Nauka administracji - opracowanie.doc

1. Nauka o administracji.

Nauka o administracji jest dziedziną praktyczną. Ogólnie administracja powinna opierać się na zasadzie racjonalności jednak największy swój wyraz znajduje w ujęciu historycznym i porównawczym. W ramach nauk administracyjnych wyróżniamy trzy gałęzie: naukę prawa administracyjnego oraz naukę administracji i naukę polityki administracji. Gdy przedmiotem nauki prawa administracji, która należy do rodziny nauk prawniczych, jest świat norm i ich wykładni a także stosunków prawnych, to nauka administracji i nauka polityki administracji zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest a więc „światem realnym” (światem faktów społecznych i odnośnych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa administracyjnego obie pozostałe dziedziny mają charakter nauk pomocniczych dostarczając materiału do refleksji i do legislacji. Nauka o rządzeniu jest nauką praktyczną i ma służyć praktycznym celom, wymaga doświadczenia i to większego niż to, jakie w ciągu całego życia może zyskać nawet najmądrzejsza i najbardziej spostrzegawcza  osoba. W dziedzinie tych nauk podstawowe znaczenie ma nie tyle osobiste praktyczne doświadczenie danego autora czy działacza ile znajomość doświadczeń ze sfery administracji publicznej zarówno własnego kraju, jak i innych krajów.

2. Administracja publiczna w systemie władzy.

3. Władza wykonawcza.

To działalność polegająca na wykonywaniu zadań państwowych obejmująca funkcje administrowania oraz inicjowania polityki państwa, które określone są przez władzę ustawodawczą. 

Modele władzy wykonawczej:

¯ monokratyczny (cała władza wykonawcza skupiona jest w ręku prezydenta),

¯ dualistyczny (władza podzielona jest między dwa organy: głowę państwa i rząd), przyjmowane są tu różne rozwiązania dotyczące kompetencji i stosunków między rządem i głową państwa (system gabinetowy w Wielkiej Brytanii i system kanclerski w Niemczech).

Władza wykonawcza składa się z dwóch instytucji.

Organem państwa jest osoba bądź zespół ludzi upoważnionych do wykonywania określonych czynności. Od organu państwa należy odróżnić urzędy. Urząd spełnia funkcje pomocnicze  w stosunku do organu państwa. Przykładem organu są: RM. Prezes RM, ministrowie, starosta, prezydent, burmistrz. Zaś urzędem będzie: ministerstwo, urząd gminy, miasta, starostwo powiatowe, itp.

System rządu – to zespół zasad i instytucji ustrojowych określających stosunki między naczelnymi organami państwa: parlamentem, prezydentem i rządem.

Z punktu widzenia systemy rządu wyróżniamy:

a)       prezydencki,

b)       parlamentarny,

c)       mieszany – półprezydencki (Francja) 

Kryteria tego podziału:

1.       Organizacja władzy wykonawczej (władza dualistyczna lub jednoosobowa).

2.       Polityczna odpowiedzialność rządów.

3.       Wymóg kontrasygnaty aktów prezydenckich.

4.       Sposób obsadzenia systemu prezydenckiego.

SYSTEM PREZYDENCKI

[ prezydent powołuje sekretarzy za zgodą Senatu, którzy stoją na czele departamentów,

[ prezydent jest jedynym wybieralnym przez naród urzędnikiem,

[ prezydent jako jedyny organ władzy wykonawczej jest jednocześnie głową państwa i szefem rządu,

[ sekretarze odpowiadają tylko przez prezydentem,

[ instytucja gabinetu jako zespół doradców osobistych, obraduje z sekretarzami,

[ odpowiedzialność prezydenta tylko za naruszenie prawa,

CECHY SYSTEMU PARLAMENTARNEGO

¶ dualizm egzekutywy,

¶ ograniczony charakter władzy i głowy państwa,

¶ głowa państwa wybiera parlament lub przy jego decydującym udziale,

¶ prezydent nie zajmuje równorzędnej pozycji z parlamentem,

¶ rząd pochodzi z parlamentu,

¶ polityczna odpowiedzialność rządu przed prezydentem,

¶ rząd z prezydentem może rozwiązać parlament.

SYSTEM MIESZANY – KANCLERSKI

Charakteryzuje się m.in.: szczególne uprawnienia jednego członka rządu i silny aparat pomocniczy kanclerza.

RACJONALIZACJA SYSTEMU PARLAMENTARNEGO

Zmiana zasad w stosunku między parlamentem a rządem jest:

1.       Tworzy się wymóg większości bezwzględnej dla utworzenia wotum nieufności.

2.       Możliwość połączenia wotum nieufności z rozwiązaniem parlamentu.

3.       Konstruktywne wotum nieufności.

Konstytucja 1997r. utrzymała parlamentarny system rządu (polski).

1.       Dualizm władzy wykonawczej.

2.       Rząd i poszczególni ministrowie ponoszą polityczną odpowiedzialność przed Sejmem.

3.       Prezydentowi nie przysługują kompetencje pozwalałyby mu przejąć kierowanie sprawami rządowymi.

4.       Wybór Prezydenta w głosowaniu powszechnym jako cecha kompetencyjna dla systemu prezydenckiego.

5.       Zracjonalizowany system rządów:

a)       wymóg bezwzględnej i kwalifikowanej większości głosów,

b)       konstruktywne wotum nieufności,

6.       Wzmocniona pozycja premiera (art. 148, 149, 160).

7.       Tryb powołania rządu (art. 145, 144).

8.       Tradycyjnie silniejsza pozycja Parlamentu.

4. Zasada administracji publicznej np. zasada powiatu, starosty, wojewody.

5. Funkcje administracji publicznej.

a) administracja porządkowo reglamentacyjna. Ma ona na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Wykonywana jest przez różne organy i służby. Charakteryzuje się:

- stosowanie instrumentów władczych wynikających z założenia, że jednostka ma przestrzegać obowiązującego prawa (nakazy, zakazy, stosowanie przymusu fizycznego, publicznoprawne ograniczenie własności prywatnej i uwłaszczeń w granicach i na rzecz interesu publicznego),

- utrzymanie stosownych służb, inspekcji i straży oraz innych instytucji stojących na straży porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego (SANEPID),

- ponoszeniem ciężarów publicznych przez członków społeczeństwa na utrzymanie instytucji i urządzeń służbowych, ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w różnych dziedzinach życia (osobiste – powołanie do armii, majątkowe – specjalne podatki z biur i dóbr naturalnych),

- utrzymanie stosownych służb porządkowo – reglamentacyjnych zapewniają: podatki; dochody z majątku gospodarczego, którego właścicielem może być państwo lub wspólnota mieszkaniowa lub regionalna,

- konieczność istnienia majątku publicznego (dobro wspólne, majątek użyteczności publicznej, majątek administracyjny) dla właściwego funkcjonowania tych służb,

- możliwość publicznoprawnego ograniczenia własności prywatnej i wywłaszczeń w granicach i na rzecz interesu publicznego (zagospodarowanie przestrzenne, różne formy reglamentacji prawa zabudowań),

- wykonanie administracji reglamentacyjnej jak najbliżej podmiotu prawa czy miejsca, którego ona dotyczy. W realizacji tego postulatu niezbędne jest: dekoncentracja zadań państwowych (wewnętrzna w ramach własnych struktur, zewnętrzna czyli zlecenie ich samorządowi lub innym podmiotom do wykonania; decentralizacja zadań publicznych czyli przekazanie ich samorządowi jako zadań własnych,

- działania reglamentacyjne: służy ochronie porządku i bezpieczeństwa zbiorowego; ma formę zezwoleń administracyjnych; opiera się ściśle na wymaganiach interesu publicznego ustalonych w prawie (władza związana) bądź jest określona w konkretnej sytuacji faktycznej, w ramach określonych w ustawie przez samą administrację (uznanie administracji); polega na wydawaniu aktów stosowania przepisów prawa; może posiadać charakter przywileju w warunkach monopolu prawnego, gdzie ograniczony dostęp do rynku występuje pod postacią kontyngentu lub koncesji; ma najwięcej wspólnego z działalnością orzeczniczą sądu (odpowiednia procedura i dopuszczalny sądowej decyzji),

- organy reglamentacyjne, będące częścią administracji pełniącej funkcję porządkowo - reglamentacyjną zajmują się ochroną rynku przed patologiami, w tym nadużywaniu pozycji monopolistycznej oraz załamanie koniunkturą.

b) Administracja świadcząca wykonuje funkcje organizacyjno - prestacyjne, biorące odpowiedzialność za rosnący zakres usług publicznych typu:

- społecznego zakresu oświaty ochrony zdrowia, opieki społecznej i kulturalnej,

- o charakterze technicznym - komunikacja zbiorowa, wodociągi, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie melioracyjne,

- świadczeń społecznych różnego rodzaju np. ubezpieczeń społecznych

Cechy administracji świadczącej:             

- może sama świadczyć usługi za pośrednictwem instytucji należącej do sektora publicznego (przedstawicielstwo użyteczności publicznej i zakłady administracyjne): bezpośrednio organizacja świadczeń usług publicznych różnego rodzaju (np. organizacji badań naukowych nie tylko na własny użytek, promocja i wspieranie życia gospodarczego); zlecać świadczenie właściwych usług przez sektor prywatny (połączenie z funkcją reglamentacyjna),

- podstawowym problemem jest wielka liczba odbiorców usług co powoduje że musi dysponować ogromnym potencjałem rzeczowym i osób,

- z uwagi na konieczność kontroli obywateli nad jej działaniem nie może być wykonane tylko przez administrację urzędową (samorząd różnych szczebli). Jeżeli jednak wykonuje ją administracja rządowa odbywa się to w formie administracji nie zespolonej podległej ministrom resortowym,

- jest wielkim odbiorcą kredytów budżetowych,

- jest podatna na cięcia budżetowe w przypadku trudności państwa,

- postępujące próby „ekonomizacji" (zaprzestanie w całości lub części finansowania jej z budżetu),

- rozrost zjawiska tak zwanej ..kultury kontaktowej" (organizacje pozarządowe),

- problematyka nowego „zarządzania publicznego".

Począwszy od XX w. państwo wkracza z interwencją na pole życia gospodarczego podejmując rolę regulacyjna rozwoju ekonomicznego dla ochrony i gospodarki przed załamaniem.

c) Cechy funkcji właścicielskiej:

- następuje rosnący udział państwa w zarządzaniu gospodarką narodową i wzrost bezpośredniego udziału własności państwowej w rynku przy nowym zastosowaniu klasycznych elementów porządkowe - reglamentacyjnych o których wcześniej była mowa,

- wzrost roli władzy publicznej w ochronie rynku przed tendencjami monopolistycznymi oraz rozwój instytucji ochrony konkurencji i konsumentów jako odpowiedź na postępującą koncentrację kapitału prywatnego,

- nieudany eksperyment bloku realnego socjalizmu z przejęciem przez państwo zarządzania całą gospodarką i sektorem usług publicznych.

- wykonanie uprawnień właścicielskich przez administrację (rządową i samo rządową) w każdych warunkach ustrojowych w odniesieniu do: majątku publicznego (państwowe i komunalne), służącego wykonaniu podstawowych funkcji publicznych; majątku gospodarczego (akcje, papiery wartościowe, itp.);

- wykonanie uprawnień właścicielskich w odniesieniu do majątku administracyjnego (więzienia, sądy) i tzw. dobra wspólnego (ziemia, lasy. akweny wodne) naszej III RP przypisanego od 19% roku Ministrowi Skarbu,

- w przypadku majątku użyteczności publicznej obok organów administracji publicznej tworzone są oddzielne jednostki organizacyjne mogące mieć odrębną osobowość prawną którym powierza się zarządzanie konkretnymi składnikami mienia (przedstawiacie użyteczności publicznej, zakłady administracyjne),

- wydzielanie budżetów „kapitałowych" lub inwestycyjnych, czyli tworzenie odrębnych struktur umożliwiających przyspieszenia odbudowy majątku gospodarczego,

- formy działalności państwa i samorządu w sferze swojego majątku:

   * zarząd publiczno – prawny (bezpośrednia działalność administracji państwowej, zbliżona do zwykłego administrowania, rozliczanie się z budżetem brutto -wszystkie przychody i koszty- np. poczta, kolej; działalność zdecentralizowana - skomercjalizowana polegająca na wyłączeniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, jako odrębnych osób prawnych, obdarzonych określonym zakresem samorządności, upodabniającym je do zwykłych podmiotów gospodarczych i rozliczających się z budżetem netto tylko wynikiem finansowym; zakład budżetowy jako rozwiązanie pośrednie w odniesieniu do dwóch wyżej wymienionych form, jako jednostka organizacyjna nie posiada osobowości prawnej i rozlicza się z budżetem netto),

   * zarząd prywatno - prawny to spółka kapitałowa będąca działalnością typowo pośrednią, wykorzystującą podstawową dla gospodarki formułę, gdzie państwo w sensie prawnym jest wyłącznym właścicielem akcji bądź udziału spółki.

6. Podmioty realizujące zadania administracji publicznej.

Zadania administracji publicznej wykonywane są:

A) w ramach administracji państwowej – przez scentralizowaną i zbudowaną hierarchicznie administrację rządową,

B) na zasadach zdecentralizowanych – przez inne podmioty i instytucje administracji publicznej, a więc:

a) inne (poza państwem samym, stanowiącym związek wszystkich obywateli) związki publicznoprawne, w tym przede wszystkim wspólnoty terytorialne, ale również korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy, rolniczy i inny,

b) różne ciała administracyjne (organy) o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego,

c) rozmaite podmioty prawa publicznego nie mające charakteru osobowego, lecz oparte na czynniku majątkowym,

C) w formie zadań zleconych różnym organizacjom, instytucjom i innym podmiotom, zwłaszcza spoza sektora publicznego.

Scentralizowana administracja państwowa – stanowi ją własny aparat państwa oparty zasadniczo na czynniku urzędniczym. Zalicza się do niej administrację rządową. Ta z kolei dzieli się na centralną i terenową. W centralnej administracji rządowej wyróżniamy dwa poziomy organizacyjne. Pierwsza to funkcja rządzenia krajem zwaną „administracją na rzecz rządzenia”. Następnym jest poziom wykonywania zadań publicznych i kompetencji administracyjnych, określonych ustawami, a więc centralna administracja wykonawcza. Z kolei rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolenia organizacyjnego. Ponadto wyróżniamy również władze niezespolone – czyli terenowe administracje specjalne.

Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowo i działa na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompetencji. Podstawowa grupa pracowników administracji państwowej to urzędnicy. Ich pracodawcą jest państwo, a nie kierownicy poszczególnych urzędów, służb czy resortów.

Decentralizacja administracji wyrażą się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej  na realizacje określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nie należące do scentralizowanej administracji rządowej.

Administracja w jej podmiotowym ujęciu to nie tylko „władze polityczne”, a więc ciała reprezentujące związek publicznoprawny , jakim jest państwo, gmina czy inne jednostki samorządu terytorialnego, ale także ich liczne organy, służby, instytucje administracyjne, różne inne podmioty administracji publicznej i samodzielne władze administracyjne, różnorodne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i zakłady administracyjne, fundusze i inne formy decentralizacji administracji publicznej oparte na czynniku  kapitałowym, a także wiele zadań wykonywanych na rzecz interesu publicznego przez podmioty sektora prywatnego, na gruncie zlecenia.   

7. Problematyka centralizacji.

Współczesna centralizacja ma trzy elementy:

1.       Ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym adm...