Budżet Unii Europejskiej i jego funkcjonowanie
Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, która w ramach pogłębiającej się integracji coraz bardziej zaczyna przypominać swoim działaniem i strukturą państwo federacyjne. Jest to jedyna organizacja międzynarodowa na świecie dysponująca tak szerokimi uprawnieniami wobec swoich członków oraz tak dużym rocznym budżetem (ok. 100 mld euro). Jednocześnie wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich i
zwiększającym się zakresem działania UE, coraz częściej dochodzi do sporów dotyczących kierunków rozwoju jej polityk i sposobów ich finansowania. Przede wszystkim od możliwości finansowych UE zależy jej skuteczność działania. Właśnie na tym tle dochodzi od wielu lat do coraz większych rozbieżności w oczekiwaniach państw członkowskich, a możliwościami finansowymi UE. Przez wiele lat rozszerzano zakres polityk wspólnotowych, polegających głównie na udzielaniu wsparcia finansowego, obejmując nimi nowe grupy społeczne, regiony lub gałęzie gospodarki, zwiększając tym samym obciążenia poszczególnych państw. Jednak to doprowadzało do coraz wyraźniejszego podziału na państwa beneficjentów i państwa płatników do budżetu UE. Problemy te narastały jeszcze
bardziej przy każdorazowym rozszerzeniu Unii Europejskiej, gdyż najczęściej powiększała się grupa beneficjentów. W powiększającej się Unii i jednocześnie rosnącymi oczekiwaniami członków coraz trudniej było utrzymać budżet unijny na rozsądnym poziomie możliwym do sfinansowania przez wszystkie państwa, a zarazem zapewniającym w miarę sprawiedliwy podział środków budżetowych. Pod koniec lat osiemdziesiątych rozpoczęto proces reformy finansów publicznych, który trwa z małymi przerwami aż do dnia dzisiejszego. Dotyczy on
trzech głównych elementów: programowania budżetowego, środków własnych UE i wydatków. Poniżej przedstawiony jest obecny system budżetowy UE, który nadal podlega licznym zmianom, a w konsekwencji przystąpienia nowych państw członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej będzie wymagał kolejnej poważnej reformy.
I. Programowanie budżetowe
Perspektywa Finansowa
Proces uchwalania budżetu UE jest wieloetapowy i dość skomplikowany. Mając wiele elementów wspólnych z krajowymi zasadami uchwalania budżetu, musiał jednak być dostosowany do warunków organizacji międzynarodowej, gdzie poza organami tej organizacji bardzo duże wpływy mają państwa członkowskie. Najważniejszym elementem odróżniającym budżet UE od budżetów krajowych jest to, że budżet ten nie może mieć
deficytu . Wszystkie wydatki zaplanowane na dany rok muszą być sfinansowane ze środków własnych UE co oznacza, że wysokość wpłat państw członkowskich jest co roku dostosowywana do potrzeb budżetu. Jednak ten mechanizm nie zawsze funkcjonuje sprawnie i często dochodzi do napięć pomiędzy głównymi organami w kwestiach budżetowych, tj.
Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i państwami członkowskimi. Lata osiemdziesiąte były okresem, w którym najsilniej uwidoczniły się rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami państw członkowskich dotyczące finansowania przez UE coraz większej ilości programów wspólnotowych, a faktycznymi możliwościami finansowymi wspólnoty. W celu zapanowania nad chaotycznym rozwojem finansów Unii i zwiększenia dyscypliny budżetowej, z początkiem lat dziewięćdziesiątych podjęto decyzję o powrocie do idei wieloletniego programowania budżetowego. Postanowiono opracowywać sześcioletnie plany finansowe zwane. Perspektywą Finansową., określające główne elementy budżetu UE w poszczególnych latach. Tryb uchwalania Perspektywy Finansowej jest złożony i zajmuje prawie dwa lata. Jest to przede wszystkim decyzja polityczna państw członkowskich dotycząca kierunku rozwoju
finansów publicznych UE na następne sześć lat. Perspektywa Finansowa jest przyjmowana jednomyślnie na szczycie wszystkich państw członkowskich organizowanym specjalnie w tym celu. Oczywiście państwa członkowskie nie mają pełnej dowolności w uchwalaniu wielkości budżetu UE na poszczególne lata. Istnieją w tym względzie dwa ograniczenia
stanowiące jednocześnie podstawowe wielkości referencyjne przy projektowaniu budżetu. Pierwszym z tych ograniczeń, a zarazem kluczowym pojęciem dla budżetu UE, są appropriations for commitments, czyli środki na zobowiązania. Ta pozycja w budżecie określa maksymalny pułap zobowiązań, jakie w danym roku budżetowym mogą zostać podjęte przez Unię Europejską. Zgodnie z artykułem 3 ustęp 2 decyzji Rady z 29 września 2000 roku w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich, appropriations for commitments nie mogą przekroczyć w ciągu roku budżetowego maksymalnego pułapu 1.335% PNB wszystkich państw członkowskich. Środki na zobowiązania obejmują zarówno
zobowiązania jednoroczne jak i wieloletnie, a ich wielkość nie musi dokładnie odzwierciedlać wysokości wypłat z budżetu w danym roku.
Drugim ograniczeniem wielkości budżetu są appropriations for payments, czyli środki na płatności, określają one wysokość faktycznych wydatków z budżetu w danym roku. Zgodnie z artykułem 3 ustęp 1 ww. decyzji Rady, środki te nie mogą przekroczyć w ciągu roku budżetowego maksymalnego pułapu 1.27 % PNB państw członkowskich. Zmiana tych pułapów wymaga jednomyślnej decyzji wszystkich państw członkowskich. Te dwa pojęcia (appropriations for commitments i appropriations for payments) służą również do określania wielkości poszczególnych rozdziałów w budżecie.
Ze wspomnianych przepisów wynika jasno, że appropriations for commitments mogą być wyższe od appropriations for payments, a ich wielkość i wzajemne relacje należy rozpatrywać na przestrzeni kilku lat budżetowych. W niektórych latach środki na zobowiązania mogą przewyższać środki na płatności, w następnych latach z kolei proporcje te
mogą zostać odwrócone w celu pokrycia zobowiązań z lat poprzednich. 1.27 % PNB państw członkowskich jest zawsze maksymalnym pułapem środków własnych UE na dany rok, które mogą zostać wydatkowane. Powyższe wielkości środków na zobowiązania i na płatności stanowią górne granice referencyjne, których budżety na poszczególne lata nigdy nie osiągają. Faktyczna wielkość środków własnych, jakie w danym roku zostaną zebrane od państw członkowskich określana jest w budżecie w pozycji total appropriations for payments i jest z reguły niższa od wartości maksymalnej. Przeciętnie wielkość budżetu w poszczególnych latach waha się w granicach 1 - 1.19% PNB wszystkich państw UE dla payments app. Różnica pomiędzy pułapami maksymalnymi a planowanymi wielkościami budżetów na poszczególne lata stanowi pewien margines bezpieczeństwa, o który można powiększyć budżet w danym roku w przypadku nieprzewidzianych wydatków, których nie można sfinansować w ramach wcześniej przyjętych limitów. Ten margines pozwala również na ewentualną korektę budżetu jeżeli założenia wzrostu gospodarczego były zbyt optymistyczne i faktycznie planowana wielkość budżetu może się okazać zbyt mała, aby sfinansować wszystkie zaplanowane wydatki.
Perspektywa Finansowa różni się od indykatywnego wieloletniego programowania finansowego, gdyż wielkości budżetów na poszczególne lata są wiążące dla wszystkich organów budżetowych UE. Poza tym przyjęcie przez państwa członkowskie Perspektywy Finansowej nie zwalnia organów Unii Europejskiej od corocznego opracowywania i
uchwalania budżetu. Każdy taki budżet musi respektować ustalenia Perspektywy Finansowej na dany rok budżetowy. Poza wielkościami poszczególnych budżetów Perspektywa Finansowa określa także limity wydatków w poszczególnych rozdziałach budżetu, również wyrażone w dwóch kategoriach: środki na zobowiązania i środki na płatności. Układ rozdziałów w Perspektywie Finansowej odzwierciedla priorytety polityczne jakimi kierowano się przy jej opracowywaniu.
Interinstitutional Agreement
Potwierdzeniem wszystkich ustaleń podejmowanych przez państwa członkowskie w trakcie przyjmowania Perspektywy Finansowej jest Interinstitutional Agreement (porozumienie interinstytucjonalne) pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i poprawy procedur budżetowych. Jest to akt prawy Unii
Europejskiej, którego stroną są wszystkie organy budżetowe tej organizacji. Ma on na celu zobowiązanie tych organów do przestrzegania postanowień Perspektywy Finansowej. Zawarcie takiego dokumentu jest konieczne dlatego, że sama Perspektywa Finansowa jest dokumentem o charakterze politycznym i jest ustalana tylko przez państwa członkowskie,
więc nie byłaby wiążąca dla innych organów budżetowych. Dopiero potwierdzenie tych ustaleń poprzez przyjęcie aktu prawnego, który jest wiążący dla wszystkich stron zapewnia, że w trakcie uchwalania kolejnych rocznych budżetów UE, wszystkie strony tego procesu będą zobligowane do przestrzegania ustalonych pułapów wydatków. Dokument ten jest
zawsze zawierany na czas trwania danej Perspektywy Finansowej.
Interinstitutional Agreement określa również wiele innych elementów istotnych z punktu widzenia procedury budżetowej. Po pierwsze ustalane są zasady dokonywania technicznych adaptacji Perspektywy Finansowej. Jest to bardzo istotne, gdyż kwoty zawarte w tym dokumencie są wyrażone na podstawie cen obowiązujących w roku przed jego przyjęciem (np. obecna Perspektywa Finansowa oparta jest na cenach z 1999 roku, a
obowiązuje w latach 2000 . 2006). W związku z tym co roku następuje uaktualnienie tych kwot o odpowiednie wielkości inflacji w UE. Pozawala to na dostosowanie rocznych budżetów UE do obecnego poziomu cen i dotychczasowego tempa wzrostu gospodarczego. Poza tym Interinstitutional Agreement określa również tryb zmiany Perspektywy Finansowej i w jakich okolicznościach może to nastąpić. Zmiany (zwiększenie) alokacji w poszczególnych rozdziałach wydatków może nastąpić tylko w związku z nieprzewidzianymi wydarzeniami i tylko do wysokość maksymalnego pułapu tj. 1.27% PNB dla środków na płatności. Nieprzewidziane wydatki najpierw powinny być finansowane z rezerw określonych w rozdziale 6, a dopiero gdy środki te są niewystarczające może dojść do zmiany Perspektywy Finansowej. Każda zmiana Perspektywy Finansowej inicjowana jest propozycją przygotowaną przez Komisję Europejską i zatwierdzana przez Radę i Parlament Europejski.
Jeżeli zmiana ma dotyczyć kwoty większej niż 0.03% PNB Unii Europejskiej, to wtedy Rada musi działać jednomyślnie. To bardzo poważne ograniczenie, gdyż wiele państw jest płatnikami netto do budżetu UE i trudno jest je przekonać do zwiększenia ich obciążeń finansowych. Kolejnym elementem ustalanym w tym dokumencie jest termin rozpoczęcia prac nad nowa Perspektywą Finansową i ewentualne konsekwencje braku jej uchwalenia.
Obecny Interinstitutional Agreement zakłada, że projekt nowej Perspektywy Finansowej Komisja przedstawi przed 1 lipca 2005 roku. Jeżeli jednak Rada i Parlament nie przyjmą jej to w następnych latach będą obowiązywały limity wydatków z ostatniego roku obecnej Perspektywy Finansowej odpowiednio zmodyfikowane o wskaźnik inflacji i dodatkowe
wydatki wynikające z rozszerzenia Unii Europejskiej o nowe kraje członkowskie. Interinstitutional Agreement zawiera również podział wydatków na obowiązkowe i nieobowiązkowe oraz potwierdza zasadę, że wszystkie wydatki UE muszą mieć podstawę prawną w postaci odpowiedniego aktu prawnego (Rozporządzenia, Dyrektywy lub Decyzji).
W związku z narastającymi problemami w uzgodnieniu głębokiej reformy finansów UE oraz po bardzo trudnych negocjacjach, podczas Rady Europejskiej w Berlinie w dniach 24 i 25 marca 1999 państwa członkowskie zdecydowały się na raczej kosmetyczne reformy niektórych wydatków oraz drobne korekty zasad wpłacania składek do unijnego budżetu. Uzgodniony kompromis pozwalał przede wszystkim obecnym beneficjentom na utrzymanie dotychczasowego poziomu dotacji, a płatnikom na nie zwiększanie ich obciążeń. Wypracowano również specjalne rozwiązanie umożliwiające sfinansowanie rozszerzenie UE o sześć nowych państw członkowskich przy zachowaniu dotychczasowych limitów wielkości budżetu UE.
Wspólna Polityka Rolna
Podstawowy wymóg ograniczenia wydatków spowodował konieczność zmniejszenia zasięgu reformy. Rada Europejska dokonała korekt w kształcie kompromisu wypracowanego wcześniej przez ministrów rolnictwa UE. Wysokość budżetu Unii Europejskiej przeznaczonego na Wspólną Politykę Rolną pozostanie niezmieniona i w latach 2000-2006
wyniesie 40,5 miliarda euro rocznie. Na rozwój terenów wiejskich oraz działania weterynaryjne i fitosanitarne przeznaczonych zostanie dodatkowych 14 miliardów euro. Budżet ten może ulec modyfikacji przed pierwszą fazą rozszerzenia UE. Zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej zatwierdzone w Berlinie mogą stać się źródłem dodatkowych napięć na wspólnotowym rynku roślin oleistych, mleka i wołowiny. Zrównanie skali dopłat do roślin oleistych z dopłatami do zbóż zmniejszy opłacalność uprawy tych roślin i może spowodować wyparcie ich w strukturze upraw przez zboża. Powiększenie kontyngentów produkcji mleka dla niektórych krajów nastąpi na wiele lat przed obniżeniem cen gwarantowanych mleka. Może to doprowadzić do zwiększenia nadwyżek produktów mleczarskich, które trzeba będzie eksportować (z dopłatami) lub magazynować przez długi okres czasu. Podobne konsekwencje może mieć rozluźnienie zasad podejmowania interwencyjnego skupu wołowiny. Generalnie można stwierdzić, że wprowadzenie uzgodnionych w Berlinie reform WPR przyczyni się do zbliżenia unijnych cen produktów rolnych do poziomu światowego. W największym stopniu dotyczyć to będzie zbóż i roślin oleistych, wieprzowiny i drobiu, w mniejszym stopniu wołowiny i w bardzo niewielkim - mleka. Na reformach tych skorzystają przede wszystkim konsumenci w krajach członkowskich UE, wydatki z unijnego budżetu
przeznaczone na rolnictwo zostaną utrzymane na dotychczasowym poziomie. Zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej zmierzają w kierunku zmniejszania wsparcia cenowego i zastępowania go dotacjami wyrównawczymi. Przewidziane rekompensaty nie w pełni pokryją spadek dochodów wynikający z obniżenia cen gwarantowanych. Wywołuje to
niezadowolenie środowisk rolniczych. Zastępowanie wsparcia cenowego dotacjami wyrównawczymi jest natomiast korzystne z punktu widzenia konsumentów, ponieważ dzięki temu mogą zostać obniżone ceny żywności. Obniżone mogą zostać również ceny pasz, co z kolei poprawi pozycję konkurencyjną unijnych rolników na rynku światowym.
Polityka strukturalna
Konkluzje berlińskie zakończyły dyskusję na temat dostępu regionów objętych obecnie Celem 1 polityki strukturalnej (Objective 1 regions) do funduszy z Celu 2 i Celu 3 Decyzje Rady Europejskiej wykluczają udział regionów objętych Celem 1 w funduszach w ramach Celu 2 i Celu 3. Wraz z momentem akcesji nowe państwa członkowskie będą obowiązywały te same kryteria dostępu do funduszy strukturalnych (ERDF, ESF, FEOGA-O,
FIFG). W przypadku Celu 1 będzie to 75% PKB na głowę mieszkańca na poziomie NUTS II w stosunku średniej UE (piętnastki) z ostatnich 3 lat. Warto przypomnieć, że w latach 2000- 2006 na Cel 1 przeznaczone zostanie 69,7% nakładów na fundusze strukturalne. Alokacja dla Celu 2 wyniesie11,5% a Celu 3 12,3%. Oczekuje się, że w przeciwieństwie do funduszy na rolnictwo, które będą uruchomione od razu w momencie akcesji, faktyczne alokacje (appropriations for payments) na operacje strukturalne w pierwszym roku członkostwa będą niższe od wytyczonego pułapu. Progresywny charakter kwot w rozdziale 8 odzwierciedla
spodziewany postępujący wzrost zdolności absorpcyjnych nowych państw członkowskich, które będą w stanie w pełni uczestniczyć w polityce strukturalnej UE w ostatnim roku perspektywy finansowej. W symulacji wzrostu tego czynnika Komisja Europejska posłużyła się przykładem ze zjednoczenia Niemiec i niewielkimi na początku możliwościami wykorzystania pomocy strukturalnej przez nowe landy niemieckie.
Środki własne UE
W czasie szczytu w Berlinie podjęte zostały decyzje dotyczące środków własnych UE. Nie udało się przeprowadzić dużej reformy zasad finansowania Unii Europejskiej, na co miała nadzieję Komisja, dokonano jedynie kilku drobnych modyfikacji. Przede wszystkim
potwierdzono, że maksymalny pułap środków własnych zostaje utrzymany na poziomie 1.27% PNB państw członkowskich oraz że wydatki UE nie mogą rosnąć szybciej niż wydatki państw członkowskich. Wprowadzono też kilka zmian w odniesieniu do zasad obliczania składki państw członkowskich. W odniesieniu do źródeł finansowania dokonano zmian polegających na zwiększeniu z 10 % do 25 % wpływów z ceł i opłat wyrównawczych pozostających w państwie poboru na utrzymanie administracji celnej. Chciano w ten sposób zrekompensować niektórym państwom członkowskim bardzo wysokie koszty utrzymania administracji celnej w związku z posiadaniem np. dużych portów przeładunkowych przez które rozprowadzane są towary do całej UE (np. Holandia). Podjęto również decyzję o stopniowym obniżaniu maksymalnej stopy procentowej stosowanej do określania wysokości wpłat od podatku VAT. W 1999 roku stopa ta wynosiła 1% i ma zostać obniżona do roku 2004 do poziomu 0.50%. Faktycznie państwa członkowskie odprowadzają niższy procent podatku VAT do budżetu UE. Zgodnie zart. 2 ust 4 decyzji Rady w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich państwa członkowskie do wyliczenia swojej składki od VAT stosują tzw. Ujednoliconą stawkę tworzoną poprzez odjęcie od stawki maksymalnej wielkości rabatu brytyjskiego i udziału Niemiec w jego finansowaniu pomniejszonego o 1/3. Po wprowadzeniu stosownych zmian do ww. decyzji Rady związanych z obniżeniem maksymalnej stawki od podatku VAT oraz modyfikacją obciążeń państw członkowskich związanych z pokrywaniem rabatu
brytyjskiego Komisja Europejska przewiduje, że w roku 2004 faktyczna wysokość stawki ujednoliconej stosowanej do obliczenia wpłat od podatku VAT wyniesie ok. 0.38%. W konkluzjach ze szczytu w Berlinie znalazł się również zapis o pozostawieniu rabatu brytyjskiego. Był to bardzo kontrowersyjny element negocjacji, gdyż większość państw członkowskich uważa, że nie ma już podstaw do preferencyjnego traktowania Wielkiej
Brytanii gdyż okoliczności, które w latach osiemdziesiątych przyczyniły się do stworzenia tego mechanizmu już dawno nie istnieją. Jednak w tej kwestii Wielka Brytania była nieustępliwa, odmawiając jakichkolwiek dyskusji na temat rabatu. Ustalono jedynie, że Brytyjczycy nie powinni odnieść korzyści z wprowadzenia korekty technicznej ww. decyzji o środkach własnych związanej z obniżeniem maksymalnej stawki od podatku VAT oraz podwyższeniem ilości tradycyjnych środków własnych (TOR)pozostających w państwie poboru. Również przyjęcie nowych państw członkowskich nie może mieć wpływu nawielkość rabatu. Chodzi o to, aby stopniowe zmniejszanie wydatków przed akcesyjnych związane ze stopniowym przyjmowaniem nowych członków, które obecnie nie są uwzględniane przy liczeniu rabatu brytyjskiego, nadal nie były wliczane pomimo przesunięcia ich do innej pozycji wydatków. Ma to na celu obciążenie także Wielkiej Brytanii kosztami rozszerzenia UE. Wprowadzenie nowych autonomicznych środków własnych wymaga woli politycznej wszystkich państw członkowskich, której na razie nie ma. W Berlinie niewielki sukces odniosły również państwa będące głównymi płatnikami do budżetu UE czyli Austria, Niemcy, Holandia i Szwecja. Nie mogąc doprowadzić do pełnej
reformy zasad finansowania Unii Europejskiej udało im się jedynie nieznacznie ograniczyć wysokość swoich wpłat z tytułu finansowania rabatu brytyjskiego. Zgodnie z decyzją podjętą w Berlinie obciążenia z tego tytułu Austrii, Niemiec, Holandii i Szwecji zostaną obniżone do 25%, kosztem pozostałych państw finansujących ten rabat. To zaś oznacza zwiększenie obciążeń biedniejszych państw członkowskich. Z krótkiego opisu ustaleń .Agendy 2000. wynika że, Perspektywa Finansowa jest podstawowym dokumentem kierunkowym w Unii Europejskiej określającym kierunki polityki tej organizacji na kilka lat. Określa on również przewidywany czas i tryb rozwiązywania bieżących problemów UE. Znając ustalenia Perspektywy Finansowej łatwiej jest przewidzieć możliwości działania Unii w poszczególnych obszarach jej kompetencji.
II. Uchwalanie budżetu UE
Uzgadnianie Perspektywy Finansowej, w której określone są wielkości budżetów na...
luk.rus