VII.i VIII Zasady ustroju politycznego RP w ogólności. Zasada suwerennośc..doc

VII. Zasady ustroju politycznego RP w ogólności

ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ W ŚWIETLE KONSTYTUCJI Z 2 KWIETNIA 1997 R.

Jurydyczny charakter konstytucji

Treść Konstytucji, mająca jurydyczny charakter czyniący ją fundamental­nym aktem prawnym, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1), zawiera zasady i reguły prawne. Często określoną zasadę prawną można wyprowadzić z konkretnej normy konstytucyjnej, niekiedy zaś wynika ona dopiero z analizy kilku norm ustawy zasadniczej. Zjawisko to powoduje, że po pierwsze - trudno jest w ogóle ustalać zasady wyrażone w konstytucji, po drugie - możemy mówić o zasadach ustroju politycznego konkretnego państwa tylko na tle konkretnej konstytucji. Oznacza to, że w ewolucji kon­stytucyjnego ustroju państwa można mieć do czynienia z występowaniem zmienności zasad polityczno-ustrojowych, na co wskazywano już w rozdziale pierwszym. Wreszcie po trzecie - spotykamy w literaturze prawnej pogląd, że sporządzany przez różnych autorów katalog zasad ustrojowych oparty na tej samej konstytucji może wykazywać różnice; jedni przedstawiają katalog bardziej rozbudowany, inni mniejszy1.

Katalog tych zasad, dający się ustalić na tle analizy treści przepisów nowej Konstytucji RP, jest znacznie rozbudowany, co widoczne jest zwłaszcza w porównaniu z katalogiem zawartym we wcześniejszych polskich konstytu­cjach. Co więcej, rozbudowa ta świadczy o elastycznym podejściu twórców Konstytucji, gdyż w 1997 r. ujęte zostały i rozbudowane zasady stanowiące osiągnięcie ostatnich kilku dziesiątków lat. Świadczy to o uwzględnieniu trendów europejskich widocznych w kształtowaniu ustroju politycznego państwa.

W ustalaniu zasad ustroju państwa, ich treści i zakresu, niezwykle ważną rolę odgrywa Trybunał Konstytucyjny. Czyni to poprzez orzecznictwo, w któ­rym podkreśla ich rolę i znaczenie. W literaturze prawniczej zasady ustroju nazywa się niekiedy zasadami konstytucyjnymi lub naczelnymi zasadami konstytucji.

Dla ustalenia katalogu zasad ustrojowych państwa w świetle nowej Konstytucji duże znaczenie ma analiza jej I rozdziału zatytułowanego „Rzecz­pospolita" (w okresie prac nad projektem konstytucji długi czas utrzymywała się inna nazwa tego rozdziału: „Zasady ustroju"). W literaturze określa się, że rozdział ten stanowi zbiór podstawowych zasad określających charakter państwa, jak też wartości i priorytety, na jakich jest ono oparte2.

Przyjmując zatem założenie, że katalog omawianych zasad nie został nigdzie w Konstytucji oficjalnie określony, że jest on wytworem nauki prawa konstytucyjnego, można na gruncie obowiązującej Konstytucji wymienić następujące zasady:

1. ) suwerenności narodu,

2) republikańskiej formy państwa,

3) demokratycznego państwa prawnego,

4/ podziału władzy i równowagi władz,

5) reprezentacji politycznej,

6) dwuizbowości parlamentu,

7) pluralizmu politycznego,

8) wzajemnej niezależności i współdziałania państwa i kościołów oraz innych związków wyznaniowych,

9) wolności i praw człowieka i obywatela,

10) decentralizacji władzy publicznej i samorządu,

11. ) parlamentarnej formy rządów,

12) odrębności władzy sądowej oraz niezawisłości sędziów, jak też niezależności sądów i trybunałów,

13) społecznej gospodarki rynkowej,

14) wolności gospodarczej,

15) ochrony własności.

Trzy ostatnie z wymienionych zasad Konstytucji nie odnoszą się wpraw­dzie do sfery ustroju politycznego, ale z uwagi na ich znaczenie zostały uwzględ­nione, pełniej określając i charakteryzując istniejący ustrój państwa.

Przechodząc do omówienia wymienionych zasad, należy zaznaczyć, że część z nich została już przedstawiona w rozdziale I, stąd rozważania na ten temat będą z konieczności zawężone. W odniesieniu do rzeczonych zasad zostanie położony nacisk na wskazanie czy i w jakim stopniu obowiązująca Konstytucja wprowadza w tym zakresie odmienne uregulowania. Szerzej z oczywistych powodów przedstawione zostaną zasady występujące jako nowe, dotąd nieznane polskim konstytucjom.

Na czoło katalogu powinna, jak się wydaje, zostać wysunięta zasada suwerenności narodu, którą wyraża wprost art. 4 w ust. 1, stanowiąc, iż: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu". Z po-jęciem „naród" spotykamy się w nowej Konstytucji wielokrotnie i do tego w różnym znaczeniu. Pierwsze jego znaczenie, użyte w sensie prawnym, występuje już we Wstępie, ale także w art. 34. Przez to pojęcie rozumie się naród jako zbiorowość osób związanych z państwem poprzez fakt posiadania jego obywatelstwa. Dobitnie wyraża to Wstęp w słowach: „my Naród Polski

-wszyscy obywatele Rzeczypospolitej (...)". Kryterium przynależności do tak rozumianego narodu nie jest przesłanka etniczna, ale prawne, fakt posiadania przez jednostkę obywatelstwa państwa. Tak więc pojęcie „naród" w sensie prawnym nie jest tożsame z narodem w sensie etnicznym, co dodatkowo podkreśla art. 34 Konstytucji.

Nowa Konstytucja posługuje się pojęciem „naród" także w sensie etnicz­nym, zarówno we Wstępie - wspominając o dziedzictwie przodków, kulturze narodu i jego tradycjach państwowych, jak i w art. 5 i 6, podkreślając rolę kultury i dziedzictwa narodowego jako źródła tożsamości narodu polskiego. Naród w sensie etnicznym stanowi przy tym dominującą część narodu w sensie prawnym i politycznym3. W tym trzecim przypadku mowa jest o narodzie w znaczeniu politycznym, o którym wspominają art. 27 i 35, obejmującym także obywateli polskich należących do mniejszości narodowych i etnicznych.

Szczególnego znaczenia nabiera art. 1 Konstytucji, głoszący, iż „Rzecz­pospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". W treści tego przepisu dostrzegać należy nie tylko wyrażoną zasadę republikańskiej formy państwa, ale także wyraz stanowiska utożsamiającego państwo z interesem wszystkich jego obywateli. Artykuł 1 należy ujmować i interpretować w ścisłym powiązaniu z art. 82; wynika z nich, iż Konstytucja wyklucza przeciwsta­wianie obywateli państwu, nie traktuje państwa jako władzy stojącej ponad społeczeństwem. W świetle przytoczonych artykułów państwo jest wartością społeczną, jest wspólnotą wszystkich obywateli, co jednocześnie rodzi jedna­kowe obowiązki obywateli wobec państwa jako wspólnego dobra. Obowiązki te to: wierność Rzeczypospolitej, troska o dobro wspólne, przestrzeganie praw, obrona Ojczyzny.

Zaznaczyć należy, że zasada republikańskiej formy państwa wynika nie tylko z samej nazwy Rzeczpospolita Polska, z tytułu rozdziału I czy treści art. 1, ale widoczna jest także w instytucjach centralnych. Wyklucza ona moż­liwość stosowania władzy dziedzicznej, zakładając istnienie demokratycznych form ustrojowych, na które obywatele mają zapewniony wpływ.

Nazwa Rzeczpospolita ma w Polsce długoletnie tradycje, o których wspo­mina Konstytucja we Wstępie, nawiązując do „najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej", określając zarazem aktualny etap historycznego rozwoju polskiej państwowości jako Trzecią Rzeczpospolitą.

Warto podkreślić, iż Konstytucja zapewnia trwałość republikańskiej formy państwa, gdyż przewiduje w art. 235 ust. 6, że zmiana zasad zawartych w rozdziale I może być uzależniona od przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum zatwierdzającego. Mamy więc do czynienia z obostrzonym try­bem zmiany w porównaniu ze stosowanym w odniesieniu do innych (poza rozdziałem I, II i XII) rozdziałów Konstytucji.

O ile zasady dotychczas omawiane były już znane i stosowane w rozwoju ustroju konstytucyjnego Polski, o tyle w przypadku zasady demokratycz­nego państwa prawnego mamy do czynienia z nową zasadą. Znalazła się ona w polskim prawie konstytucyjnym dopiero w grudniu 1989 r. w wyniku przeprowadzonej wówczas rewizji Konstytucji z 1952 r. Jest to zasada o fun­damentalnym znaczeniu, stanowiąca wyraz demokratyzacji ustroju państwa. Artykuł 2 Konstytucji stanowi, iż „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym". Polski ustrojodawca przyjął w 1989 r. tę zasadę jako wytyczenie kierunku rozwoju państwa, jako ważny postulat ustrojowy, zawie­rający określone nakazy działania dla parlamentu i innych organów państwa, które prawo stanowią, stosują i interpretują. Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach bardzo często powołuje się na tę zasadę i ocenia badane akty prawne właśnie w jej świetle.

Przyjęcie omawianej zasady oznacza, że państwo, które ją wprowadza, chce być rządzone prawem, zapewniać rządy prawa, że stawia ono prawo ponad państwem. Stąd też wynika prymat prawa wobec wszystkich innych rodzajów norm stosowanych w społeczeństwie - oznacza ono jednoznacz­nie związanie państwa prawem. Przyjęcie i stosowanie tej zasady powoduje w konsekwencji obowiązek państwa zagwarantowania jednostce prawa do sądu, wymaga także przeprowadzenia ścisłego rozgraniczenia kompetencji organów państwowych. Co więcej, z zasady tej wynika wymóg przestrzegania reguły, że istnienie organu państwa musi być oparte na prawie, podobnie jak i określenie jego kompetencji, które powinny być wyraźnie w prawie spre­cyzowane. Daje temu wyraz art. 7 Konstytucji w stwierdzeniu, iż: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".

Wynikające z tej zasady związanie państwa prawem wyznacza wysoką rangę i rolę ustrojową Konstytucji jako ustawy zasadniczej, której normy wy­posażone są w najwyższą moc prawną. Oznacza to dominującą, zwierzchnią pozycję Konstytucji w systemie źródeł prawa, a także postulat zgodności z jej przepisami ogółu norm prawnych obowiązujących w państwie. Konsekwen­cją przyjęcia tej zasady jest nie tylko podkreślenie roli Konstytucji, ale także uznanie priorytetu ustawy w tworzeniu porządku prawnego. Postulat ten wynika z faktu, że ustawa jest aktem prawnym stanowionym przez parlament, a więc przez reprezentację narodu. Stąd wynika nie tylko priorytet ustawy w stosunku do innych (poza, oczywiście, ustawą zasadniczą) aktów praw­nych, ale także stworzenie kategorii tzw materii ustawowych, czyli katalogu spraw, które mogą być regulowane wyłącznie w drodze ustaw. W doktrynie przyjmuje się powszechnie, że materie ustawowe obejmują niezwykle waż­ne dziedziny życia, takie jak określenie pozycji jednostki w państwie, czyli sprecyzowanie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, a także kwestie związane z organizacją i kompetencjami organów państwowych. Likwidacja przez obowiązującą Konstytucję aktów prawnych z mocą ustawy, a więc niepochodzących od parlamentu umacnia pozycję ustawy w systemie źródeł prawa.

Zawierający się w zasadzie demokratycznego państwa prawnego nakaz przestrzegania prawa dotyczy także procesu jego tworzenia. Proces ten po­winien przebiegać w trybie i formie przez prawo przewidzianych, zarówno gdy chodzi o właściwość organów wydających dany akt prawny, jak i o za­kres unormowań oraz nadaną im formę prawną. Stąd wynika konieczność przestrzegania i stosowania takich zasad jak niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit) i vacatio legis, a więc obowiązywania prawa po pewnym okresie, pozwalającym na upowszechnienie wiedzy o nowych przepisach.

Należy także podkreślić, że przyjęcie omawianej zasady ustrojowej wymaga stworzenia odpowiednich gwarancji instytucjonalnych jej prze­strzegania. Wspomniano już o roli Trybunału Konstytucyjnego jako strażnika prawa i gwaranta jego zgodności z konstytucją. Należy zatem jeszcze wy­mienić Trybunał Stanu (powołany do orzekania o winie osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie, a postawionych w stan oskarżenia pod zarzutem naruszenia Konstytucji bądź ustaw), Rzecznika Praw Obywatelskich (stojącego na straży poszanowania wolności i praw jednostki), Naczelny Sąd Administracyjny (orzekający o zgodności z prawem decyzji administracyjnych), a także niezawisłe sądy.

Zasada państwa prawnego ma więc istotne znaczenie, wywiera ogromny wpływ na życie społeczne oraz polityczne kraju. Nazwa tej zasady zawiera jeszcze jeden element, o którym dotąd nie było mowy. Artykuł 2 traktuje wszak „o demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W pierwszym członie tej zasady akcent został położony na określenie „demokratyczne" państwo prawne, chodzi więc o państwo, które ma zapewniać obywatelom wpływ na władzę państwową, na jej sprawowanie. W konsekwencji powinno to prowadzić do zapewnienia społeczeństwu wpływu na podejmowane decyzje państwowe bądź to w sposób bezpośredni (przez udział w referendum), bądź za pośrednictwem wybieranych przez społeczeństwo posłów i senatorów, jak również przez udział w działal­ności partii politycznych, które wpływają „metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa" (art. 11 ust. 1).

Tak więc zasada demokratycznego państwa prawnego pozostaje w ścis­łym i bezpośrednim związku z zasadami: suwerenności narodu, pluralizmu politycznego, reprezentacji politycznej, samorządu terytorialnego, a także z wykorzystywaniem form demokracji bezpośredniej.

Z istoty i demokratycznego charakteru tej zasady wynika poza tym nie tylko konieczność kierowania się wolą większości społeczeństwa w różny sposób wyrażaną, ale także - co nie zawsze się dostrzega, uświadamia i stosuje w praktyce - poszanowanie woli oraz praw mniejszości. Oznacza to koniecz­ność stosowania dialogu społecznego, poszanowania odrębności poglądów różnych grup społecznych, przeprowadzania dyskusji przed podejmowaniem ważnych decyzji państwowych.

Zasada podziału władzy i równowagi władz to kolejna zasada politycz-no-ustrojowa bardzo często spotykana w konstytucjach współczesnych. Jest ona przeciwstawna, znanej Konstytucji z 1952 r., zasadzie jedności i jednoli­tości władzy państwowej, która zakłada zhierarchizowaną strukturę organów państwa, na czele której znajduje się jeden zajmujący dominującą pozycję. Rozwiązanie to może mieć charakter demokratyczny - gdy taką rolę powie­rza się parlamentowi, albo autorytarny - gdy na czele organów znajduje się jednostka nieponosząca żadnej odpowiedzialności przed nikim (np. pozycja prezydenta w Konstytucji z 1935 r. w Polsce).

O stworzeniu tej zasady decydowały przesłanki natury politycznej i społecznej. Te pierwsze akcentował Monteskiusz, pisząc: „Kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele władza prawodawcza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności, ponieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrańskich praw, które będzie tyrańsko wykonywał. Nie ma również wolności, jeśli władza sądowa nie jest oddzielona od prawodawczej i wykonawczej. Gdyby była połączona z władzą prawodawczą, władza nad życiem i wolnością obywateli byłaby dowolną, sędzia bowiem byłby prawodawcą. Gdyby była połączona z władzą wykonawczą, sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela"4.

Przesłanki natury społecznej znajdowały najpełniejszy wyraz w dążeniu do kompromisu mieszczańsko-feudalnego. Występowały one w Anglii, gdzie celem społecznym tej doktryny była chęć zachowania wpływów politycznych arystokracji, sił feudalnych i zabezpieczenie znaczenia rosnącego w siłę, pręż­nego politycznie i gospodarczo mieszczaństwa.

Zasada podziału władzy sprowadza się do następujących założeń:

a) wyodrębnia się trzy władze - ustawodawczą, wykonawczą i sądowni­czą,

b) każdej z nich odpowiadają wyodrębnione organy państwowe,

c) występuje niepołączalność tych władz, a więc każda z nich winna być wykonywana przez inny organ państwowy, w związku z tym niedopusz­czalne jest łączenie związanych z nimi stanowisk państwowych,

d) układ stosunków między tymi władzami powinien zapewniać wzajemne ich oddziaływanie na siebie i hamowanie.

Twórcom doktryny podziału władzy przedstawiony mechanizm sto­sunków trzech władz jawił się jako gwarancja wolności jednostki i zarazem miernik skuteczności rozwiązań prawno-ustrojowych. Teza ta znajduje wyraz w art. 16 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., który stanowi, iż nie ma konstytucji tam, gdzie nie zostały zagwarantowane prawa jednostki i gdzie nie wprowadzono zasady podziału władzy.

Konsekwentna realizacja podziału władzy to zadanie niezwykle trudne, bowiem chociaż wyodrębnienie wspomnianych trzech władz nie nastręcza specjalnych trudności, to już rozgraniczenie działalności organów państwo­wych w tych trzech dziedzinach powoduje istotne kłopoty. Dlatego też spotyka się w zakresie organów ustawodawczych działania i uprawnienia z zakresu władzy wykonawczej, a organy władzy wykonawczej odgrywają ważną rolę w dziedzinie stanowienia prawa, w tym i aktów prawnych z mocą ustawy. Stąd często można obserwować w praktyce ustrojowej traktowanie omawianej zasady jako pewnego modelu, do którego konstytucje w swych regulacjach prawnych się zbliżają, ale w różnym stopniu. Mówiąc zatem o trzech władzach, wskazuje się głównie istotę każdej z nich, jak też rolę i znaczenie organów działających w ich obrębie.

Problem równorzędności władz

Podobnie rzecz wygląda, gdy chodzi o zakładaną równorzędność trzech władz, jest to bowiem w większym stopniu postulat natury doktrynalnej niż fakt występujący w praktyce ustrojowej. Stąd też można wymienić konsty­tucje dające przewagę władzy ustawodawczej, gdzie wyraźnie widoczna staje się przewaga parlamentu (np. polska Konstytucja z 1921 r.), albo władzy wykonawczej (pozycja prezydenta w polskiej Konstytucji z 1935 r.). Stan tego rodzaju jest przy tym nie tyle konsekwencją przyjętych regulacji konstytu­cyjnych, ile w głównym stopniu układu sił politycznych w społeczeństwie, znajdującego się w istniejącym systemie partyjnym. Współcześnie działające systemy partyjne powodują określoną modyfikację charakteryzowanych zasad, stąd obecnie bardziej widoczne staje się współdziałanie większości parlamentarnej i rządu, wzajemne ich na siebie oddziaływanie niż sztywne stosowanie reguł podziału władzy.

Konstytucja RP zasadę podziału władz wprowadza w sposób wyraźny i jednoznaczny. Świadczy o tym treść art. 10, który stanowi, iż: „1. Ustrój Rzeczy­pospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały".

Z cytowanego artykułu wynika wyraźnie, iż Konstytucja przyjmuje zasadę podziału władzy i równowagi wymienionych trzech władz. O ile przy tym ten pierwszy element zasady, podział władzy, został wyraźnie podkreślony, stając się tym samym podstawą budowy systemu organów państwowych,

0 tyle kwestia równowagi władz będzie z pewnością wywoływać liczne spory

1 dyskusje. Wiele argumentów przemawia bowiem za tym, że Konstytucja za­pewnia silną pozycję legislatywie (władzy ustawodawczej), co zresztą pozostaje w zgodzie z polską tradycją ustrojową, wyrażającą taki właśnie model struktury władz. W świetle postanowień konstytucyjnych z pewnością niedopuszczalne jest przyjęcie takiego modelu, który wprowadza dominację jednej władzy, oznaczającą pozbawienie samodzielności władz pozostałych5. W przyjętych rozwiązaniach prawnych, opartych na polskiej tradycji, mamy do czynienia z silną pozycją władzy ustawodawczej. Wynika to z faktu, że parlament w Polsce pochodził zawsze z wyborów powszechnych i bezpośrednich, zawsze więc posiadał przedstawicielski charakter. Zasada powszechności wyborów pre­zydenta, stosowana od 1990 r., nie zmienia charakteru głowy państwa, gdyż w społeczeństwie pluralistycznym organ jednoosobowy nie może stanowić reprezentacji narodu, ponieważ nie wyraża różnorodnych opcji politycznych występujących w opinii publicznej. Zasada pluralizmu politycznego, wyraź­nie w Konstytucji przyjęta, znajduje wyraz w składzie Sejmu i Senatu, a nie w instytucji prezydenta.

Zasada reprezentacji politycznej, określana też mianem systemu przed­stawicielskiego, znalazła wyraz w art. 4 ust. 2, głoszącym, iż: „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli (...)". Wcześniej, w literaturze prawniczej na określenie tego sposobu sprawowania władzy używano określenia „demokracja pośrednia" lub „system przedstawicielski". Tak więc suweren (naród) władzy doń należącej nie sprawuje sam, bezpośrednio, lecz czyni to za pośrednictwem wybieranych przez siebie przedstawicieli.

Zgodnie z teorią reprezentacji, wyborcy udzielają swoim przedstawicielom mandatu do reprezentowania ich, stąd wola wyrażona w aktach prawnych stanowionych przez parlament jest traktowana jako wola narodu. Teoria ta ulegała pewnym modyfikacjom wraz z uznaniem prawnym istnienia partii politycznych. Ich pojawienie się przez długi czas było ignorowane przez prawo, dopiero stopniowo, najpierw przez przepisy regulaminów parlamen­tarnych, później w drodze ustawodawstwa (np. w ordynacjach wyborczych), wreszcie także w drodze konstytucji, znalazły one prawny wyraz i zyskały pole działania.

Wybory parlamentarne ukazują z całą wyrazistością rolę partii poli­tycznych, które opracowują programy działania, zgłaszają kandydatów na przedstawicieli, grupują wybranych członków parlamentu w kluby (frakcje) parlamentarne, kierują ich działalnością w izbie, odgrywają decydującą rolę w poszukiwaniu i tworzeniu większości parlamentarnej niezbędnej do powsta­nia rządu. Współcześnie zatem bez udziału partii trudna jest do wyobrażenia demokracja przedstawicielska.

Mandat przedstawicielski

Instytucja przedstawicielstwa jest nierozerwalnie związana z mandatem, czyli pełnomocnictwem, jakiego wyborcy udzielają przedstawicielowi w drodze aktu wyborczego. W teorii mandatu wyróżnia się dwa jego typy: pierwszy to imperatywny, w którym wyborcy udzielają nie tylko pełnomocnictwa do ich reprezentowania, ale także różnych instrukcji ukierunkowujących jego działalność. Typowym przykładem tego rodzaju mandatu były instrukcje udzielane przez wyborców posłom w okresie Polski szlacheckiej. Powstała w ten sposób więź posła z wyborcami była oparta na konstrukcji cywilno­prawnej, a wyborcy mogli odwołać udzielone pełnomocnictwo, odwołując tym samym przedstawiciela.

Drugi rodzaj mandatu określa się mianem wolnego albo raczej przedstawi­cielskiego. W tej konstrukcji przedstawiciel reprezentuje nie wyborców, którzy go wybrali, ale cały naród. Nie może więc być wiązany żadnymi instrukcjami i nie może być odwołany.

W świetle Konstytucji z 1997 r. charakter prawny mandatu określa art. 104 ust. 1. Stanowi on, iż: „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców". W świetle art. 108 cytowany przepis odnosi się równo­cześnie także do senatorów. Oznacza to, że poseł (senator) jest przedstawicielem całego narodu, stąd w wykonywaniu mandatu ma się kierować interesem ogółu, a nie tylko części społeczeństwa (wyborców okręgu wyborczego czy partii politycznej, z ramienia której kandydował i uzyskał mandat w wyborach). Dlatego też nie może być krępowany żadnymi zaleceniami czy instrukcjami, nie może też być odwołany. Charakteryzując zatem w sposób ogólny mandat przedstawicielski, należy stwierdzić, iż jest on: a) wolny - przedstawiciel nie jest związany z żadną grupą wyborców, wyraża on interesy całego narodu, a nie tylko tych, którzy go wybrali, b) niezależny - przedstawiciel nie ma żad­nych obowiązków prawnych wobec wyborców, c) nieodwołalny - wyborcy nie mogą go odwołać, czyli nie mogą mu cofnąć pełnomocnictwa udzielonego w akcie wyboru.

Sposób wyłaniania kandydatów na posłów i senatorów, a także tryb ich wyboru jest omawiany w odrębnym rozdziale.

Formy demokracji bezpośredniej

Przyjęcie zasady systemu przedstawicielskiego nie pozbawia społeczeń­stwa możliwości bezpośredniego brania udziału w podejmowaniu decyzji państwowych, a więc stosowania form demokracji bezpośredniej. Formy tej demokracji mogą być różne, mogą występować jako:

a) plebiscyt, w którym wyborcy decydują bezpośrednio o przynależności państwowej spornego terytorium; Konstytucja z 1997 r. nie przewiduje tej instytucji;

b) inicjatywa ludowa - umożliwia ona wyborcom występowanie z projektem ustawy; Konstytucja zna tę instytucję, a art. 118 upoważnia 100 tys. oby­wateli posiadających prawo wyborcze do Sejmu do zgłaszania projektu ustawy;

c) referendum - w drodze którego wyborcy mogą realizować bezpośrednio swe uprawnienia, podejmując decyzje; art. 4 ust. 2 przewiduje sprawowanie władzy przez naród także w sposób bezpośredni, stanowiąc w art. 125, iż: „W sprawach o szczególnym znaczeniu dla Państwa może być przeprowa­dzone referendum ogólnokrajowe", które zarządza Sejm lub prezydent za zgodą Senatu; jest to więc instytucja, która nie ma obligatoryjnego zastosowania, może być zarządzana fakultatywnie, jeżeli upoważniony do tego organ uzna to za stosowne i podejmie odpowiednią decyzję.

Wynik referendum jest wiążący, jeśli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Referendum może przyjmować różną formę. W świetle art. 235 ust. 6 może to być referendum zatwierdzające zmiany wprowadzone do ustawy zasadniczej, do rozdziałów I, II lub XII. Może też być przeprowadzane referendum konsultacyjne, gdy organy władzy chcą poznać stanowisko wyborców w określonej kwestii. Tryb i zasady przeprowadzania referendum określa ustawa o referendum ogólnokrajowym z 14 marca 2003 r., która znalazła już zastosowanie w czerwcu 2003 r. w sprawie akcesji Polski do Unii Europejskiej, natomiast referendum lokalne, przeprowadzane wśród mieszkańców gminy, reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Istota referendum polega na udzieleniu przez wyborców pozytywnej, lub negatywnej, odpowiedzi na postawione pytania albo na dokonaniu wyboru między proponowanymi wariantami rozwiązań prawnych. Wynik referendum jest wiążący, jeśli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Rozstrzygnięcie zaś zapada wówczas, gdy za jednym z rozwią­zań opowiedziała się większość biorących udział w głosowaniu. O ważności referendum rozstrzyga Sąd Najwyższy, a jego uchwała w tej sprawie jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw RP

Zasada dwuizbowości parlamentu. Wyborcy wyłaniają reprezentację narodu w drodze głosowania, co stanowi jedną z podstawowych zasad demo­kratycznego państwa. Nie przesądza to jednak o strukturze parlamentu, która może zakładać jedno- lub dwuizbowość. Nie istnieją wyraźnie określone reguły, od których zależy dwuizbowość parlamentu. Istniała próba wyjaśnienia tej kwestii w doktrynie konstytucyjnej państw realnego socjalizmu, gdzie obowią­zywała zasada, że parlament jednoizbowy odpowiada charakterowi państwa unitarnego (jednolitego), zaś dwu- czy wieloizbowy spełnia wymogi wynikające z federalnej struktury państwa (ZSRR, Czechosłowacja, Jugosławia).

Drugie izby wywodziły się z reguły, historycznie rzecz traktując, z Rady Królewskiej, co powodowało, że zakres powierzonych im kompetencji był szerszy niż w przypadku izby pierwszej, co stanowiło podstawę nazywania izby drugiej izbą wyższą. Współcześnie kompetencje tych izb są z reguły mniej­sze niż izb pierwszych, stąd też, np. w Polsce, nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania w odniesieniu do Senatu nazwy „izba wyższa". Konstytucja nie daje do tego żadnych podstaw.

Parlament jako reprezentacja tworzył się w oparciu o strukturę dwuiz­bową. Takie rozwiązania przyjął np. parlament angielski, stając się prawzo-rem dla innych parlamentów świata. Struktura jednoizbowa pojawiła się w okresie rewolucji francuskiej 1789 r. Współcześnie dominującą w zakresie budowy parlamentu jest struktura jednoizbowa - w roku 1988, na istniejące wówczas 182 parlamenty, tylko w 63 występowały izby drugie6, a przy tym zakres kompetencji izb drugich jest wyraźnie ograniczony w porównaniu z rolą, jaką spełnia izba pierwsza, która odgrywa także z reguły ważniejszą rolę ustrojową. Wyraźnie występującym zjawiskiem jest tendencja, silnie zaznaczająca się w państwach wyzwalających się z zależności kolonialnej, iż parlament przyjmuje tam formę jednoizbową. Podobne zjawisko występuje w przypadku Parlamentu Europejskiego, również jednoizbowego. Natomiast dawne państwa realnego socjalizmu, które z uwagi na swą unitarną budowę miały parlament jednoizbowy, przyjęły strukturę dwuizbową.

Nadal parlament dwuizbowy spotykany jest najczęściej w państwach federalnych lub stosujących szeroko zakreśloną autonomię regionalną (np. Wło­chy). Jako zaletę systemu dwuizbowego najczęściej wymienia się większą troskę o poprawność legislacyjną uchwalanych...