * ustalenie stanu faktycznego (postępowanie dowodowe i wyjaśniające). Procedury kontrolne.

              * formułowanie wyników (ustalenie rozbieżności i źródeł nieprawidłowości).

              * oddziaływanie pokontrolne (wnioski, zalecenia, wystąpienia, noty).

5. Cechy kontroli.

-obiektywizm i bezstronność – kierowanie się wyłącznie przesłankami i kryteriami przewidzianymi w prawie,

-sprawność – kontrola w swoich funkcjach stanowi szybko i pewnie działający mechanizm, realizujący zadania w odpowiednim czasie oraz pozwala bez zakłóceń funkcjonować podmiotowi kontrolowanemu.

-kompletność,

-efektywność (patrz pkt. 3)

-profesjonalność, fachowość  (kompetentność) – zdolność i umiejętność właściwego wykonywania kontroli w jej aspekcie merytorycznym, organizacyjnym, technicznym itp.

6. Pojęcie i środki nadzoru.

Nadzór w administracji publicznej to przewidziana prawem możliwość sprawdzania i oceniania innych podmiotów, a także prawo do ingerencji w ich działalność. Nadzór nie ma charakteru stałego działania. Celem nadzoru jest zapewnianie prawidłowego działania i osiągania właściwych rezultatów przez wspomaganie, instruktaż, uzgadnianie stanowisk, udzielanie pomocy, doradzanie. Nadzór może być prewencyjny (sankcjonowanie czyli zatwierdzanie uchwał) lub następczy (np. wiążące zalecenia pokontrolne). Należy zaznaczyć, że jest to pojęcie szersze niż kontrola, która polega na zaobserwowaniu, zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, skonfrontowaniu go ze stanem pożądanym, wskazaniu uchybień (także ich źródeł) i sposobów ich naprawienia

Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane, przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia. Noszą one miano środków nadzoru. Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa może tylko próbować wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, starając się zwrócić uwagę na ewentualne nieprawidłowości w działaniu jednostki nadzorowanej.

Środki nadzoru można podzielić na:

->środki nadzoru represyjnego- stosuje się w przypadku naruszenia prawa. Do tej kategorii zaliczamy:
• żądanie organu nadzoru wszelkich informacji o wszystkich sprawach poddanych nadzorowi (środek informacyjny),
• uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo bądź żądanie uchylenia takiego aktu przez organ , który ten akt wydał;
• zarządzenie – organ nadzoru może zarządzić, aby organ nadzorowany wykonał w wyznaczonym terminie ciążący na nim obowiązek;
• zarządzenie zastępcze – jeśli organ nadzorowany nie wypełnia ciążącego na nim obowiązku i nie wykonuje zarządzenia organu nadzoru, wtedy organ nadzorczy może wydać zarządzenie zastępcze;
• ustanowienie zarządu komisarycznego – jest to środek ostateczny, bardzo dotkliwy, stosowany w przypadku odwołania czy rozwiązania organu kolegialnego, czy zawieszenia go w czynnościach. Organ komisaryczny działa w miejsce organu właściwego na koszt instytucji nadzorowanej;
*wstrzymanie egzekucji administracyjnej.

->środki nadzoru prewencyjnego:
• uzgodnienie aktu organu nadzorowanego z organem nadzoru. Na przykład uzgodnienie projektu statutu gminy powyżej 300.000 mieszkańców z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
• zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego przez organ nadzorczy (środek korygujący).

Na przykład zatwierdzenie statutu urzędu wojewódzkiego przez Prezesa Rady Ministrów
• ustalenie budżetu jednostki nadzorowanej przez organ nadzoru, jeśli jednostka nadzorowana nie uchwali budżetu w określonym prawem terminie. I tak w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego regionalna izba obrachunkowa ustala budżet tej jednostki w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych na podstawie porozumień lub ustaw

nadzór nad wykonywaniem zadań zleconych.

->środki nadzoru merytorycznego oraz środki nadzoru personalnego, jak na przykład zawieszenie w czynnościach organu, pozbawienie członkostwa w organie kolegialnym czy rozwiązanie organu kolegialnego.

7. Znaczenie kierownictwa w polskim systemie prawnym.

- Kierownictwo oznacza używanie wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycie jest prawnie zakazane.

- Kierownictwo jest to działanie organu administracji publicznej organizacyjne, inicjatywne, koordynacyjne, sprawdzające, kadrowe, nadzorcze, kontrolne.
- podstawowe instrumenty: wytyczne, polecenia służbowe

- organ kierowniczy ponosi pełną odp. Za postępowanie instytucji/organów kierowanych.

8. Współdziałanie jako element sprawnej kontroli.
- Sprawność kontroli oznacza jej szybkie przeprowadzenie i opracowanie jej wyników bez hamowania działalności jednostki kontrolowanej.

- Współdziałanie między podmiotami administracji publicznej uzasadniają różne względy. Potrzeba współdziałania wynika z zasad racjonalnej organizacji pracy. Brak jej godzi w spójność aparatu administracji. Pewne jednostki organizacyjne mają wspólne lub podobne cele i większe efekty w zakresie ich realizacji osiągną, gdy będą ze sobą współdziałały i udzielały wzajemnej pomocy. Niejednokrotnie zdarza się, że określonych zadań nie może wykonać jedna jednostka z uwagi na naturę tych zadań, często przemawiają wspólne cele ekonomiczne i inne.

9. Zasięg kontroli (pomioty objęte kontrolą publiczną).
- Zasięg kontroli jest wyznaczany przez podstawowe akty normatywne.
- Kontroli poddawani (poddawane) są:

1. organy administracji państwowej;
2. organy administracji rządowej w sferze organizacyjno – wewnętrznej;
3. organy administracji rządowej w sferze kształtowania zewnętrznych stosunków społecznych i gospodarczych;
4. organy samorządu terytorialnego w sferze organizacyjno – wewnętrznej
5. organy samorządu terytorialnego w sferze kształtowania zewnętrznych stosunków społecznych i gospodarczych;
6. podmioty społeczne w uregulowanej przez prawo sferze organizowania stosunków społecznych, a niekiedy gospodarczych i politycznych;
7. gospodarcze podmioty samorządowe i państwowe w sferze kształtowania stosunków gospodarczych, a niekiedy społecznych;
8. gospodarcze podmioty prywatne w sferze organizowania stosunków społecznych, a niekiedy gospodarczych i politycznych;
9. obywatele w poddanej prawu sferze ich działalności politycznej, gospodarczej i społecznej

10. Kryteria kontroli.
- Legalność - ocena z punktu widzenia zgodności (lub jej braku) z obowiązującym prawem
- Celowość - ocenia działalności podmiotu kontrolowanego przez pryzmat stopnia realizacji celów i zadań przed nim postawionych
- Rzetelność obejmuje ocenę działania pod kontem należytej staranności co do prowadzenia działalności jak i realizowanych zadań merytorycznych. Mieści się tu również dbałość o uwzględnienie dyrektyw płynących z ośrodków dyspozycyjnych wyższego rzędu.
- Gospodarność - dotyczy optymalnego dysponowania środkami finansowymi i materialnymi w trakcie prowadzenia kontrolowanej działalności , jak również optymalizacji stosowanych w jej toku zabiegów organizacyjnych
- Efektywność

-  Zgodność z polityką rządu
- Uwzględnianie interesu ogólnego i indywidualnego

- Przejrzystość (transparentność)

- Jawność

11. Rodzaje i przykłady kontroli:
a) kontrola wewnętrzna- jest każda kontrola gdzie zarówno organ kontrolujący, jaki organ kontrolowany wchodzą w skład tej samej jednostki organizacyjnej najniższego rzędu
(na przykład kontrola przeprowadzana przez głównego księgowego nad czynnościami kasjera). Wyróżniamy:

-k. kierowniczą (funkcjonalną)- sprawowaną samodzielnie przez osoby na stanowiskach, np. przez głównego księgowego;

-k. instytucjonalną- wykonywana przez odpowiednie wyspecjalizowane komórki, np. przez wydział kontroli w urzędzie wojewódzkim.
b) kontrola wewnątrzadministracyjna- obejmuje wszystkie dziedziny działalności aparatu administracyjnego, Obejmuje instytucje kontrolne usytuowane wewnątrz aparatu administracji publicznej. Wyróżniamy w tym zakresie:

*kontrolę rządową;

*kontrolę resortową;

*kontrolę terenową;

*kontrolę w administracji samorządowej.
c) kontrola zewnętrzna- sprawowana jest przez podmioty znajdujące się poza strukturą organizacyjną administracji publicznej. Zawsze organem kontroli zewnętrznej jest organ kontrolny nie związany żadnym stosunkiem zależności z organem administracji. Jest organem kontroli niezawisłej od administracji. Istnienie organów kontroli niezawisłej jest konieczne przede wszystkim z punktu widzenia gwarancji rzeczowej analizy działalności administracyjnej jako całości. Organy tej kontroli mają szczególne znaczenie, jeżeli chodzi o kontrolę praworządności działania administracji. Istnienie organów niezawiśle orzekających oprawie jest najskuteczniejszą ze znanych gwarancji zapobiegania naruszeniu prawa przez organy administracji publicznej. Wyróżniamy kontrolę: społeczną, parlamentarną, TS, TK, RPO, NIK, sądową, Państwowej Inspekcji Pracy, Generalnego Inspektora Danych Osobowych.

12. Regionalna Izba Obrachunkowa – zadania i kompetencje

Regionalne izby obrachunkowe jako państwowy organ nadzoru i kontroli zostały powołane do wykonywania następujących zadań:

1. Działalność kontrolna – izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne: jednostek samorządu terytorialnego, związków, międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

Ponadto w ramach kontroli regionalne izby obrachunkowe posiadają uprawnienia do kontrolowania gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.

 2. Działalność nadzorcza – w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1)  procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2)  budżetu i jego zmian,

3)  zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4)  zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

5)  podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

6)  absolutorium.

 3. Działalność informacyjno szkoleniowa – izby prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową w zakresie objętym nadzorem i kontrolą, w szczególności:
1) organizują i prowadzą szkolenia w zakresie przepisów regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego,

2) prowadzą doradztwo w zakresie praktycznego stosowania przepisów w bieżącej gospodarce finansowej,

3) przekazują informacje o zmianach w przepisach prawnych mających wpływ na prowadzenie prawidłowej gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego,

4) upowszechniają informacje wynikające ze sprawowania kontrolnej funkcji przez izbę

 4. Działalność opiniodawcza:

1)   wydawanie, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych,

2)   opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prognozy kształtowania się długu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 172 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104),

3)   wydawanie opinii o przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami,

4)   wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze,

5)   wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu,

6)   wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium,

7)   rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami,

8)   rozpatrywanie innych spraw określonych w odrębnych ustawach.

W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy do spraw kontroli gospodarki finansowej mają prawo:
1) żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej,
2) wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych,
3) wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy,
4) wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi,
5) wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki,
6) zabezpieczania dokumentów i innych dowodów,
7) wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego,
8) dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych.
Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor do spraw kontroli gospodarki finansowej i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności.

13. Kontrola administracji na przykładzie działalności Najwyższej Izby Kontroli

NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej. Organy kontroli, rewizji, inspekcji działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym mają obowiązek współpracy z NIK. NIK podlega Sejmowi. NIK działa na zasadach kolegialności.

NIK kontroluje działalność organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Jest to podstawowe zadanie NIK; wykonywanie tej kontroli jest stałym obowiązkiem NIK.

NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności.

NIK może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych, ale tylko w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Co do tych jednostek kontrola może być prowadzona z punktu widzenia legalności i gospodarności.

Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności.

Dla realizacji celu:

1) kierownicy jednostek podlegających kontroli mają obowiązek przedkładać na żądanie Najwyższej Izby Kontroli wszelkie dokumenty i materiały niezbędne do przygotowania i przeprowadzenia kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej;

2) upoważnieni przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli mają prawo do:

a) swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych,

b) wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, pobierania oraz zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej,

c) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności,

d) wzywania i przesłuchiwania świadków,

e) żądania od pracowników jednostek kontrolowanych udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień,

f) zasięgania w związku z przeprowadzaną kontrolą informacji w jednostkach niekontrolowanych oraz żądania wyjaśnień od pracowników tych jednostek,

g)...