Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
seria: podręczniki i materiały dydaktyczne
Hubert Izdebski Michał Kulesza
Administracja publiczna zagadnienia ogólne
wydanie 2
LIBER Warszawa 1999
Rada Programowa serii:
Grażyna Bałtruszajtys (przewodnicząca), Jan Błeszyński, Zdzisław Galicki, Jacek Lang,
Genowefa Rejman, Piotr Winczorek, Witold Wołodkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz)
(c) Copyright by LIBER sp. z o.o., Warszawa 1999
ISBN 83-7206-031-2
Wydanie II
poprzednie wydania: I LIBER 1998
Spis treści
' Wprowadzenie ...................................................................................................... 9
1. Uwagi wstępne ........................................................................................ .. 9
2. Nauka o administracji publicznej ............................................................ 11
3. Układ i treść książki ................................................................................ 15
Rozdział I
Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej .............. 17
Rozdział II
Kształtowanie się najważniejszych narodowych
e modeli administracji publicznej ..............................................,....................... 25
1. Zagadnienia ogólne ................................................................................. 25
2. Model angielski ....................................................................................... 28
3. Model francuski....................................................................................... 34
4. Model niemiecki ...................................................................................... 40
5. Model szwedzki.....................................................................................,. 45
6. Model amerykański ...................................................:............................. 47
7. Hiszpania........,........................................................................................ 51
Rozdział III
Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa
ul. Moszczenicka 2 tel. (0-22) 678-55-33
Wydawca: LIBER sp. z o.o.
00-325 Warszawa
ul. Krakowskie Przedmieście 24 tel. (0-22) 826-30-91
fax (0-22) 696-20-16
witryna internetowa: http://www.liber.com.pl adres e-mail: liber@liber.com.pl
Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce................................ 57
1. O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej.. 57
2. Ksztaktowanie się administracji II Rzeczypospolitej............................... 58
3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej................................ 60
4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich
po 1944 r.................................................................................................. 64
5. Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań
i adaptacja instytucji zachodnich............................................................. 68
6. Projekty kompleksowej reformy administracji
po 1989 r. i ich wdrożenie (1989-1999).................................................. 69
Rozdział IV
Administracja publiczna-pojęcia i problemy podstawowe........................... 79
l. Definicja administracji publicznej. Pojęcie interesu publicznego........... 79
2. Funkcje administracji publicznej............................................................. 85
3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej ........................ 102
Rozdział V
Problemy organizacji administracji centralnej .............................................. 1 15
1. Zagadnienia ogólne ............................................................................... 115
2. Skład i funkcja Rady Ministrów............................................................ 117
3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów....... 129
4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej............................. 134
5. Zasady organizacji ministerstw............................................................. 140
6. Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu
i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej ............................. 149
Rozdział VI
Problemy organizacji administracji terytorialnej .......................................... 153
1. Zagadnienia ogólne ............................................................................... 153
2. Podział terytorialny (administracyjny) .................................................. 161
3. Administracja rządowa a samorząd terytorialny ................................... 168
4. Organizacja administracji rządowej ...................................................... 174
5. Organizacja samorządu terytorialnego - uwagi porównawcze ............. 176
6. Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce.......... 180
7. Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny ..................................... 186
Rozdział VII
Kadry administracji....................................................................................... 207
1. Zagadnienia ogólne ............................................................................... 207
2. Pracownicy administracji rządowej....................................................... 210
3. Pracownicy samorządu terytorialnego................................................... 221
Rozdział VIII
Administracja a prawo .................................................................................. 223
1. Zagadnienia ogólne - "demokratyczne państwo prawne"..................... 223
2. Źródła prawa administracyjnego ........................................................... 226
3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych.......................... 231
4. Inne instytucje kontroli legalności działania administracji ................... 235
Rozdział IX
Administracja a etyka.................................................................................... 239
1. Uwagi ogólne......................................................................................... 239
2. Administracja a standardy życia publicznego ....................................... 241
3. Administracja a zasady etyki zawodowej urzędników.......................... 243
Rozdział X
Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie.............................. 247
1. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego ................................................. 247
2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej
- organizacje pozarządowe.................................................................... 249
3. Współpraca władz publicznych z organizacjami pozarządowymi ........ 251
Rozdział XI
Zagadnienie reform administracyjnych.
Transformacja ustrojowa po 1989 roku......................................................... 257
1. Uwagi wstępne ...................................................................................... 257
2. Pojęcia ogólne i uwagi metodologiczne ................................................ 258
3. Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce ... 265
Rozdział XII
Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej ................................ 273
1. Gałąź nauki czy kompilacja ustaleń wiedzy potocznej?........................ 273
2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji
- Polityka administracyjna .................................................................... 278
Rozdział końcowy
Ujednolicenie rozwiązań w dziedzinie administracji
publicznej a odrębności narodowe ................................................................ 285
1. Zagadnienia ogólne. Współpraca międzynarodowa
w dziedzinie administracji..................................................................... 285
2. Wyzwania ekonomiki ............................................................................ 292
3.Wyzwania techniki i nauk o zarządzaniu .............................................. 296
4. Rozwój instytucji demokratycznych...................................................... 298
5. Zakończenie - ku polskiemu modelowi administracji publicznej ......... 302
Informacja bibliograficzna w zakresie zagadnień
porównawczych administracji publicznej......................................................305
Wprowadzenie
1. Uwagi wstępne
"For forms of government let fools contest, What'er is best administered is the best".
Powyższy epigram angielskiego poety i moralisty Alexandra Pope'a (16881744), przetłumaczony przez Karola Estreichera w sposób następujący:
O rządów kształty głupcy się sporzą, chcąc mieć rację, Najlepszy, co najlepszą ma administrację,
odzwierciedla, choć może w sposób nieco przesadny, prawidłowość, którą zauważamy dziś o wiele bardziej, niż było to możliwe w osiemnastowiecznej Anglii. Właściwe rozstrzygnięcie kwestii ustroju państwowego jest bardzo istotne z punktu widzenia tak funkcjonowania państwa, jak i praw i interesów obywatela. Jednakże najlepiej napisana konstytucja i najlepiej ukształtowane organy konstytucyjne nie mogą skutecznie działać bez odpowiedniego aparatu wykonawczego. Aparat taki stanowi przede wszystkim administracja, zespół organów i urzędników, z którymi obywatel styka się stale, i jak wynika z doświadczeń historycznych, styka się na ogół w coraz większym stopniu.
Z tego powodu, nie negując w żaden sposób znaczenia, jakie dla naszego państwa - chętnie nazywanego Trzecią Rzecząpospolitą - mogą mieć rozstrzygnięcia konstytucyjne (których dokonano już w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.), nie sposób nie docenić roli, jaką powinna odgrywać administracja publiczna, odpowiednio zorganizowana, obsadzona i wyposażona.
Pierwotny zarys dużej części niniejszej książki powstał w ramach wykładów Huberta Izdebskiego z dziedziny administracji porównawczej, wygłaszanych jeszcze w latach 1991-1992 w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 1). Dla potrzeb pierwszego wydania tej książki (1998 r.) został on uzupełniony istotnymi fragmentami opracowania Michała Kuleszy przygotowanego w 1993 r. na potrze
1) Oparta na tych wykładach książka pt. Współczesne modele administracji publicznej autorstwa Huberta Izdebskiego ukazała się w 1993 r. w ramach serii wydawanej przez Pełnomocnika Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej (Urząd Rady Ministrów).
by prac rządowych 2, materiałami z jego wykładów z zakresu nauki o administracji publicznej, prowadzonych corocznie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz kilkoma publikacjami, również z wcześniejszego okresu3. W obecnym, drugim wydaniu dokonano zasadniczych zmian i uzupełnień, wynikających tak z faktu przeprowadzenia w 1998 r. zasadniczej reformy ustrojowej, dotykającej podstaw polskiej administracji publicznej, jak i innych doświadczeń funkcjonowania administracji.
Książka stawia sobie za zadanie ukazać podstawowe problemy i modele rozwiązań z dziedziny administracji publicznej we współczesnym świecie i - na tym tle - w Polsce. Nie była jednak - i nie jest - przewidziana na użytek wyłącznie dydaktyczny. Zresztą opracowania, na których oparte było pierwsze wydanie książki, powstały w trakcie prac, jakie obaj autorzy prowadzili nad reformą administracji. Pierwotny tekst Huberta Izdebskiego był rezultatem potrzeb związanych z pracami Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej, powołanego pod przewodnictwem senatora Jerzego Stępnia przez Prezesa Rady Ministrów w styczniu 1992 r. oraz z pracami Pełnomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Administracji Publicznej w osobie Michała Kuleszy (1992-1994). Z kolei opracowanie Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, które Michał Kulesza przygotował w 1993 r., było w znacznym stopniu podsumowaniem wcześniejszych prac, prowadzonych przez autora w ramach zespołów doradczych na potrzeby kolejnych rządów po 1989 r., a rozpoczętych jeszcze w 1981 roku. Dlatego pierwsze wydanie tej książki - jak pisaliśmy we wstępie - było również "adresowane do tych, którzy pracują nad ukształtowaniem administracji Trzeciej Rzeczypospolitej, dostosowanej do warunków i potrzeb Polski przełomu XX i XXI wieku, oraz podejmują w tym zakresie rozstrzygnięcia".
Autorom podręczników akademickich nieczęsto przytrafia się, że praktyka spełnia ich teoretyczne postulaty. Tymczasem los zdarzył, że w 1998 r. obaj autorzy mieli daną szansę praktycznego uczestnictwa w pracach nad przebudową administracji polskiej: Michał Kulesza był Pełnomocnikiem Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa, zaś Hubert Izdebski - członkiem Rady ds. Reform Ustrojowych przy Prezesie Rady Ministrów. Gdy więc pierwsze wydanie tej książki rozchodziło się wśród Czytelników, autorzy stanęli wobec szczególnego wyzwania: musieli w praktyce stwierdzić słuszność swoich podręcznikowych tez, więcej - wprowadzić je w życie. Obecne wydanie książki uwzględnia zatem zmiany w polskim ustroju administracyjnym wprowadzone z dniem 1 stycznia 1999 r., ale też i szczególne doświadczenia związane z wdrażaniem w życie reformy administracyjnej.
Kształtując administrację Trzeciej Rzeczypospolitej, coraz ściślej związanej z systemem organizacji demokracji zachodnich (od 1991 roku Polska jest członkiem Rady Europy, od 1996 r. - członkiem OECD, od 1999 r. jest w NATO, a w sprawie przyjęcia do Unii Europejskiej dyskutowany jest jego czas, lecz nie sama jego zasa
2 Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej Założenia i kierunki reformy administracji publicznej URM 1993, także opubl. [w:] Samorząd Terytorialny 1995/1-2.
3 Zostały one zaznaczone we właściwych miejscach.
da), nie powinno się w żaden sposób zaniedbywać doświadczeń obcych. Uwzględniając własną sytuację, potrzeby zarządzania i doświadczenia, nie przejmując więc doświadczeń obcych bezkrytycznie, należy je jak najlepiej poznać - jako istotny materiał do refleksji nad pożądanym kształtem naszej wciąż postkomunistycznej administracji działającej w ramach jednoczącej się Europy.
Już z górą sto lat temu zdawano sobie sprawę z podstawowych cech i kierunków rozwoju administracji publicznej. W wydanym w ł875 r., pod redakcją Maurice Blocka, drugim wydaniu Dictionnaire de l'administration francaise, stawiającym sobie za cel także porównanie administracji francuskiej z "administracją głównych państw cywilizowanych", można odnaleźć następujące stwierdzenia:
"[...] Po pierwsze, organizacja administracyjna, a zwłaszcza zasady, którym ona odpowiada, znajduje się w określonych stosunkach zarówno z formą rządu, jak i miejscowymi zwyczajami;
po wtóre, ten sam cel może być osiągnięty różnymi drogami, a drogi te wyznacza rozwój historyczny każdego kraju.
Dodać zaś trzeba, że skoro cywilizacja zmierza do zacierania różnic właściwych różnym krajom Europy, organizacja administracyjna tych krajów coraz bardziej się do siebie upodabnia [...]".
Stwierdzenia te, zwłaszcza ostatnie z nich, obecnie wydają się znacznie bardziej adekwatne niż w chwili ich formułowania. Można je uznać, w rezultacie, za podstawowe założenia książki.
2. Nauka o administracji publicznej
Dla nauki o administracji publicznej (nazywanej w krajach anglosaskich po prostu public administration, u nas występującej na ogół pod zbyt szeroką nazwą n a u k i a d m i n i s t r a c j i ) istotny jest kontekst doktryn państwowych i politycznych, choć ona sama zajmuje się administracją publiczną per se, a nie tymże jej kontekstem. To właśnie bowiem administracja publiczna, w swojej praktycznej, codziennej pracy, sprostać musi nie tylko wyzwaniom doktrynalnym, lecz przede wszystkim oczekiwaniom społecznym i państwowym. Musi być zatem odpowiednio do tego zbudowana i wyposażona.
Nauka o administracji publicznej jest więc dziedziną praktyczną. Jej twierdzenia i oceny mają sens realny jedynie w odniesieniu do konkretnej administracji publicznej oraz konkretnej - co do miejsca i czasu - rzeczywistości państwowej, gospodarczej i politycznej. Tak też zresztą i nauka o administracji powstawała i historycznie narastała.
"Abstrakcyjne" prawdy w tym zakresie, o administracji "w ogóle" (czyli w rozległym przekroju dziejów i stron świata), sprowadzają się do tezy, zawsze aktualnej, że administracja publiczna - jej ustrój i funkcjonowanie - powinna opierać się na zasadzie racjonalności. Tyle że kryteria tej programowej racjonalności są historycznie i kulturowo zmienne. Dlatego tak rozumiana wiedza o administracji publicznej swój najpełniejszy wyraz znajduje dopiero w ujęciu historycznym i porównawczym, które pokazuje związek urządzeń administracyjnych
z ich otoczeniem społecznym i doktrynalnym. Z tego powodu wiąże się ona z dwoma, dopiero stopniowo wyodrębniającymi się dyscyplinami: historią administracji (której zarys, jako jeden z pierwszych, przedstawił Hubert Izdebski; jego Historia administracji oczekuje już piątego wydania) oraz "administracją porównawczą" (w jej przedmiocie - zamieszczamy informację bibliograficzną na końcu książki).
W ramach nauk administracyjnych, do których należy nauka o administracji publicznej (nauka administracji), tradycyjnie wydziela się trzy gałęzie: naukę prawa administracyjnego oraz naukę administracji i naukę polityki administracyjnej. Zachodzą między nimi ścisłe związki, ale jest i zasadnicza różnica: gdy przedmiotem nauki prawa administracyjnego, która należy do rodziny nauk prawnych, jest świat n o r m i ich wykładni, a także stosunków prawnych, to nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc "światem realnym" (światem faktów społecznych i odnośnych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa administracyjnego obie pozostałe dziedziny mają charakter nauk pomocniczych, dostarczając materiału i do refleksji, i do legislacji.
Z takim też podejściem traktowane jest omówienie zagadnień administracji publicznej, prezentowane w niniejszej książce. Jest to, rzec można, "nauka administracji dla prawników". Na studiach prawniczych wiedza o administracji publicznej, sama w sobie bardzo rozległa i różnorodna, musi być z natury rzeczy podawana wybiórczo - tak, by przede wszystkim służyła lepszemu rozumieniu prawa i jego funkcji (zwłaszcza u s t r o j o w e g o prawa administracyjnego), a także państwa. Natomiast na studiach administracyjnych podręcznik niniejszy, niezależnie od powyższego, będzie z pewnością przydatny jako ogólne wprowadzenie w materię wielu dziedzin nauk społecznych i prawnych odnoszących się do zarządzania sprawami publicznymi.
Trzeba podkreślić, że z wielu możliwych podejść do administracji publicznej autorzy niniejszego podręcznika wybrali to, które traktuje administrację jako zjawisko polityczne i państwowe, z silnym uwzględnieniem kontekstu historycznego. Zatem w konsekwencji mały nacisk kładzie się w pracy na zagadnienia teorii organizacji i kierowania, które - choć zawsze obecne w dyskusjach o urządzeniu państwa - tu musiały ustąpić czynnikom ważniejszym, decydującym bowiem o ustroju ; publicznym. Nie można było natomiast nie uwzględnić faktu, że administracja publiczna funkcjonuje w określonym kontekście społecznym. Fakt ten, co więcej, znalazł dodatkowe odzwierciedlenie w dodaniu, w obecnym wydaniu, rozdziału o miejscu administracji publicznej w ramach społeczeństwa obywatelskiego. '
Nauka administracji zajmuje się więc administracją publiczną jako taką. Zaś z kolei przedmiotem nauki polityki administracyjnej jest kwestia optymalizacji skuteczności działalności publicznej, a więc zagadnienie metod i narzędzi osiągania celów państwowych (komunalnych itp.) przez administrację publiczną. Z tego punktu widzenia ewidentnie zmienia się cała optyka zjawisk - zarówno przepis prawny, jak i sama organizacja administracji z jej wszystkimi cechami, a także zastana rzeczywistość społeczna, rozważane są i oceniane z punktu widzenia przydatności (korzystności) w toku osiągania tych celów, a więc traktuje się je jako uwarunkowania działalności prowadzonej na rzecz realizacji interesu publicznego.
Na marginesie warto zauważyć, że taki sam związek, jak między nauką prawa administracyjnego a nauką o administracji publicznej (nauką administracji) czy nauką polityki administracyjnej, zachodzi również np. między nauką prawa karnego a kryminalistyką i kryminologią, między nauką prawa pracy i ubezpieczeń społecznych a nauką polityki społecznej czy między nauką prawa finansowego a nauką o finansach publicznych. Jest oczywiste, że nauki prawne, a także prawodawstwo, korzystają z wiedzy empirycznej i teoretycznej, wypracowanej w innych dziedzinach pokrewnych przedmiotowo.
Szczególnie ważnym wątkiem nauki o administracji jest ten, który poszukuje kryteriów sprawności działania administracji publicznej, traktując ją jako "organizację". Choć wątek ten - jak wspomniano - w niewielkim tylko stopniu został uwzględniony w niniejszej książce, warto podkreślić, że przy takim podejściu administracja jawi się jako jedno z ważkich pól zainteresowania teorii organizacji i zarządzania. Ale naukowych punktów spojrzenia na administrację publiczną jest o wiele więcej, tyle w istocie, ile nauk społecznych, które chcą się nią interesować, z psychologią, socjologią i politologią, z ekonomią i nauką o finansach publicznych, z naukami prawnymi oraz doktryną i historią ustrojów państwowych na czele. Bliżej o niektórych spośród dylematów poznawczych nauki administracji będzie mowa dopiero w przedostatnim rozdziale tej książki, bowiem trudno je przedstawiać bez wcześniejszego omówienia materii przedmiotu.
Administracja musi być więc zbudowana racjonalnie. Lecz racjonalność administracji publicznej nie jest tak prosta, jak racjonalność przedsiębiorstwa przemysłowego lub handlowego - gdzie chodzi o zysk. Administracja jest fundamentem państwa i instytucjonalną osnową jego suwerenności. Zatem obok "zwykłej" racjonalności, tej, której naucza teoria organizacji i kierowania, istotne jest przede wszystkim, by ustrój administracyjny państwa ściśle odpowiadał jego interesom - współczesnym i przyszłym. Nie należy przez to relatywizować pojęcia racjonalności, lecz jedynie stwierdzić, że w odniesieniu do administracji publicznej pojęcie to musi być oparte na dogłębnym rozumieniu interesu publicznego, a nie tylko na cechach administracji jako systemu organizacyjnego. Choć więc wiele się - i słusznie - czyni, by administracja była apolityczną służbą państwu, to ona sama, działając w sferze interesu publicznego i będąc zjawiskiem publicznym, a więc jej kształt i cechy, są problemem politycznym i stałym wyzwaniem dla polityków.
Dlatego sądzimy, że właśnie kwestia generalnego kształtu polskiej administracji publicznej i zasad jej funkcjonowania jest obecnie, w okresie przełomowym dla państwa, najważniejsza. Istotna jest zwłaszcza sprawa koniecznej, systemowej zgodności między nowym ustrojem społecznym i gospodarczym Polski, do którego zmierzamy, a ogólnymi cechami ustroju administracyjnego. Choć nasz obecny ustrój administracyjny, w swoim ogólnym zarysie, odpowiada już temu założeniu, to wiele istotnych jego elementów nadal pochodzi z lat siedemdziesiątych; były wtedy, i jeszcze wcześniej, budowane dla zupełnie innych potrzeb. Także znaczna część kadr administracyjnych - a więc umysłowość ludzi, obyczaje i rutyny - trzyma się przeszłości, nie rozumiejąc zmian.
Sprawom transformacji ustroju administracyjnego Polski poświęcamy w niniejszym podręczniku wiele uwagi. Z pewnością w przyszłości proporcje podręcznika ulegną zmianie, gdy uporamy się z tym problemem, jednak obecnie zagadnienie to uważamy, również w sferze dydaktyki, za najważniejsze. Nauka o administracji publicznej jest wszak dyscypliną stosowaną, praktyczną.
Gdy idzie o ten ostatni aspekt, trudno jest nie przywołać już we wprowadzeniu poglądu, który o materii bardzo bliskiej, nazwanej przez siebie "nauką o rządzeniu", wyraził twór...
Krzysztofbhp