1. Pojecie administracji
W nauce prawa administracyjnego mówi się o pojęciu administracji w trzech znaczeniach. W ujęciu podmiotowym administracja oznacza wydzielone w państwie różnorodne organy oraz skupione wokół nich jednostki organizacyjne powołane specjalnie dla realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych. Zgodnie z definicją przedmiotową administracja to określona, o specjalnych celach, działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym. W trzecim znaczeniu, administracja to ludzie zatrudnieni w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu.
2. Pojecie prawa administracyjnego
W znaczeniu szerokim prawo administracyjne to normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej oraz zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie uregulowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim podzielić możemy na prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe.
- normy prawa ustrojowego – regulują organizację i zasady funkcjonowania administracji państwowej; dotyczą tworzenia i obsadzania organów administracyjnych i ich urzędów, budowy wewnętrznej i wzajemnych relacji poszczególnych struktur administracji.
- normy prawa ustrojowego – ustanawiają wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej rozumianej jako część aparatu państwowego.
- normy prawa procesowego regulują tok czynności podejmowanych przez organy określone prawem ustrojowym w celu realizacji norm prawa materialnego.
Prawo procesowe podzielić możemy na :
- prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych;
- prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych;
- prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne;
- prawo o postępowaniu legalizacyjnym
- prawo o postępowaniu karno – administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia);
- prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym;
- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.
Prawo i administracyjne w znaczeniu wąskim stanowią tylko normy dwustronnie wiążące ustanawiające określone uprawnienia lub obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą :
- przepisy prawne ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji, posiada określone rzeczy lub prowadzi określoną działalność;
- przepisy ustanawiające kompetencje organów administracji państwowej do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji określonych obowiązków;
- przepisy przyznające osobom znajdującym się na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji spełnienia określonych przepisami prawa świadczeń, udostępnia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności itp.
3. Organy administracji publicznej
Zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym jest organ administracji – człowiek (lub grupa ludzi w organie kolegialnym) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu.
Zależnie od przedmiotu działalności, jej zakresu, charakteru organu, jego składu i innych okoliczności dokonać możemy kilku podziałów organów administracyjnych.
1. Podstawowym podziałem organów administracji publicznej jest podział na :
- organy administracji rządowej – państwowej;
- organy administracji samorządowej.
2. Ze względu na sposób powoływania dzielimy organy administracji na :
- organy powoływane w drodze nominacji jako decyzji administracyjnej np. wojewoda;
- organy powoływane w drodze aktu organu władzy np. minister;
- organy powoływane w drodze wyborów np. zarząd gminy.
3. Ze względu na skład osobowy wyróżnić możemy :
- organy jednoosobowe;
- organy kolegialne.
Organy kolegialne to takie, w których decyzje zapadają zespołowo, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Do organów kolegialnych zaliczyć możemy uchwały podjętej większością głosów. Do organów kolegialnych zaliczyć możemy m.in. Radę Ministrów, Najwyższą Izbę Kontroli, Radę Radiofonii i Telewizji. W aparacie administracyjnym państwa działają oba rodzaje organów. Organy kolegialne powoływane są wszędzie tam gdzie liczy się przede wszystkim dojrzałość podejmowanych decyzji, natomiast organy jednoosobowe wykorzystywane są do zadań wymagających szybkiego podjęcia decyzji. Zarówno organy kolegialne jak też jednoosobowe posiadają wady i zalety. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, ale istnieje duże prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji. W organach kolegialnych decyzje mogą być dopracowane merytorycznie, dokładniej przemyślane, poddane przed ich podjęciem wszechstronnej analizie, ale w skutek tego proces podejmowania decyzji może być opóźniony.
Połączenie zalet obu organów wydaje się tworzenie kolegiów przy organach jednoosobowych. Kolegium ma z reguły charakter doradczy, ale organ przed podjęciem ważniejszych decyzji obowiązany jest wysłuchać niewiążącej opinii kolegium. Działanie zespołu opiniodawczego zwiększa prawdopodobieństwo podjęcia słusznej decyzji.
Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji państwowej podzielić możemy na :
- organy centralne;
- organy terenowe.
Organy centralne to organy obejmujące zakresem swojego działania teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Wśród organów centralnych nadrzędną pozycje zajmują organy naczelne. Wszystkie inne centralne organy są podporządkowane organizacyjnie organom naczelnym. Do organów centralnych zaliczamy m.in. Radę Ministrów, Prezydenta RP. Organy terenowe to takie, których kompetencje rozciągają się wyłącznie na część terytorium państwa odpowiadająca najczęściej jednostce podziału administracyjnego np. województwo, powiat.
Wśród organów administracji wyróżnić możemy :
- organy o kompetencji ogólnej – te, które zarządzają wszystkimi lub prawie wszystkimi dziedzinami życia na danym terenie np. wojewoda;
- organy o kompetencji szczególnej – te, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu np. minister.
Na podstawie sposobu podporządkowania wyróżnić możemy :
- organy zdecentralizowane;
- organy podległe hierarchicznie.
Decentralizacja jest sposobem organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Przykładem organów zdecentralizowanych są organy samorządu terytorialnego, czy Państwowa Akademia Nauk, której powierzono szereg zadań z dziedziny nauki.
Hierarchiczne podporządkowanie oznacza taką zależność organu niższego od organu wyższego stopnia, w której ten ostatni ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego.
Według zakresu kompetencji do podejmowania samodzielnych decyzji dzielimy organy na :
- organy decydujące, czyli takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty;
- organy pomocnicze zwane doradczymi, zajmujące się tylko badaniem spraw i wyrażaniem opinii.
1. Pojęcie i klasyfikacja form działania administracji publicznej
Organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania, które w różnym zakresie są regulowane prawnie. Różnie wygląda podstawa prawna tych działań, ich moc obowiązująca, skutki prawne, tryb dokonywania i możliwości zaskarżania. Z punktu widzenia tej charakterystyki wyodrębnić możemy różne formy działań administracji. Pewna forma działania administracji to prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji. Prawna forma działania administracji to prawnie określony typ zakresu spraw, w jakich te czynności występują, ani od tego, czy są one powiązane z innymi czynnościami. Ten sam typ czynności może być stosowany w sprawach z zakresu prawa paszportowego i prawa budowlanego. Pojęcie prawnej formy działania administracji na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego.
W nauce prawa administracyjnego nie stworzono jednego, pełnego, akceptowanego przez wszystkich autorów katalogu prawnych form działania administracji. Wśród ogółu działań administracji najczęściej wyodrębnia się następujące formy tych działań :
- Akty normatywne;
- Akty administracyjne;
- Ugody;
- Porozumienie administracyjne;
- Czynności cywilnoprawne;
- Czynności faktyczne.
W działalności administracji wyróżnić możemy dwie sfery działania – sferę wewnętrzną i sferę zewnętrzną. Sfera zewnętrzna to działalność administracji podejmowana w stosunku do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie ani służbowo danemu organowi administracji jak obywatele, organizacje społeczne lub samorządowe, zrzeszenia obywateli czy jednostki państwowe i niepaństwowe, które nie są podporządkowane danemu organowi. Działania w sferze wewnętrznej dotyczą natomiast stosunków prawnych z organami, jednostkami organizacyjnymi czy pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi.
Formy działań administracji podzielić można na formy działań władczych i niewładczych zwanych pozawładczymi. Działanie władcze to jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego. Przy czym ta druga strona musi się podporządkować woli organu dysponującego środkami przymusu państwowego, pozwalającymi na wymuszenie podporządkowania się. Do działań władczych należą akty administracyjne i akty normatywne.
W przypadku niewładczym form działania pozycje organu administracji i drugiego podmiotu stosunku prawnego są równorzędne. Nawet, jeśli istnieje pewne zróżnicowanie, organ administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej. Czasami załatwienie określonej sprawy wymaga podjęcia kolejno kilku działań administracji mających różne formy prawne. Mamy wtedy do czynienia z ciągiem działań prawnych, z tzw. Działaniami złożonymi administracji.
2. Władze formy działania administracji
Akt normatywny – jest to władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata, w abstrakcyjnie określonej sytuacji. W odróżnieniu od aktu administracyjnego. Akt normatywny nie wskazuje imiennie adresata, określa tylko ogólnie jego cechy. Każda osoba, która spełnia określone w akcie normatywnym cechy, jest jego adresatem. Jeśli są to akty normatywne organów kolegialnych, najczęściej nazywane są rozporządzeniami, zarządzeniami, uchwałami.
Akt administracyjny jest opartym na przepisach prawa administracyjnego władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, które określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Nazwami używanymi na określenie aktu administracyjnego są : decyzja administracyjna, zażalenie, nakaz, postanowienie. Tryb wydawania aktów administracyjnych jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego i ewentualnie w innych przepisach proceduralnych. Stosowane przepisy określają tryb zaskarżania aktów administracyjnych.
Akty administracyjne mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów.
Główny podział wyróżnia akty wewnętrzne i zewnętrzne.
1. Akty wewnętrzne – akty wydawane w wewnętrznej sferze administracji, akty kierowane do podmiotów podległych organizacyjnie lub służbowo. Akty wewnętrzne nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarczy ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu. Przykładem aktu wewnętrznego jest zarządzenie.
2. Akty zewnętrzne są to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów, nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt. Typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego jest decyzja administracyjna.
Następny podział wyróżnia akty deklaratoryjne i konstytutywne.
1. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Akty te noszą z reguły nazwę orzeczeń. Należą tu np. stwierdzenie przyznania emerytury lub renty, stwierdzenia nabycia obywatelstwa.
2. Akty konstytutywne mają charakter twórczy, tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. Wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania – ex nunc. Akty te z reguły noszą nazwy – zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz. Np. pozwolenie wodno prawne, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, zakaz wywozu dóbr kultury za granicę.
Dalszym podziałem jest podział na akty zależne od woli adresata i akty od niego niezależne.
1. Akty zależne od woli adresata, zwane aktami dwustronnymi, to takie, dla wydania których konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydania aktu. Akty zależne od woli strony najczęściej przyznają uprawnienia. Należy tu np. zezwolenie na wykonywanie określonego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska.
2. akty niezależne od woli strony, akty jednostronne, są to akty wydawane z urzędu, mogą być też wydawane na wniosek strony lub innej osoby. Aktami niezależnymi od woli strony z reguły nakłada się obowiązki. Przykładem takiego aktu jest decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki budowli.
Ważnym podziałem jest podział na akty związane i swobodne – wydawane na zasadzie uznania administracyjnego.
Instytucja uznania administracyjnego odróżnia prawo administracyjne od innych dziedzin prawa. Jest to takie uregulowanie kompetencji organu administracji, które pozwala na rozstrzygnięcie sprawy w różny sposób, przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne.
Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą określać dokładnie stan faktyczny, lecz nie wiążą z nim obowiązku podjęcia określonego działania – organ ma możliwość określonego działania, ale nie musi go podejmować,,(…) organ może (…)”. Innym sposobem ustanowienia uznania administracyjnego jest określenie działania administracji, bez wskazania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być dokonane. Organ może podejmować działania w każdym momencie, kiedy uzna to za stosowne.
Trzecim sposobem ustalenia uznania administracyjnego jest posłużenie się w przepisie prawnym zwrotami nieostrymi, przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu np. postanowienie, że organ może wydać decyzję, gdy jest to niezbędne ze względu na interes społeczny. Uznanie administracyjne stosowane jest ze względów techniki legislacyjnej – chodzi o uniknięcie kazuistycznego wyliczenia stanów faktycznych uzasadniających zastosowanie przepisu. Kiedy indziej chodzi o umożliwienie organowi wzięcia pod uwagę wszelkich możliwych, czasem trudno uchwytnych, względów przed podjęciem decyzji.
Trzeba zaznaczyć, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organów administracyjnych przy podejmowaniu decyzji. Stosując przepisy uznaniowe, organ nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów lub rozstrzygnięć innych organów państwa. Organ może stosować przepisy tylko dla osiągnięcia celów społecznych czy politycznych, dla osiągnięcia których wydano ustawę, np. działaniem rażąco naruszającym prawo będzie wydanie decyzji na podstawie prawa budowlanego w celu skłonienia obywatela do realizacji zobowiązań podatkowych.
Prawidłowo wydany akt administracyjny musi spełniać wszystkie wymagania stawiane przez ustawy i wydane na ich podstawie akty prawne. Musi być wydany na podstawie przepisów prawa przez właściwy organ działający w ramach swoich kompetencji, po przeprowadzeniu określonego przepisami prawa postępowania, przy zachowaniu wymagań formalnych.
Akt, który nie spełnia wymagań określonych przepisami jest aktem wadliwym. Im większa jest niezgodność aktu z obowiązującym prawem, im większa jest jego wadliwość, tym większy wpływ wywiera to na ważność aktu administracyjnego.
Wadliwość nieistotna – nie pociąga za sobą nieważności ani potrzeby uchylenia aktu. Sposobem naprawienia takiej wadliwości jest sprostowanie lub uzupełnienie. Wadliwość taka nie ma wpływu na byt prawny aktu. Natomiast wadliwość istotna aktu administracyjnego stanowi podstawę jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, co skutkuje utratą mocy obowiązującej przez akt.
Kodeks postępowania administracyjnego wymienia przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zauważyć, że akt administracyjny może być zmieniony lub uchylony nie tylko z powodu istotnej wadliwości. Przepisy prawa administracyjnego dopuszczają także zmianę lub uchylenie prawidłowo wydanych aktów administracyjnych na podstawie przepisów K.p.a.
Każdy akt administracyjny chroniony jest domniemaniem prawidłowości – nawet decyzja, która jest dotknięta poważną wadą powinna być traktowana jako obowiązująca do chwili jej uchylenia.
Ugoda – pisemne porozumienie zawarte między stronami postępowania administracyjnego, przed organem przed którym toczy się postępowanie i zatwierdzone przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości w formie postanowienia. Zawarcie ugody ma sens wtedy, gdy w toczącym się postępowaniu administracyjnym występują dwie strony o sprzecznych interesach. Ugoda ma się przyczynić do uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. Ugoda administracyjna zastępuje wydanie decyzji. W wypadku, gdy strony w terminie wyznaczonym przez urzędnika prowadzącego postępowanie nie osiągną porozumienia, sprawa zostaje załatwiona w formie decyzji. Organ wydaje decyzję także wtedy, gdy odmówi zatwierdzenia ugody. Problematyka ugody została szczegółowo uregulowana w K.p.a.
Porozumienie administracyjne jest dwustronną lub wielostronna czynnością, dokonywaną przez podmioty administracji nie powiązane stosunkiem podległości organizacyjnej lub służbowej, dochodząca do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Przedmiotem porozumienia są zobowiązania dotyczące realizacji zadań ze sfery administracji publicznej. Porozumienia przewidują wspólne wykonanie zadań lub ich przeniesienie z jednego podmiotu na drugi.
Stosunki administracyjno – prawne to stosunki społeczne kwalifikowane przepisami prawa administracyjnego.
Stosunek administracyjno – prawny wyróżnia się spośród innych stosunków prawnych następującymi cechami :
- jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze. Drugą stroną jest obywatel, spółka, przedsiębiorstwo kwalifikowane przez prawo jako podmiot praw lub obowiązków administracyjno – prawnych. Stosunek administracyjno – prawny jest stosunkiem nierównorzędnych podmiotów. Podmiotem rozstrzygającym, kształtującym sytuację prawną drugiego podmiotu, jest zawsze organ administracji.
- podmiotem stosunku administracyjno – prawnego są wyłącznie sprawy należące do kompetencji organów administracji państwowej.
- stosunki administracyjno – prawne powstają najczęściej na podstawie aktów administracyjnych między organem, który wydał akt i adresatem aktu, nawiązują się z mocy samego prawa lub powstają na skutek zgłoszenia przez obywatela, bądź inny podmiot, roszczenia o określone zachowanie się.
Ze względu na charakter normy prawnej, która stanowi źródło powstania stosunku administracyjno – prawnego wyróżnić możemy : stosunki materialno – prawne, stosunki proceduralne, stosunki sądowo – procesowe i stosunki ustrojowe.
1. Stosunek materialno – prawny określa wzajemne prawa i obowiązki podmiotów, zawarte w ramach prawa administracyjnego.
2. Stosunek proceduralny jest konstruowany na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Łączy on organ prowadzący postępowanie i stronę pozostałych uczestników tego postępowania, określając ich wzajemne prawa i obowiązki. Stosunek proceduralny jest powiązany z prawem materialnym. Postępowanie wszczyna się ze względu na potrzebę zindywidualizowania, skonkretyzowania praw i obowiązków zawartych w prawie proceduralnym.
3. Stosunek sądowo – procesowy zdeterminowany jest strukturą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jego przedmiotem i funkcją. NSA rozstrzyga spory między równorzędnymi stronami dotyczące legalności wydanej decyzji lub braku naruszenia prawa, w wypadku jej nie wydania.
4. Stosunek ustrojowy jest regulowany ustawami i rozporządzeniami oraz aktami normatywnymi wewnętrznymi. W stosunkach ustrojowych wszystkie podmioty są organami administracji państwowej, jej jednostkami organizacyjnymi bądź podmiotami wykonującymi zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.
Istota i zasady ogólne postępowania administracyjnego
Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia przysługujące adresatom aktów administracyjnych oraz uprawnienia przysługujące adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania. Należy zauważyć, że o ile procedura karna i cywilna dotyczy całej działalności sądów, o tyle procedura administracyjna obejmuje jedynie wydanie i wykonanie aktu administracyjnego. Przepisy procedury administracyjnej służą stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm prawa administracyjnego materialnego oraz zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji.
Podstawowe przepisy proceduralne dotyczące zastosowania prawa materialnego administracyjnego zawarte zostały w ustawie z dn. 14.06.1996 r. Kodeksu postępowania administracyjnego. Unormowania zawarte w K.p.a. nie mają jednak charakteru wyczerpującego. Szereg przepisów proceduralnych znajduje się w aktach prawnych materialnego prawa administracyjnego. Sam Kodeks odsyła w wielu przypadkach do przepisów odrębnych. W K.p.a. zamieszczono też szereg delegacji do wydania przepisów wykonawczych różnego rodzaju.
K.p.a. obejmuje kilka odrębnych postępowań, które zostały uregulowane w odrębnych działach Kodeksu. Należą tu :
- ogólne postępowanie administracyjne;
- postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń;
- postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji państwowej i organami samorządu terytorialnego oraz pomiędzy tymi organami a sądami;
- postępowanie w sprawie skarg i wniosków.
Trzon kodeksu stanowią przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Zakres ich stosowania uregulowany został w art. 1 $ 1 pkt 1 K.p.a.,
stary_hipis