Zewnętrzna intewencja jako czynnik rozwoju lokalnego.pdf

Studia Regionalne i Lokalne

Nr 3(3)/2000

ISSN 1509-4995

Grzegorz Gorzelak

Zewnêtrzna interwencja jako czynnik

rozwoju lokalnego (na przyk³adzie

Programu Inicjatyw Lokalnych) *

Wprowadzenie

Okre´lenie roli czynnik´ w zewn ˛trznych (egzogennych) i wewn ˛trznych

(endogennych) w rozwoju lokalnym (ale tak˙e i regionalnym) ma znaczenie

wykraczaja˛ce poza dociekania czysto naukowe, mo˙e bowiem stanowic´istotn ˛

dyrektyw ˛ w praktycznym zarza˛dzaniu rozwojem lokalnym.

Role tych czynnik´ w trudno jednoznacznie okre´li´, poniewa˙„przypisanie”

okre´lonych zjawisk zaistniałych w trakcie zło˙onego procesu rozwoju takiemu

czy innemu bod´cowi nie jest proste. W tym celu nale˙y szuka´ „bod´c´w”

mo˙liwie czystych, daja˛cych si ˛ wysublimowa´ z szerokiego wachlarza od-

działywa´ na rozw´ j lokalny. Wydaje si ˛,˙e oddziaływanie Programu Inicjatyw

Lokalnych (PIL) jest takim wła´nie klarownym bod´cem zewn ˛trznym, kt´-

remu w r´˙nym stopniu poddano w połowie lat 90. pi ˛tna´cie polskich gmin.

Gminy te uzyskały wsparcie intelektualne w przygotowywaniu sp´ jnych stra-

tegii rozwoju, a dziewi ˛´ spo´r´ d nich uzyskało do´´ znacza˛ce ´rodki ze-

wn ˛trzne (od 10 do nawet 80% swojego rocznego bud˙etu), kt´ re miały

sfinansowa´ przedsi ˛wzi ˛cia zawarte w opracowanych strategiach.

Gminy obj ˛ te programem przedstawiały r´˙ne profile strukturalne, r´˙ny

był ich poziom rozwoju, były poło˙one w r´˙nych cz ˛´ciach kraju; gminy te

stanowia˛ wi ˛cr´˙norodny zbi´r przypadk´ w. Po kilku latach warto sprawdzi´,

jak pomoc ekspercka oraz du˙e wsparcie finansowe zmieniły te gminy – czy

uzyskano trwała˛ dynamizacj ˛ rozwoju lokalnego, czy zachowano aktywno´´

szerokiej elity lokalnej, czy przetrwały instytucje stworzone do zarza ˛ dzania

programem – w sumie, czy do´´ istotna zewn ˛trzna interwencja w układy

lokalne przyczyniła si ˛ do ich trwałej pozytywnej zmiany. Zbadanie rezultat´w

* Poza autorem w badaniach gmin obj ˛tych programem PIL uczestniczyli: Bohdan Jałowiecki,

Wojciech Roszkowski oraz Anna Tucholska. Witosław Klembowski zebrał og´ lne informacje

o zało˙eniach całego programu i dokonał przegla˛du lokalnych projekt´ w. Badania były finan-

sowane ze ´rodk´ w indywidualnego grantu KBN „Regionalne i lokalne aspekty polityk sek-

torowych” (1 H02C 032 15).

100

GRZEGORZ GORZELAK

tego programu mo˙e sta´ si ˛ interesuja ˛ cym przyczynkiem do odpowiedzi na

pytanie o rol˛ interwencji zewn˛trznej w układzie lokalnym.

1. Egzo- i endogenne czynniki rozwoju lokalnego

Zachodza ˛ ce od trzech dekad przemiany w mechanizmach rozwoju gospodarki

´wiatowej w istotny spos´ b zmieniły proporcje egzo- i endogennych czynnik´w

rozwoju lokalnego. Dwa procesy wydaja˛ si˛ mie´ tu najwa˙niejsze znaczenie:

1. zmiana modelu rozwoju, polegaja˛ca na ograniczeniu roli przemysł´ w za-

sobochłonnych na rzecz usług oraz przemysł´ w tzw. wiedzochłonnych;

2. decentralizacja, polegaja ˛ ca na ograniczaniu roli pa´ stwa w zarza ˛ dzaniu

procesami rozwoju w układach terytorialnych, zwia˛zana m.in. ze zmniej-

szaniem si˛ zakresu tzw. pa´ stwa dobrobytu.

Nie jest przypadkiem, ˙e znana ksia˛˙ka Taylora i Stöhra (1981), b˛da˛ca

swoistym manifestem przej´cia od rozwoju sterowanego odg´ rnie do rozwoju,

w kt´ rym czynniki lokalne i regionalne maja˛ odgrywa´ podstawowa˛ rola˛,

ukazała si˛ w wtedy, gdy innowacja technologiczna stawała si˛ najwa˙niejszym

czynnikiem wzrostu gospodarczego, a wiele kraj´ w – przynajmniej europejs-

kich – decentralizowało swoje struktury terytorialno-administracyjne (por.

Putnam, 1993). Te zbie˙ne w czasie i wzajemnie zale˙ne procesy spowodowały,

˙e rola czynnik´ w endogennych istotnie wzrosła. Rozw´ j lokalny w mniejszym

ni˙ poprzednio stopniu zale˙y obecnie od decyzji podejmowanych wyła˛cznie

poza układem lokalnym – decyzji administracji rza˛dowej oraz jednostek

gospodarczych. Zmiana ta jest szczeg´ lnie widoczna w krajach postsocjalis-

tycznych, w kt´ rych w okresie realnego socjalizmu wyst ˛ powała jedno´´ obu

tych podmiot´ w, poniewaz˙administracjapa´ stwowa była jednocze´nie prawie

wyła˛cznym dysponentem ´rodk´ w przeznaczanych na inwestycje. Wyb´r

miejsca lokalizacji inwestycji produkcyjnych i infrastrukturalnych nie był przy

tym podporza ˛ dkowany rachunkowi opłacalno´ci inwestycji, lecz wynikał z in-

nych przesłanek – strategii militarnej, wzgl˛d´ w socjalnych, realizacji okre´-

lonej doktryny rozwoju itp. Zjawiska te wyst˛powały r´ wnie˙ w krajach

o gospodarce rynkowej – cho´ z mniejszym nasileniem – poniewa˙ pa´ stwo

tak˙e było wa˙nym podmiotem w gospodarce, a scentralizowany układ decyzyj-

ny pozostawiał znacznie mniej swobody układom terytorialnym, niz˙mato

miejsce obecnie.

Nawet jednak w scentralizowanym systemie realnego socjalizmu rola en-

dogennych czynnik´ w rozwoju nie została całkowicie wyeliminowana. Rola

ta manifestowała si ˛ ba ˛ d´ to w formie patologicznej – jak np. lobbying na

rzecz rozwoju danego układu lokalnego za po´rednictwem przedstawicieli

władz wy˙szych szczebli, zwia˛zanych z tym układem – lub te˙ w wa˙nej dla

mieszka´c´ w „pracy organicznej”, mo˙liwej do podj˛cia przez do´´ ograni-

czone w swoich kompetencjach władze lokalne, kt´ rej skutki mogły uzewn˛t-

rznic´si ˛ jedynie w relatywnie małej skali i nie były w stanie wpłyna ˛ c´wistotny

spos´ b na rozw´ j gospodarczy i społeczny.

ZEWNE˛TRZNA INTERWENCJA JAKO CZYNNIK ROZWOJU LOKALNEGO...

101

Zmiany modelu rozwoju nie spowodowały oczywi´cie zupełnego zaniku

bezpo´redniego oddziaływania czynnik´ w egzogennych. Jak poprzednio,

pojawienie si˛ znacza˛cego inwestora, daja˛cego prac˛ i tym samym zwi˛k-

szaja˛cego lokalny popyt, kontrybuuja˛cego do bud˙etu lokalnego dzi˛ki pła-

conym podatkom oraz przycia˛gaja˛cego kolejnych inwestor´ w – jak r´ wnie˙

wsp´ łfinansuja ˛ cego rozbudow ˛ infrastruktury – stanowi bardzo wa˙ny im-

puls rozwoju danego miasta czy gminy. Obj˛cie układu lokalnego rozbudo-

wa˛ infrastruktury o znaczeniu krajowym lub regionalnym mo˙e korzystnie

wpłyna˛´ na procesy rozwoju tego układu. Podobnie du˙e znaczenie mo˙e

mie´ uzyskany grant czy dotacja, przeznaczone na okre´lone przedsi˛wzi˛cia

– np. infrastrukturalne – kt´ re maja ˛ przyczyni´ si ˛ do przyspieszenia roz-

woju. Ta ostatnia forma interwencji zewn˛trznej wyst˛puje powszechnie

dzi˛ki rozmaitym programom pa´ stwowym i ponadnarodowym, a w krajach

´wie˙o obj˛tych pomoca˛ zagraniczna˛ – gł´ wnie pomoca˛ Unii Europejskiej

– nabiera coraz wi ˛ kszego znaczenia w miar ˛ powi ˛ kszania si ˛ puli dost ˛ p-

nych ´rodk´w.

O ile jednak w poprzednim modelu rozwoju układy lokalne i regionalne

w znacznym stopniu mogły jedynie biernie oczekiwa´ na „zainteresowanie”

wy˙szych szczebli administracji lub inwestor´ w, o tyle w modelu wsp´ łczes-

nym uzyskały wi ˛ ksze mo˙liwo´ci–iwr ˛ cz zostały postawione przed koniecz-

no´cia˛ wpływania na dotycza˛ce ich zewn˛trzne decyzje. Jest to wynik zwi˛k-

szenia si˛ swobody lokalizacyjnej przedsi˛biorstw, kt´ re moga˛ wybiera´ mi˛-

dzy wieloma ofertami płyna˛cymi z miejsc poło˙onych w r´˙nych cz˛´ciach

´wiata. Do gry konkurencyjnej wła˛czyły si˛ tak˙e miasta i regiony, staraja˛ce

si ˛ przycia ˛ gna ˛ ´ inwestora, szczeg´ lnie za´ takiego, kt´ ry – stosuja ˛ c zaawan-

sowane i czyste technologie – oferuje miejsca pracy wysokiej jako´ci. Jak

wskazuja˛ badania nad rozwojem lokalnym, konkurencj˛ t˛ wygrywaja˛ takie

układy terytorialne, kt´ re same, w dodatku ze znacznym wyprzedzeniem,

zdołały przygotowa´ si ˛ do wymaga´ przyszłego inwestora (por. np. casus

tzw. Research Triangle wP´ łnocnej Karolinie w USA 1 ).

Badania nad rozwojem lokalnym w Polsce pozwoliły na zidentyfikowanie

najwa˙niejszych endogennych czynnik´ w rozwoju lokalnego, jakie ułatwiaja˛

sprostanie mechanizmom wsp´ łczesnej globalnej gospodarki konkurencyjnej,

opartej na innowacjach (por. np. Historie... , 1998, Gorzelak i in., 1999a;

1999b). Sa˛ to:

1. lider lokalny, zdolny do sformułowania długofalowej wizji rozwoju danego

układu lokalnego i maja˛cy umiej˛tno´´ skupienia wok´ ł siebie elity lokalnej,

kt´ ra wizje te mogłaby konsekwentnie realizowa´;

2. elita lokalna, grupuja ˛ ca najbardziej aktywnych aktor´ w – działaczy samo-

rza˛dowych, kierownik´w najwa˙niejszych instytucji lokalnych, miejscowych

przedsi˛biorc´ w, a tak˙e lider´ w nieformalnych – mieszka´c´ w o du˙ym

autorytecie. Wa˙ne jest, by elita była zdolna do opowiedzenia si˛ za

Zob. www.rtp.org; tak˙e: www.researchtriangle.org.

102

GRZEGORZ GORZELAK

strategia ˛ prorozwojowa ˛ , nie za´ rewindykacyjna ˛ lub nastawiona ˛ na dora´ne

korzy´ci (zbiorowe czy wr˛cz prywatne);

3. instytucje lokalne, kt´ re stabilizuja˛ poczynania lidera i elity, utrzymuja˛c

osia˛gni˛ta˛ dynamik˛ i struktur˛ rozwoju lokalnego nawet po ich odej´ciu

lub po gł˛bokich zmianach w składzie elity. Mo˙na wymieni´ nast˛puja˛ce

zasadnicze typy instytucji lokalnych:

– wspierania przedsi˛biorczo´ci: inkubatory dla nowo zakładanych firm,

agencje rozwoju prowadza˛ce promocj˛, doradztwo, szkolenia, udzielaja˛ce

gwarancji i por˛cze´ kredytowych itp. (por. G˛sicka, 1996);

– instytucje wzbogacaja˛ce tkank˛ społecze´ stwa obywatelskiego, takie jak

stowarzyszenia, towarzystwa, kluby zainteresowa´ , zespoły artystyczne

i sportowe itp.;

4. zintegrowana społeczno´´ miejscowych przedsi˛biorc´ w skłonna do wsp´ł-

pracy z władzami samorza˛dowymi i ch˛tna do kontrybuowania na rzecz

miasta/gminy;

5. aktywna społeczno´´ lokalna, wła˛czaja˛ca si˛ do przedsi˛wzi˛´ inicjowanych

przez władze i instytucje lokalne oraz przejawiaja˛ca inicjatyw˛ na rzecz

wsp´ lnego dobra. Warunkiem aktywno´ci społecznej jest brak fundamen-

talnych podział´ w politycznych i terytorialnych, pozwalaja˛cy na uzyskanie

znacznego wzajemnego zaufania wewna ˛ trz społeczno´ci lokalnej (jest to

tak˙e warunek dla powstania sprawnej elity lokalnej – por. np. Fukuyama,

1995);

6. skłonno´´ do wsp´ łpracy mi˛dzygminnej, szczeg´ lnie z sa˛siadami, po-

zwalaja˛ca na rozwia˛zywanie problem´ w i podejmowanie przedsi˛wzi˛´

przekraczaja ˛ cych mo˙liwo´ci jednej tylko gminy.

Czynniki te maja˛ posta´ og´ lnych uwarunkowa´ rozwoju lokalnego, nieza-

le˙nych (lub mało zale˙nych) od specyfiki danego układu (jego poło˙enia,

struktury gospodarczej i społecznej, zasob´ w, dotychczasowego zagospodaro-

wania itd.). Nie we wszystkich konkretnych przypadkach musza ˛ one wy-

st˛powa´ w takich samych proporcjach i tak samo oddziaływa´ na lokalne

procesy społeczno-gospodarcze. Praktyka jednak wskazuje, ˙e ka˙dy z tych

czynnik´ w ma istotne znaczenie w rozwoju lokalnym i niezaistnienie najwa˙-

niejszych z nich – np. brak lidera lokalnego, niedokonanie instytucjonalizacji

dotychczasowych inicjatyw, wyst ˛ powanie silnych, nieprzezwyci ˛ ˙alnych po-

dział´w w´r´ d mieszka´c´ w i ich elit, niech˛´ miejscowego biznesu do wsp´ł-

pracy, konflikty z sa˛siadami – w drastyczny spos´ b ogranicza mo˙liwo´ci

osia˛gni˛cia trwałego sukcesu w rozwoju lokalnym.

W jakim stopniu program PIL przyczynił si ˛ do rozwini ˛ cia wymienionych

wy˙ej czynnik´ w rozwoju lokalnego? Co stanowiło przeszkod ˛ , a co wspo-

magało ten proces? Czy pomoc zewn˛trzna pozwoliła na wywołanie czynnik´w

dotychczas nieistnieja˛cych – czy te˙ ich brak prowadził do niewykorzystania

tej pomocy? Pytania te okre´laja˛ zakres i kierunek analizy konkretnych „historii

PIL-owskich”.

ZEWNE˛TRZNA INTERWENCJA JAKO CZYNNIK ROZWOJU LOKALNEGO...

103

2. Geneza i zało˙enia programu

Program Inicjatyw Lokalnych na Rzecz Rozwoju Społeczno-Ekonomicz-

nego, z bud˙etem 7,6 mln ECU, był cz˛´cia˛ programu „Rozw´ j Społeczno-

-Gospodarczy” Phare ( Socio-Economic Development Programme – SED ),

realizowanego ze ´rodk´ w Komisji Europejskiej. Warto´´ programu SED,

zatwierdzonego w 1991 r., wyniosła 18 mln ECU. Gł´ wny cel programu SED

stanowiło wspomaganie reform oraz wzrost efektywno´ci polityki społecznej

i dotycza˛cej zatrudnienia w Polsce, w szczeg´ lno´ci przez podnoszenie zdol-

no´ci organizacyjnych i wspieranie inicjatyw społeczno´ci lokalnych i or-

ganizacji pozarza ˛ dowych. Program miał by´ przede wszystkim nakierowany

na zwalczanie długookresowego bezrobocia oraz zjawiska wykluczenia społecz-

nego, dlatego te˙ podmiotem odpowiedzialnym za realizacj˛ programu SED

ze strony polskiej było Ministerstwo Pracy i Spraw Socjalnych. Program SED

realizowano od pa´dziernika 1992 r. do czerwca 1996 r. Poza PIL w programie

SED znalazły si˛ tak˙e: projekt Poprawy Jako´ci i Zarza˛dzania Usługami

Socjalnymi oraz projekt Zarza˛dzania Programami, Koordynowania Polityki

Społecznej oraz Analizy i Informacji.

Celem PIL było „promowanie aktywnej odpowiedzi ze strony społeczno´ci

lokalnych na problemy rozwoju społeczno-ekonomicznego poprzez wspieranie

przykładowych projekt´ w oraz uruchomienie sieci wsp´ łpracy i wymiany

do´wiadcze´ w całym kraju” ( Financing Memorandum , kwiecie´ 1992 r.).

Zesp´ ł realizuja˛cy PIL składał si˛ z pi˛ciu pracownik´ w merytorycznych,

zatrudnionych w Funduszu Wsp´ łpracy, oraz pracownik´ w administracyjnych.

Powstał tak˙e Komitet Doradczy, w skład kt´ rego weszli przedstawiciele

MPiSS, URM, CUP oraz niezale˙nych ekspert´ w w zakresie rynku pracy

i spraw socjalnych. Program PIL był realizowany od stycznia 1993 r. do

czerwca 1996 r.

W zało˙eniach programu 10 gmin miało otrzyma´ wsparcie – w ła ˛ cznej

wysoko´ci 6 mln ECU – na realizacj˛ program´ w rozwoju lokalnego. W pier-

wszej fazie selekcji MPiSS wytypowało 40 gmin reprezentuja˛cych typowe

problemy rozwoju społeczno-gospodarczego (gł´ wnie wysoki odsetek bez-

robotnych), a nast˛pnie wybrało 15 gmin, kt´ re charakteryzowały: znacza˛ce

zwolnienia grupowe, du˙y udział teren´ w popegeerowskich, peryferyjne po-

ło˙enie, jednorodny upadaja˛cy przemysł pa´ stwowy. Odsetek bezrobotnych

w wybranych gminach wynosił ´rednio 25%. W grupie znalazły si˛ miejs-

cowo´ci małe i ´rednie (od 5 000 do 60 000 mieszka´c´ w).

Do programu PIL zakwalifikowano ostatecznie 9 gmin: Biłgoraj, Działdowo,

Kutno, Nidzica, Lubawka, Starachowice, Ustrzyki Dolne–Czarna–Lutowiska,

Wicko, Zel´ w (wykaz ´rodk´ w przeznaczonych na poszczeg´ lne przedsi˛-

wzi˛cia podj˛te w tych gminach jest przedstawiony w aneksie). Z grupy 15

gmin, kt´ re przeszły do ostatniego etapu, nie zakwalifikowały si˛ nast˛puja˛ce:

Białogard, Jawor, Krynki, Lubart´ w, Mak´ w Mazowiecki, Pionki. Podstawa ˛

ostatecznego wyboru były strategie rozwoju gmin, w kt´ rych prezentowały

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: