1. Pojęcie Administracji
Administracja (zarząd, zarządzanie) jest pojęciem używanym w dwojakim znaczeniu. Oznacza ona bądź jedną z podstawowych dziedzin działalności państwowej, polegającej na zarządzaniu, bądź ogół organów państwowych zajmujących się administrowaniem np. w Stanach Zjednoczonych administracją nazywa się cały aparat wykonawczy państwa z prezydentem na czele). Przyjmuje się z reguły, że działalność państwowa koncentruje się w trzech podstawowych dziedzinach. Jedna z tych dziedzin to ustawodawstwo, druga wymiar sprawiedliwości, a trzecia – administracja. Ponieważ działalność ustawodawczą oraz wymiar sprawiedliwości można dość ściśle określić, za administrację uważa się pozostałą część działalności państwowej. Administracją jest wszystko, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości.
To określenie administracji przez negację wiąże się z trudnościami, jakie nastręcza pozytywne zdefiniowanie tej dziedziny działalności państwowej oraz poszczególnych czynności składających się na nią. Najczęściej za administrację państwową uważa się tę z podstawowych form działalności państwa, która polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa, w oparciu o obowiązujące przepisy.
Administracja jest działalnością wykonawczo – zarządzającą, prowadzoną w państwie przez specjalny rodzaj organów: organy administracji państwowej (rządowej). Obok nich występują organy samorządu terytorialnego, którego rola nieustannie rośnie..
2. Istota i Przedmiot Prawa Administracyjnego
Prawem administracyjnym nazywamy zespół norm regulujących:
- Strukturę i kompetencje organów administracji państwowej
- Stosunki prawne powstające w toku wykonawczo – zarządzającej działalności tych organów.
Prawo administracyjne dość wyraźnie odróżnia się od innych gałęzi prawa i nie ma szczególnych trudności z ustaleniem, jakie normy prawne do niego należą. Pewne wątpliwości mogą wynikać na tle odgraniczenia prawa administracyjnego od prawa konstytucyjnego, prawa finansowego i prawa cywilnego.
Prawo konstytucyjne stanowi punkt wyjścia dla uregulowań administracyjno – prawnych. Normy obu gałęzi prawa są jakościowo zbliżone. Prawo administracyjne jest rozwinięciem, skonkretyzowaniem prawa konstytucyjnego w warunkach codziennej działalności prawa.
Rozróżnienie między prawem administracyjnym a prawem cywilnym następuje w oparciu o charakter stosunków regulowanych przez obie dziedziny prawa. Stosunki prawa cywilnego to stosunki dwóch równoprawnych partnerów, równość stron należy do istoty tych stosunków. Natomiast w stosunkach regulowanych przez prawo administracyjne do istoty rzeczy należy nierówność partnerów, z których jeden jest reprezentantem państwa i jest wyposażony w określoną część władzy państwowej.
Prawo administracyjne i prawo finansowe są podobne, różni je tylko przedmiot uregulowania. O ile prawo administracyjne reguluje różne sprawy należące do zakresu działania administracji, o tyle przedmiotem prawa finansowego są jedynie sprawy majątkowe, należące do kompetencji organów administracji finansowej.
Całość przepisów składających się na prawo administracyjne można podzielić na trzy grupy:
- Przepisy odnoszące się do struktury organów administracyjnych
- Przepisy regulujące tok działania organów administracyjnych
- Przepisy odnoszące się do sposobu załatwiania poszczególnych rodzajów spraw.
Przepisy regulujące strukturę administracji i tok działania tworzą część ogólną prawa administracyjnego. Natomiast przepisy normujące sposób załatwiania p[poszczególnych rodzajów spraw należą do części szczegółowej.
3. Organy Administracji Publicznej
Działalność administracyjną nazywa się w państwie w pewnym uproszczeniu to wszystko, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości. Działalność tę prowadzą organy administracji publicznej. Wśród nich wyróżniamy organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej.
Zależnie od przedmiotu działalności i jej zakresu, charakteru organu, składu i innych okoliczności, występuje kilka podziałów organów administracyjnych Odnoszą się one do organów administracji rządowej, a w części również do samorządu.
Organ kolegialny składa się z pewnej liczby osób, a decyzje zapadają w nim zespołowe, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Organem kolegialnym jest np. Rada Ministrów. Natomiast w skład organu jednoosobowego wchodzi jedna osoba, a decyzje zapadają jednoosobowo. Takim organem jest minister.
W aparacie administracyjnym państwa działają obydwa rodzaje organów. Organy kolegialne wykorzystuje się głównie, gdy sprawą o podstawowym znaczeniu jest dojrzałość podejmowanych decyzji, ich staranne wyważenie, jednym słowem, gdy chodzi przede wszystkim o merytoryczną i prawne trafność decyzji. Natomiast na tych odcinkach zarządu państwowego, gdzie najważniejsza jest szybkość działania i operatywność organu, decydująca o skuteczność administrowania – powoływane są organy jednoosobowe. Zarówno organy kolegialne jak i jednoosobowe mają swoje wady i zalety. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, lecz prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji jest tu znaczenie większe, natomiast w organach kolegialnych decyzja może być znacznie dokładniej przemyślana i przed podjęciem poddana wszechstronnej analizie, ale właśnie w skutek tego działalności organów kolegialnych może okazać się nie dość sprawna.
Państwo dąży do połączenie zalet obu rodzajów obu. Jedną z prób zmierzających w tym kierunku jest tworzenie kolegiów przy organach jednoosobowych. Kolegium ma z reguły jedynie charakter doradczy, ale organ jest zobowiązany przedstawić mu projekty ważniejszych decyzji i przed ich podjęciem wysłuchać opinii kolegium. Opinia ta nie jest wiążąca. Organ podejmuje decyzję swobodnie i ponosi za nią sam pełną odpowiedzialność. Działanie takiego opiniodawczego zespołu zwiększa jednak wydanie prawdopodobieństwa podjęcia właściwej decyzji.
Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji państwowej dzielą się na centralne i terenowe:
Organami centralnymi są te organy administracji, które obejmują swoim działaniem teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Wśród centralnych organów administracji państwowej specjalną grupę stanowią organy naczelne. Centralnymi organami są m.in. Rada Ministrów, ministrowie, Główny Urząd Statystyczny.
Organem terenowym nazywamy taki organ, którego kompetencji rozciągają się jedynie na określoną część terytorium państwa, odpowiadają z reguły jednostce podziału administracyjnego (np. województwo).
W przeciwieństwie do organów centralnych, terenowe organy administracji państwowej występują na różnych szczeblach, podlegając sobie wzajemnie. Układ stosunków miedzy organami administracyjnymi różnych szczebli opiera się na zasadzie centralizmu.
c) organy o kompetencji ogólnej szczególnej
Wśród organów administracyjnych odróżniamy takie, które zajmują się zarządzaniem wszystkich lub przynajmniej większą ilością dziedzin życia na danym terenie, oraz takie, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu państwowego. Pierwsze z nich to organy o kompetencji ogólnej, drugie- organy o kompetencji szczególnej.
Przykładem organu o kompetencji ogólnej jest wojewoda. Natomiast typowym organem o kompetencji szczególnej jest minister.
4. Stosunek Administracyjno – Prawny
Stosunkiem administracyjno – prawnym jest stosunek społeczny uregulowany przez przepisy prawa administracyjnego.
Stosunek administracyjno – prawny charakteryzuje się kilkoma cechami, które decydują o jego odmienności od innych rodzajów stosunków prawnych.
Cechy te są następujące:
· Jedną ze stron stosunku jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli tzw. imperium (drugą stroną jest obywatel, przedsiębiorstwo, inny organ administracyjny itd.). Stosunek administracyjny – prawny jest, więc stosunkiem nie równorzędnych partnerów. Jeden z nich reprezentuje państwo i może w danej sprawie narzucić swoją wolę, drugi zaś jest mu – w określonym stopniu i zakresie – podporządkowany. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron stosunku. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów.
· Przedmiotem stosunku administracyjnego są jedynie sprawy należące do kompetencji organów administracji państwowej
· Stosunki administracyjno – prawne powstają najczęściej z mocy aktów administracyjnych pomiędzy organem wydającym akt i adresatem aktu. (tak nawiązuje się stosunek np. wskutek rozebrania szopy skierowanego przez kompetentny organ administracji do jej właściciela). Niekiedy nawiązują się one z mocy samego prawa (np. obowiązek zgłoszenia się do rejestracji wojskowej).
Wreszcie przyczyną powstania stosunku administracyjno – prawnego może być zgłoszenie przez obywatela (lub inną jednostkę prawną) pod adresem organu roszczenia o określone zachowanie się.
Oto kilka przykładów omawianych stosunków:
- Właściciel prywatnego samochodu otrzymuje nakaz przewożenia lekarza, włączonego do akcji pomocy ofiarom powodzi. Powoduje to powstanie stosunku między właścicielem samochodu i organem kierującym akcję przeciwpowodziową.
- Powołanie do odbycia zasadniczej służby wojskowej stwarza stosunek między poborowym i organem administracyjnym, który wystosował wezwanie.
- Nakaz poddanie się szczepieniu ochronnemu stwarza stosunek między organem administracji zdrowia i zainteresowaną osoba.
5. Prawne Formy Działania Administracji
Działalność organów administracji państwowej, prowadzona w celu zrealizowania stojących przed nimi zadań, przejawia się w kilku formach. Przez formę działania administracji należy rozumieć określony prawnie typ konkretnej czynności organu administracyjnego.
Znane są następujące formy działania administracji:
Organ administracyjny ma prawo posługiwania się w swej działalności aktami normatywnymi, za pomocą, których ustanawia powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jakie to są akty i jaki jest zakres spraw, które mogą być przez organ przy ich pomocy regulowane – o tym decydują przepisy określone kompetencje organu.
Organ stosujący najwyżej w hierarchii administracji państwowej – Rada Ministrów – wydaje przede wszystkim rozporządzenia i podejmuje uchwały. Ministrowie wydają rozporządzenia i zarządzenia, podobnie jak przewodniczący komisji i komitetów stojący na czele samodzielnych resortów.
b) wydawanie aktów administracyjnych (tzw. aktów administracyjnych indywidualnych)
Stanowi ono podstawową formę prawną działania administracji. Większość konkretnych spraw, których załatwianie należy do zakresu zadań danego organu, jest rozstrzygana w postaci aktu administracyjnego. Kończy on postępowanie administracyjne i stanowi załatwienie wniosku zainteresowanej osoby lub instytucji.
c) zawieranie porozumień administracyjnych
Porozumienie administracyjne występuje między organami, które nie są sobie podporządkowane, a więc, między którymi nie ma stosunku służbowej podległości (np. między dwoma wojewodami).
Jest ono przydatne, gdy wchodzi w grę konieczność podjęcia i prowadzenia wspólnej działalności organizatorskiej w sprawach regulowanych prawem administracyjnym. Porozumienie administracyjne stanowi, więc podstawową i skuteczną formę prawną współdziałania różnych organów administracji. Dopuszczalność zawierania porozumień wynika z faktu, ze wzajemne współdziałanie stanowi obowiązek wszystkich organów administracji państwowej. Porozumienie może być zawarte tylko w sprawach objętych kompetencjami stron i regulowanych prawem administracyjnym. Sankcję, która może być zastosowana w razie naruszenia porozumienia przez jedną ze stron, stanowią środki nadzorcze organów nadrzędnych.
Zasadniczo porozumienia stanowią platformę współdziałania organów administracyjnych w ciągu dłuższego czasu, w dziedzinie spraw powtarzających się. Nierzadko porozumienie stwarza ogólną podstawę do bardziej szczegółowych uzgodnień, zawieranych przez jednostki podporządkowane stronom. Występują jednak i takie porozumienia, w których zostaje skoordynowana działalność kilku organów w załatwianiu jednej sprawy.
d) zawieranie umów
Umowa, która jest typową czynnością cywilnoprawną i ze względu na swą istotę stanowi w prawie element obcy, jest także wykorzystywaną jako jedna z form działalności organów administracyjnych.
Istotą umowy jest porozumienie dwóch lub więcej stron, które w danej sytuacji są prawie równorzędne (co dla prawa administracyjnego jest zupełnie nietypowe). Umowa jest aktem dwustronnym, inaczej niż akt administracyjny. Wymaga do swego powstania zgodnej woli dwóch stron.
e) prowadzenie działalności społeczno – organizatorskiej
Działalność tego rodzaju jest tzw. Działalności w formach, niewładczych. Prowadząc tę działalność organy nie występują z pozycji władzy, jak przy wydawaniu aktów administracyjnych, lecz w podobnym charakterze jak organizacje społeczne zajmujące się organizowaniem działalności ludzi za pomocą namowy, perswazji i innych środków oddziaływania. Organizowanie wśród ludności czynów społecznie użytecznych, prowadzenie akcji w celu zachęcenia do współudziału w realizacji uchwały samorządu terytorialnego – oto przykłady tej formy działania.
Działalność społeczno – organizacyjna ma wielkie znaczenie. Jest, bowiem wiele poważnych zadań ciążących na organach administracyjnych, które nie mogą być wykonane na innej drodze, jako że ustawa nie wskazuje konkretnych środków prawnych do ich realizacji. Społeczno – organizacyjna działalność administracji i samorządu terytorialnego pobudza aktywność społeczną, wdraża ludzi do zespołowego działania i tworzenia na tej drodze wspólnych wartości.
f) wykonywanie czynności materialno – technicznych
Czynności materialno – techniczne są to wszystkie czynności faktyczne organu administracyjnego i jego funkcjonariuszy, wykonywane w toku urzędowania. W stosunku do właściwych czynności organu mają one charakter pomocniczy.
Przykładem czynności materialno – technicznych jest prowadzenie akt i archiwów w urzędzie wojewódzkim, dokonywanie zestawień statystycznych przez urzędnika, zainkasowanie należności podatkowej, doprowadzenie do poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu.
Czynności materialno – techniczne muszą się opierać na podstawie prawnej (ustawie, akcie normatywnym pochodzącym od organu administracji, akcie administracyjnym).
Wśród omawianych czynności można wyróżnić dwie grupy:
- Czynności dokonywane wewnątrz organu (sporządzenie sprawozdania, napisanie protokołu)
- Czynności, z którymi organ administracyjny występuje na zewnątrz (czynności egzekucyjne, doprowadzenie dziecka do szkoły z zastosowaniem przymusu)
6. Akt Administracyjny
Działalność organów administracji państwowej polega – z prawnego punktu widzenia – w dużej mierze na wydawaniu decyzji załatwiających różne konkretne sprawy, należące do kompetencji danego organu. Taką decyzją jest np. wydanie prawa jazdy, decyzja podatkowa. Decyzje te nazywamy aktami administracyjnymi.
Akt administracyjny to jednostronne władcze wyrażenie woli organu administracji państwowej, załatwiające konkretną sprawę i skierowanie do oznaczonego adresata
Akt administracyjny charakteryzuje się następującymi cechami:
- Jest wydawany przez organ administracji państwowej. Niekiedy także inny organ państwa lub nawet inna jednostka może być wyposażona w prawo wydawania aktów administracyjnych, jeśli państwo powierzyło jej wykonywanie w pewnej dziedzinie zarządu państwowego.
- Przy wydawaniu aktu administracyjnego organ państwowy korzysta z posiadanych uprawnień władczych (imperium), występuje, więc w stosunku do adresata jako rozkazodawca
- Akt administracyjny nakłada na adresata określone obowiązki lub przyznaje mu odpowiednie uprawnienia, powodując powstanie, zmianę lub zniesienie stosunku prawnego: akt administracyjny jest, więc zdarzeniem prawnym.
Jak wynika z wyżej przytoczonej wyżej definicji, akt administracyjny dotyczy zawsze konkretnego stosunku prawnego lub taki stosunek tworzy. Nie należą, więc do aktów administracyjnych te akty organów administracji państwowej (uchwały, rozporządzenia), które zawierają przepisy ogólnie obowiązujące.
7. Podział Aktów Administracyjnych
Akty administracyjne dzielą się na:
Akta zewnętrzne zaliczmy tu te akty, które organ administracji państwowej kieruje do innego adresata niż podległy organ administracyjny, a więc „na zewnątrz”, poza krąg administracji, najczęściej do obywatela, jednostki gospodarczej, organizacji społecznej.
Akta wewnętrzne zaliczamy tu akty kierowane przez organ administracyjny (nadrzędny) do innego organu administracyjnego (podległego). Akty te nie wychodzą poza kręg organów administracji pozostają wewnątrz administracji – stąd ich nazwa.
Typowym aktem administracyjnym zewnętrznym jest zezwolenie na wybudowanie garażu przez osobę prywatną, decyzja komisji lekarskiej w sprawie niezdolności do pracy. Aktem administracyjnym wewnętrznym – zarządzenie premiera skierowanie do wojewody.
Dalszym podziałem aktów administracyjnych jest podział na:
Akty deklaratywne ustalają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa, sam jednak tych obowiązków i praw nie tworzy.
Akty konstytutywne mają charakter twórczy. Tworzy on, zmienia lub uchyla stosunku prawne. Stosunek prawny następuje tu, więc nie z mocy samej ustawy, lecz aktu administracyjnego opartego na ustawie.
Do grupy aktów administracyjnych w ścisłym znaczeniu należą tylko, akty administracyjne konstytutywne, natomiast deklaratywne do nich się nie zaliczają.
Przykładem aktu administracyjnego konstytucyjnego jest nadanie obywatelstwa polskiego cudzoziemcowi. Akt ten stwarza między państwem a adresatem aktu stosunek prawny, którego dotąd nie było, ma, więc charakter twórczy.
Natomiast przykładem aktu administracyjnego deklaratywnego jest poświadczenie posiadanie obywatelstwa polskiego, poświadczenie posiadanie kwalifikacji rolniczych itp.
Akty administracyjne można podzielić także na:
Akty pozytywne jest to akt załatwiający sprawę zgodnie z przedstawionym wnioskiem
Akty negatywne są to akty, które odmawiają całkowicie lub częściowo żądania strony. Odmowne załatwienie podania przez organ administracyjny (np. odmowa wydanie prawa jazdy) jest również aktem administracyjnym, stwarza, bowiem dla wnoszącego podanie pewną sytuację prawną np. daje mu prawo wniesienia odwołania itp.
8. Ważność Akty Administracyjnego
Akt administracyjny powinien spełniać wszystkie wymagania stawiane przez ustawy i wydane na ich podstawie akty prawne (rozporządzenia, uchwały itp.). Wymagania te nazywane są przesłankami ważności aktu administracyjnego.
Przesłanki ważności aktu administracyjnego są następujące:
- Akt administracyjny może być wydawany jedynie na podstawie ustawy lub przepisów wykonawczych. Ta przesłanka ważności aktu administracyjnego wynika z zasady działania organów administracji państwowej wyłącznie w ramach przepisów prawa. Organ państwowy wydając akt administracyjny stosuje ogólne zasady zawarte w przepisach do konkretnego, indywidualnego przypadku jakiejś osoby, organu czy innego podmiotu. Np. ustawa o powszechnym obowiązku obrony nakłada obowiązek odbycia zasadniczej służby wojskowej. Na podstawie tej ustawy organ administracji państwowej kierują indywidualnie wezwania (akty administracyjne) do poborowych.
- Akt administracyjny powinien pochodzić od właściwego organu i mieścić się w ramach jego kompetencji. Minister spraw zagranicznych nie może wydać pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych, w wydział komunikacji nakazać wymiany sprzętu przeciwpożarowego.
- Akt administracyjny często może być wydany tylko po przeprowadzeniu określonego prze przepisy prawne postępowania i przy zachowaniu pewnych wymagać formalnych np. kolegium do sprawa wykroczeń w większości spraw nie może wymierzyć kary bez przeprowadzenia rozprawy, a wydane orzeczenie musi mieć określoną formę..
Moc obowiązująca aktu administracyjnego nie nasuwa żadnych wątpliwości, jeśli został on wydany prawidłowo, z zachowaniem przewidzianych przez prawo wymagań. Zdarzyć się jednak może, że przy wydaniu aktu administracyjnego wymagania te nie zostały dochowane, Taki akt administracyjny jest wadliwy.
Niezgodność aktu administracyjnego, z przepisami może być poważna lub błaha, a zależność od tego, jakiej sprawy dotyczy. Im większa jest niezgodność aktu administracyjnego z obowiązującym prawem – a więc im poważniejsza jest wadliwość – tym większy wpływ wywiera to na ważność aktu administracyjnego.
Ogólnie rzecz biorąc odróżniamy wady istotne i wady nieistotne:
- Jeśli akt administracyjny narusza przepis, mający tylko charakter porządkowy (wada nieistotna), wadliwość nie powoduje dla aktu administracyjnego żadnych ujemnych skutków, uzasadnia jedynie ewentualną odpowiedzialność służbową pracownika państwowego, który taki akt wydał np. zastąpienie ręcznego podpisu odpowiednia pieczątką, co jest w zasadzie niedopuszczalne, ale żadnych ujemnych skutków – zarówno dla adresata aktu, jak i dla państwa – nie rodzi). Akt administracyjny jest i pozostanie nadal ważny, wymaga jedynie uzupełnieni i sprostowania.
- Sprawa przedstawia się inaczej, gdy akt administracyjny dotknięty jest wadą istotną.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego uznają za nieważny akt administracyjny, który:
a. Został wydany przez niewłaściwy rzeczowo organ
b. Został wydany bez postawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
c. Dotyczy sprawy, która została poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją
d. Został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie
...
stary_hipis