Racjonalnosc i logika decyzji administracji.pdf

Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Racjonalność i logika decyzji administracji

Administracja jest światem decyzji. KaŜde jej działanie, które nie jest czystym

decydowaniem (dokonywaniem świadomego i nielosowego wyboru), prawie zawsze oparte

jest na wcześniejszej decyzji czy ciągu decyzji. Stąd wszystkie teorie administracji

poświęcają decyzjom znaczną uwagę, a decyzyjna teoria administracji, dla której podstawową

jednostką analizy jest decyzja, naleŜy wśród nich do najbardziej rozwiniętych. W Polsce nurt

decyzyjny w nauce administracji zawdzięcza wiele pracom E. Knosali 1 .

Początki decyzyjnej teorii administracji widzi się na ogół we wczesnych pracach H.A.

Simona, a w szczególności w pracy Administrative Behavior . A Study of Decision-Making

Processes in Administrative Organization , opublikowanej po raz pierwszy w 1947 roku.

Podstawą decyzyjnej teorii H.A. Simona jest pojęcie administracyjnej racjonalności. Według

Autora: „Poprawność decyzji administracji jest sprawą relacyjną. Decyzja jest poprawna,

jeŜeli stanowi wybór właściwych środków do osiągnięcia wyznaczonych celów. Racjonalny

administrator troszczy się o dobór efektywnych środków” 2 . Racjonalność w ujęciu H.A.

Simona jest zatem oparta na logice środki-cel i zakłada, Ŝe w procesie podejmowania decyzji

wybierane są te środki, które najlepiej prowadzą do poŜądanych celów 3 . Jednocześnie same

cele często mają tylko instrumentalny charakter dla dalszych czy końcowych celów, co

oznacza, Ŝe istnieje hierarchia celów. Racjonalność – jak podkreśla H.A. Simon – musi

dotyczyć konstruowania sekwencji środki-cele tego rodzaju 4 . Najogólniej rzecz ujmując,

teoria racjonalnych decyzji opisuje działania zorientowane na cele i nakazuje: 1) ustalić cele i

uszeregować je według waŜności, 2) znaleźć dostępne środki, pozwalające osiągnąć te cele, 3)

dokonać ich analizy, aby znaleźć środek lub środki, pozwalające osiągnąć preferowane cele z

największym prawdopodobieństwem 5 .

Formułując teorię racjonalnych decyzji, H.A. Simon od początku dostrzegał i

wskazywał granice racjonalności. Jego zdaniem, ograniczenia logiki analizy środków do

celów i hierarchii celów wynikają chociaŜby z niemoŜności całkowitego rozdzielenia

środków i celów, niekompletności i niejasności celów, ograniczonych moŜliwości

poznawczych decydentów, niepełnej informacji, fragmentaryczności wiedzy oraz z tego, Ŝe

zarówno środki, jak i cele są warunkowane przez czas i zmieniające się okoliczności 6 . Zatem

racjonalność jest ograniczoną racjonalnością ( limited/bounded/buffered rationality ).

Nierealistyczność teorii racjonalnych decyzji i jej rozbieŜność z rzeczywistymi procesami

decyzyjnymi mocno podkreślił później w szczególności Ch. Lindblom, według którego

organizacje nie podejmują racjonalnych decyzji, lecz brną ( muddle through ), podejmując

drobne decyzje inkrementalne w procesach, którym właściwe są: wymieszanie środków i

celów, ograniczona wiedza, ograniczone zdolności analityczne, brak czasu i niechęć do

podejmowania duŜego ryzyka 7 . Pomimo tego zapoczątkowane przez H.A. Simona

systematyczne badanie (ograniczonej) racjonalności decyzji stało się kluczowe dla

zrozumienia administracji.

Będąc ciągle podstawowym pojęciem teorii decyzji, racjonalność jest współcześnie

rozumiana i opisywana w róŜny sposób 8 . W teorii racjonalnych decyzji moŜna w

szczególności dokonać dystynkcji pomiędzy dwoma wzorami logiki racjonalności decyzji:

logiką rezultatu i logiką kontekstu. Obydwa oparte są na zapoczątkowanym przez H.A.

Simona logiczno-pozytywistycznym opisie racjonalnego decydowania w konwencji środków

do celów, ale cele definiują odmiennie. W pierwszym przypadku logika i decyzje są

rezultatowe, poniewaŜ działania oparte na dokonanych wyborach antycypują preferowane

przyszłe rezultaty (konsekwencje, następstwa). Racjonalna logika rezultatu ma bardzo bliski

związek z oryginalną koncepcją H.A. Simona i pojęciem racjonalności materialnej

( substantive rationality ) 9 i dobrze nadaje się do formalnego modelowania, analizy ryzyka,

oceny efektywności i – w ogóle – metodologii ilościowych 10 . Z kolei racjonalna logika

kontekstu jest słabiej powiązana z koncepcją H.A. Simona 11 . Decyzje są racjonalne

kontekstowo, kiedy wybory są oparte na podzielanym rozumieniu sytuacji decyzyjnej,

toŜsamości organizacji i akceptowanych regułach zachowania w poszczególnych sytuacjach.

Racjonalna logika kontekstu nawiązuje do racjonalności proceduralnej ( procedural

rationality ) i jest odpowiednia dla analizy instytucjonalnej, analizy historycznej, teorii

sytuacyjnej, analizy przypadków i – w ogóle – metodologii narracyjno-dedukcyjnych 12 .

Obydwie logiki racjonalności decyzji, to jest logika rezultatu i logika kontekstu,

opisują de facto ograniczoną racjonalność. Nota bene prace oparte na załoŜeniach czystej czy

pełnej racjonalności są raczej rzadkie i nie tyle wyjaśniają racjonalne zachowania decyzyjne

w organizacji, co wprowadzają do analizy pewne wątki heurystyczne 13 . W kaŜdym razie

oparte na takich załoŜeniach wyjaśnienia rzeczywistych procesów decyzyjnych są mniej niŜ

zadowalające 14 . Zatem w teorii racjonalnych decyzji wszystkie najwaŜniejsza pytania i

problemy muszą dotyczyć granic racjonalności. MoŜna powiedzieć, Ŝe im dokładniej teoria

decyzji identyfikuje i opisuje ograniczenia racjonalności, tym bardziej zbliŜa się do

wiarygodnego obrazu rzeczywistego podejmowania decyzji. A co waŜniejsze, im

dokładniejszy jest opis procesów decyzyjnych, tym większa jest szansa na poprawę

umiejętności decydentów i jakości ich decyzji. W konsekwencji współczesna teoria decyzji

dotyczy głównie ograniczeń i granic racjonalności. W zaleŜności od logiki teorii decyzji

ograniczenia racjonalności rysują się jednak odmiennie. Opisu tych odmienności moŜna

dokonać z zarysowanych powyŜej dwóch perspektyw teorii decyzji: logiki rezultatu oraz

logiki kontekstu.

Z punktu widzenia logiki rezultatu racjonalność decyzji jest ograniczona przede

wszystkim przez niedoskonałość informacji 15 . Niedoskonałość ta ma kilka przyczyn. Po

pierwsze, zdolność osób (i organizacji) do gromadzenia i przetwarzania informacji ma swoje

granice. A właściwie uporządkowane informacje muszą jeszcze zostać zinterpretowane i

wykorzystane, co teŜ nie jest proste i w efekcie sekwencje: informacje – działania – wyniki

nie są najlepsze. Po drugie, zasoby pamięci indywidualnej i instytucjonalnej 16 są często

błędne, zaszufladkowane, niełatwe w uŜyciu (poszukiwanie odpowiedniej informacji

przypomina czasami szukanie igły w stogu siana) i trudne w przyporządkowaniu do pilnych

bieŜących problemów. Po trzecie, ograniczona jest uwaga, zarówno w kategorii czasu, jak i

pojemności, co prowadzi do przeciąŜenia problemami i niemoŜności zajęcia się wszystkimi w

jednym czasie. Po czwarte, w duŜych złoŜonych organizacjach pojawiają się problemy

komunikacyjne związane z podziałem pracy i strukturą organizacyjną, istniejącymi

subkulturami zawodowymi, językami i przeciąŜeniem informacyjnym.

W warunkach ograniczonej racjonalności decydenci radzą sobie z niedoskonałą

informacją, dokonując jej edycji i sortowania. Procesowi temu właściwe jest korzystanie ze

stereotypów i typologii, które upraszczają informacje i przesądzają o tym, które są rozwaŜane,

a które są pomijane. Z kolei złoŜone problemy są dzielone i redukowane do niewielkich

części, jako Ŝe często łatwiej jest przyporządkować poszczególne dostępne informacje do

części problemu i – postępując w ten sposób – znaleźć w ostateczności całościowe

rozwiązanie złoŜonego problemu. RozłoŜenie problemu na części składowe 17 jest szczególnie

uŜyteczne w kontekście istniejących w organizacji specjalizacji i departamentalizacji,

poniewaŜ – w przypadku dostępności informacji – pozwala na zarządzanie problemem przez

zarządzanie jego częściami. Takie i inne sposoby radzenie sobie z niedoskonałością

informacji stanowią postać ograniczonej racjonalności i działania zadowalającego.

Racjonalność zadowalająca czy wystarczająco dobra ( good enough ) ma tę duŜą zaletę, Ŝe

popycha organizację w kierunku preferowanych wartości, a jednocześnie zachowuje jej

instytucjonalną równowagę. Ograniczona racjonalność, tak rozumiana, jest zachowaniem

racjonalnym, które stabilizuje i wspiera ciągłość i porządek, a jednocześnie umoŜliwia

przynajmniej pewną adaptację.

Z punktu widzenia logiki rezultatu racjonalność decyzji jest ograniczona dalej przez

problemy z uwagą. Uwaga, zarówno indywidualna, jak i zbiorowa, jest rzadkim zasobem, co

znajduje wyraz w ograniczeniach czasowych, zbyt duŜej ilości informacji, zmieniających się

problemach i zmieniających się priorytetach. Badania nad planowaniem strategicznym i

ustalaniem priorytetów w administracji pokazały, Ŝe działania te wymagają większej uwagi i

lepszego jej wykorzystania przez ustalanie kwestii, które są najwaŜniejsze 18 . Obecne

zainteresowanie administracyjnymi reformami, innowacjami i zmianami wyrasta z

przekonania, Ŝe jakkolwiek na uwagę zasługują instytucjonalny porządek, ciągłość i

przewidywalność, to jeszcze większej uwagi wymaga ustalenie tego, co i jak naleŜy zmienić.

Uwagę mogą przy tym przyciągać i – jeŜeli tak moŜna powiedzieć – napędzać zarówno

niepowodzenia, jak i sukcesy. W konkretnym przypadku niepowodzeniami przyciągającymi

(większą) uwagę są takie zjawiska jak korupcja czy akty terrorystyczne 19 , a sukcesami –

powodzenie innych w tym samym polu działania (moŜna je systematycznie śledzić,

korzystając z benchmarkingu). Efektami takiej zwiększonej uwagi są w administracji z reguły

zmiany organizacyjno-prawne, często w postaci nowych lub zmienionych struktur

organizacyjnych. Wówczas kiedy dochodzi do ujednolicenia rozwiązań organizacyjnych w

danym polu mamy do czynienia z izomorfizmem instytucjonalnym ( institutional

isomorphism ), który moŜe być przymusowy, naśladowczy lub normatywny 20 .

Wreszcie, z punktu widzenia logiki rezultatu racjonalność decyzji jest ograniczona

jeszcze przez niepewność (i ryzyko) 21 . Racjonalność decyzji ogranicza niepewność dotycząca

konsekwencji realizowanych obecnie działań, ale jeszcze bardziej niepewność dotycząca

moŜliwych następstw przyszłych działań 22 . W celu akomodacji niepewności konsekwencji

(następstw) podejmowanych działań decydenci dokonują oszacowania niepewności

relewantnych przyszłych zdarzeń oraz oszacowania oczekiwanych wartości (korzyści i

kosztów) preferowanych działań 23 . Decyzje są zatem zdeterminowane przez te oszacowania, a

takŜe przez indywidualną i organizacyjną postawę wobec niepewności i ryzyka. Przy czym o

ile dla przedstawicieli klasycznej teorii decyzji ryzyko wiąŜe się z wielością moŜliwych

następstw kierunku działania (które mogą być zarówno korzystne, jak i niekorzystne) i

prawdopodobieństwem ich wystąpienia (i zatem ryzykownym kierunkiem działania jest taki,

z którym wiąŜe się wiele następstw bez względu na to, czy są one pozytywne czy negatywne

dla podmiotu podejmującego decyzje), to decydentom-praktykom właściwe jest inne

rozumienie ryzyka. OtóŜ praktycy nie odnoszą ryzyka do wszystkich moŜliwych następstw

kierunku działania i ich prawdopodobieństwa, a jedynie do następstw niekorzystnych i do ich

wielkości. Zwięźle moŜna powiedzieć, Ŝe dla decydentów-praktyków ryzyko oznacza

moŜliwość poniesienia straty i obawę przed nią ( loss aversion w odróŜnieniu od risk aversion

w rozumieniu klasycznej teorii decyzji) 24 . Ryzykownym kierunkiem działania jest w tym

przypadku ten, z którym wiąŜe się niebezpieczeństwo wystąpienia bardzo niekorzystnego

następstwa (niebezpieczeństwo poniesienia duŜej straty). Oszacowanie ryzyka w celu

zmniejszenia niepewności zaleŜy od postrzegania otoczenia organizacji, załoŜeń dotyczących

wiedzy oraz prób kontroli otoczenia organizacji 25 . Formułowane w ostatnich latach zachęty

pod adresem administracji, aby była bardziej przedsiębiorcza i skłonna do ryzyka 26 , opierają

się na załoŜeniu, Ŝe organizacje publiczne są zbiurokratyzowane, powolne, kosztowne i

nieresponsywne. W załoŜeniu tym pomija się jednak to, Ŝe większość organizacji publicznych

jest stabilna, przewidywalna i na ogół niezawodna. Decyzyjna strategia podejmowanie

bardziej ryzykownych działań kładzie zatem na szali z jednej strony stabilność i

przewidywalność, a z drugiej – moŜliwość dokonywania przez decydentów błędnych

przewidywań, dotyczących tego, jak organizacja powinna się zmienić.

Racjonalność decyzji jest takŜe ograniczona z punktu widzenia logiki kontekstu, ale

logika ta widzi ograniczenia racjonalności decyzji nieco inaczej niŜ logika rezultatu. Ogólnie

rzecz ujmując, obydwie logiki decyzji zakładają, Ŝe działania jednostek i organizacji są

racjonalnie zorientowane na cele, ale racjonalne działanie w przypadku logiki kontekstu jest

zorientowane na rozumienie celów, które jest mniej związane z efektywnością, rynkiem czy

kierowaniem się własnym interesem, a bardziej z regułami, toŜsamością i sytuacją . Reguły i

toŜsamość stanowią istotę organizacji formalnej. Jak pisze J.G. March: „Większość ludzi w

organizacji wykonuje na ogół swoje zadania, stosując się do zbioru ściśle sprecyzowanych

reguł, które akceptują jako część swojej toŜsamości. Dotyczy to lekarzy w szpitalach,

pracowników przy taśmie montaŜowej, przedstawicieli handlowych w terenie i policjantów na

patrolu. Dotyczy to takŜe tych ludzi w organizacji, których zadania wymagają głównie

podejmowania decyzji. Z reguł organizacyjnych wynika, co to znaczy być decydentem” 27 .

Reguły nie są jednak niezaleŜne od toŜsamości osób, zatrudnionych w organizacji. Reguły

kształtują ich toŜsamość, a z kolei toŜsamość tych osób wpływa na reguły organizacyjne.

Nota bene juŜ w procesie rekrutacji i selekcji organizacje poszukują osób z określoną

toŜsamością i perspektywą określonych zachowań 28 , a następnie dokonują dalszej socjalizacji

tych osób odpowiednio do reguł, których mają przestrzegać. Dzieje się tak dlatego, Ŝe

organizacje równieŜ mają toŜsamość. Organizacyjna toŜsamość jest kształtowana społecznie i

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: