Maria Kolankiewicz lipiec 2009
Już ponad dziesięć lat temu czekaliśmy na wielką zmianę – zapowiedziana była reforma administracji kraju, kończyły się ustalenia między Ministrem Edukacji i Ministrem Pracy i Polityki Społecznej na temat przeniesienia systemu opieki nad dziećmi z resortu edukacji do systemu pomocy społecznej. Reforma systemu opieki nad dziećmi, zainicjowana przez praktyków zaangażowanych w pracę z dziećmi wychowującymi się poza rodziną, zrealizowana została dzięki współpracy i porozumieniu pań minister: Ireny Dzierzgowskiej (MEN) i Joanny Steręgi-Piasek (MPiPS). W tym samym czasie przeprowadzone zostały ogólnopolskie badania[1], w których formułowano postulaty reformy, wskazano konieczność wprowadzania i monitorowania zmian na wielu poziomach.
Dziś podejmujemy próbę przedstawienia opinii na temat zmian w systemie opieki nad dziećmi w ostatnich dziesięciu latach w Warszawie[2]. O ideach tej reformy i o dzisiejszej rzeczywistości w trakcie zaplanowanych wywiadów opowiadali: Marzena Guzicka zastępca dyrektora Domu Dziecka im. L. i A. Ciołkoszów, Ala Macińska z Ośrodka Adopcyjno-Opiekuńczego Towarzystwa Przyjaciół Dzieci, Iza Owczaruk z Ośrodka Wspomagania Rodziny, Katarzyna Pakuła – przedstawicielka Powiślańskiej Fundacji Społecznej, Tomasz Polkowski Przewodniczący Towarzystwa „Nasz Dom”, Teresa Skudniewiska – dyrektorka Domu Dziecka im. Maryny Falskiej, Elżbieta Stencel - dyrektorka „Chaty”, Marek Szczepański – były zastępca dyrektora Pogotowia Opiekuńczego, Lidia Ułanowska z Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie. Interesował nas głównie ten obszar transformacji polityki społecznej miasta, przemian pracy socjalnej i zmian praktyki pedagogicznej, jaki dotyczy dzieci wychowywanych poza rodziną. Pytaliśmy osoby bezpośrednio zaangażowane o to, czy zmiany te są widoczne, jak są oceniane i interpretowane. Pytaliśmy zarówno o idee, jak realizację, o hasła i o rzeczywistość, o podejmowane projekty i ich efekty. Mając świadomość, że wciąż jesteśmy w toku przemian chcieliśmy dowiedzieć się, czy mają one postępowy charakter? Czy idee tych zmian są jasno formułowane i czytelne? Czy ideologiczna zmiana i nowa organizacja dały szanse na pojawienie się nowych form pracy z dziećmi i ich rodzinami.
Opieka nad dziećmi, a szczególnie opieka nad dziećmi opuszczonymi, osieroconymi i krzywdzonymi jest bodaj najstarszym zadaniem społecznym, za które odpowiedzialność przypisywana jest w pierwszej kolejności szerokiej rodzinie, społeczności lokalnej, wyznaniowej, kościołowi, instytucjom publicznym. Jeśli za zmianę społeczną przyjmiemy przeobrażenia znaczące dla życia społecznego i dotyczące zmiany organizacji, struktur i norm społecznych[3], to można uznać, że opieka nad dziećmi – sektor polityki społecznej ulega przeobrażeniom na kilku poziomach. Zmiany dokonują się zarówno w regulacjach prawnych, organizacji struktur, odpowiedzialności finansowej jak i w świecie wartości oraz świadomości osób tworzących ten system i korzystających z jego świadczeń. Są to zmiany powolne, ewolucyjne, dokonujące się w ramach szerokiej polityki społecznej państwa oraz lokalnej polityki samorządowej, z aktywnym udziałem i często inicjatywą bezpośrednich podmiotów: organizacji pozarządowych, organizatorów lokalnych systemów, pracowników instytucji opiekuńczych, rodzin zastępczych. Mają charakter zmiany funkcjonalnej, co oznacza, że nie naruszają podstawowych stosunków społecznych, a odnoszą się do norm, wartości i sposobów postępowania.
Tak jak wiele zmian w Polsce, reforma systemu opieki nad dziećmi powstawała w entuzjastycznej atmosferze i niosła nadzieję, ale towarzyszyły jej również dezorganizacja i niepewność przyszłości. Ale możliwość realizowania społecznie ważnych celów, potwierdzonych doświadczeniami i badaniami kolegów z innych krajów dawała siłę i gotowość działania dla ochrony dzieci i ich rodzin.
Ustawa o pomocy społecznej z roku 1990[4], która nawiązywała do tradycji pierwszej polskiej takiej ustawy z roku 1923[5], stworzyła prawną podstawę działań pomocowych w nowym systemie społeczno-politycznym. W roku 1999, wraz z wprowadzeniem reformy ustrojowej państwa[6], tendencja do decentralizacji zadań znalazła też odzwierciedlenie w przepisach o pomocy społecznej[7]. Jednocześnie wprowadzono do tego systemu nowe zadania - przeniesiony z resortu edukacji system opieki nad dziećmi. Ideą nowej organizacji tego systemu było powierzenie samorządom gminnym zadań opieki nad dziećmi w środowisku, samorządom powiatowym – opieki nad dziećmi odseparowanymi od rodziców w rodzinach zastępczych i placówkach opiekuńczo-wychowawczych, adopcji, specjalistycznego poradnictwa. Wojewodom pozostawiono nadzór nad standardami usług opiekuńczych i poziomem kadr tych instytucji oraz wydawanie zezwoleń na prowadzenie a także rejestrację instytucji pomocy społecznej, zaś samorząd wojewódzki miłą za zadanie: sporządzenie bilansu potrzeb i środków w zakresie pomocy społecznej, organizowanie kształcenia kadr, identyfikowanie przyczyn ubóstwa i prowadzenie zadań na rzecz wyrównywania poziomu życia mieszkańców województwa. Niektórzy nazywali to reformą, inni widzieli powrót do dawnych, przedwojennych tradycji, kiedy to właśnie samorządy odpowiadały za pomoc dziecku opuszczonemu, organizowały rodziny zastępcze i prowadziły zakłady opiekuńcze. Decentralizacja zadań w tym zakresie była przeprowadzana ostrożnie, w pierwszych latach na realizację tych zadań powiaty otrzymywały dotacje celowe z budżetu państwa.
Przepis znowelizowanej w 1998 roku ustawy o pomocy społecznej zezwalający zlecanie zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom społecznym, związkom wyznaniowym i stowarzyszeniom wraz z wsparciem finansowym na ich realizację stworzył możliwości uruchomienia niezwykłej energii i inwencji obywatelskiej w wielu środowiskach lokalnych.
Pełniejszy wyraz włączenia problemów opieki nad rodziną i dzieckiem w system pomocy społecznej i powierzenia pełnej odpowiedzialności za te zadania samorządom dała nowelizacja ustawy o pomocy społecznej z roku 2004[8], w której zagadnieniom tym poświęcono osobny rozdział czyniąc z nich odrębny obszar polityki społecznej. Do listy powodów, dla których w szczególności należy się pomoc dodano: przemoc w rodzinie, kłopoty z przystosowaniem się młodych ludzi opuszczających placówki opiekuńczo-wychowawcze, a potem także - trudności w integracji uchodźców i ochronę przed handlem ludźmi.
W znowelizowanej ustawie wyraźniej zaakcentowano konieczność rozwijania pracy w środowisku najbliższym każdemu człowiekowi – gminie, w celu integracji osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Gminy zostały zobowiązane do stworzenia lokalnego systemu profilaktyki i opieki nad dziećmi i rodzinami, a także do kierowania i ponoszenia odpłatności za pobyt swych mieszkańców w domach pomocy społecznej, a także prowadzenia placówek, ośrodków wsparcia dziennego i mieszkań chronionych. Ustalono, że zasadą gminnych placówek opiekuńczych jest ich dostępność, oraz nieodpłatny i dobrowolny pobyt dzieci. Zadaniami gminy pozostało też prowadzenie poradnictwa i terapii rodzinnej.
Zadania struktur powiatowych to organizowanie i prowadzenie rodzin zastępczych, placówek opiekuńczo-wychowawczych, ośrodków adopcyjnych, poradni rodzinnych, odpowiedzialność za usamodzielnienie wychowanków rodzin zastępczych i różnych instytucji opiekuńczo-wychowawczych. Powiat w ramach opracowanej strategii rozwiązywania problemów społecznych powinien rozwijać też poradnictwo specjalistyczne, tworzyć ośrodki interwencji kryzysowej. Od 2005 roku powiaty ponoszą odpowiedzialność za dzieci ze swojego terenu, które umieszczone są w placówkach i rodzinach i jeśli są one umieszczone na terenie innego powiatu – ponoszą odpłatność za jego utrzymanie.
Na początku XXI wieku wprowadza się nowe typy rodzin zastępczych. Obok tradycyjnie istniejących rodzin spokrewnionych i niespokrewnionych pojawiły się: pogotowie rodzinne (w roku 2000) oraz zawodowe niespokrewnione rodziny specjalistyczne (dla dzieci z o niepełnosprawnych lub niedostosowanych społecznie) i rodziny wielodzietne – dla trójki lub więcej dzieci (w roku 2004). Bardziej szczegółowe rozwiązania w dotyczące rodzin zastępczych, placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjnych zawarte zostały w rozporządzeniach Ministra Pracy i Polityki Społecznej.
Jedna z naszych rozmówczyń przywołała hasła z lat dziewięćdziesiątych: „Bliżej, taniej, wcześniej, krócej, lepiej”, które odnosiły się do pracy z rodzinami środowisku lokalnym i przypomniała fakt, że reforma opieki była oddolnie organizowana przez ludzi, którzy działali w placówkach opiekuńczych i czuli, że trzeba je zmieniać, ulepszać (E.S). Według innej osoby najważniejsze idee to: „zapobieganie degradacji rodziny: wczesne przeciwdziałanie patologii, wykrywanie sytuacji kryzysowych i zapobieganie umieszczaniu dzieci poza rodziną, a także rozwój rodzinnych form opieki” (M.G.).. Podkreślono także, że „główną ideą było zamykanie dużych placówek, ale ta idea spełzła na niczym” (K.P.). Za pozytywne należy uznać dostrzeżenie problemu dzieci i ich rodzin oraz postulat większej liczby rodzin zastępczych. Respondenci potwierdzali, że „ideą było nie tylko zmniejszanie wielkości placówek opiekuńczych, ale też zmiana podejścia: od skoncentrowanego na dziecku - do pracy z rodziną, a skrócenie pobytu dziecka w placówce i powrót dziecka do rodziny stały się najważniejszymi zadaniami. Duża zmiana nastąpiła w usamodzielnianiu najstarszych wychowanków odchodzących z placówek oraz w indywidualizacji pracy z dzieckiem i zwiększeniu odpowiedzialności wychowawcy za dziecko” (T.S.) oraz, że „w reformie przede wszystkim chodzi o reintegrację rodzin. Zmiany systemowe powinny prowadzić do tego, żeby przestać przetrzymywać dzieci w placówkach opiekuńczo- wychowawczych a nawet w rodzinach zastępczych. A także, żeby umieszczanie dzieci poza rodziną zamienić w działania, których głównym celem jest reintegracja i ochrona przed rozbiciem rodziny” (T.P.).
Rozmówcy opisywali decentralizację, jako „powolny i nieustanny proces dyskusji między różnymi partnerami, trudne wypracowywanie stanowisk w polityce samorządowej, zmieniającej się w kolejnych kadencjach władz samorządowych” (L.U.), ale zwracano również uwagę, że „decentralizacja zwiększyła odpowiedzialność najniższych szczebli samorządu za jakość pracy, co pociągnęło za sobą wzmożenie wysiłków na rzecz poprawy sytuacji dzieci” (M.G.).
Decentralizacja umożliwiła ludziom z pomysłami działalność lokalnie. Pozytywnym efektem tego procesu jest różnorodność rozwiązań systemowych, bogactwo działań dostosowanych do potrzeb i lokalnych możliwości, dopuszczenie instytucji pozarządowych do twórczego działania w tej dziedzinie. Problemem w większej skali – województwa i kraju mogą być nierówności, duże zróżnicowanie w warunkach życia mieszkańców różnych rejonów, a co za tym idzie też w życiowych szansach ich dzieci. Zazwyczaj w uboższych powiatach jest więcej problemów społecznych i środki na opiekę nad dziećmi nie odpowiadają ich potrzebom tylko są wyrazem możliwości samorządu. Konieczne wydaje się uruchomienie w takich rejonach programów wyrównawczych i jest to zadanie samorządu województwa.
Od 2002 roku, kiedy uchwalono nowy ustrój miasta stołecznego, Warszawa jest gminą o statusie miasta na prawach powiatu[9]. Gminne zadania pomocy społecznej powierzono dzielnicowym ośrodkom pomocy społecznej, a zadania powiatu realizuje Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie. Jednak do dziś mało klarowny jest podział kompetencji między Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie a Biurem Polityki Społecznej.
Kilka osób podkreślało brak jasno sformułowanego programu w mieście, brak pełnego rozeznania potrzeb dzieci i ich rodzin, i poważne opóźnienia w wypracowaniu strategii rozwiązywania problemów społecznych w stolicy. W Warszawie przez wiele lat odczuwalny był brak wypracowanej strategii rozwiązywania problemów społecznych, polityka pomocy dzieciom i ich rodzinom nie była czytelna, „wciąż słyszano hasła, ale brakowało jasnych decyzji i wytyczonego kierunku działania”, „zawsze brakowało przemyślanej strategii budowania systemu opieki w Warszawie”. Pozytywnie jednak ocenia się „zmniejszenie liczby dzieci w domach dziecka i zdecydowanie lepszą jakość opieki nad dzieckiem. Obserwuje się szybsze reagowanie w sytuacji kryzysowej, szybszą pomoc rodzinie. W placówkach ważnym osiągnięciem są zespoły orzekające dwa razy do roku zasadność przebywania dziecka w placówce, określające indywidualne plany pomocy dziecku” (T.S.).
W ocenie organizatorów i pracowników opieki przez dziesięć lat budowania systemu warszawskiego wydarzyło się za mało. Ale na proces pracy, reformę, składa się wiele czynników, w tym też zmiana samorządów, a przez to i decyzji. W sprawach społecznych ścierają się wartości, a przecież konflikt wartości to konflikt niełatwy do rozwiązania, wymaga wypracowania mądrych decyzji. „W Warszawie, aby osiągnąć cel, jakim jest zmniejszenie liczby dzieci w placówkach, podjęto dwa kierunki pracy: profilaktykę - czyli wzmocnienie ośrodków pomocy społecznej. Dzięki temu dziś szybciej wiemy o rodzinach w kryzysie i szybciej na te kryzysy reagujemy. Ale trudno jest założyć, że nie przyjmujemy dzieci do placówek, w sytuacji, kiedy sądy rodzinne cały czas podejmują takie decyzje i kierują tam dzieci. Dlatego trzeba powiedzieć – zrobiono tyle, ile można było zrobić. Reformowanie systemu to walka wielu koncepcji, przekształcanie placówki to długotrwały proces i nie ma dobrego sposobu na szybkie pomniejszenie liczby jej mieszkańców. Tu trzeba działać wspólnie z wieloma partnerami: sądami, OPS-ami, placówkami, często i szefami placówek. Wciąż mamy za mało osób chętnych do stworzenia rodzin zastępczych, i bardzo mało chętnych do kierowania placówkami rodzinnymi, osób z misją w naszej pracy też nie jest wiele. W Warszawie wybrano formułę przekształcania, czyli robienia czegoś drogą ewolucji. W systemie pomocy społecznej dzieje się więcej niż przed 1999 rokiem, jest lepsze rozeznanie, mamy opis i diagnozę rodzin, mamy więcej źródeł, z których można czerpać wiedzę, w poszczególnych dzielnicach jest pomoc psychologiczna i wsparcie dla rodzin zastępczych.
Drugi kierunek to starania o to, aby wyprowadzać dzieci z placówek, głównie przez pracę nad usamodzielnianiem wychowanków. Dziś szybciej usamodzielnia się wychowanków placówek - już po ukończeniu 18 roku życia przygotowuje się młodego człowieka do powrotu do środowiska. Dzięki pieniądzom z funduszy europejskich, można oferować tym młodym ludziom różne propozycje ułatwiające im start w dorosłe życie. Przed 1999 rokiem często w domach dziecka przebywali oni do 25 roku życia.
Te dwa mechanizmy pozwoliły zmniejszyć liczbę dzieci w placówkach o 30 %. Poprawę warunków dzieci udaje się też osiągnąć przez tworzenie przy dużych placówkach mieszkań filialnych. Tam wyprowadza się kilkuosobowe czasem kilkunastoosobowe grupy dzieci. Udaje się też organizacja mieszkań chronionych dla usamodzielniających się młodych dorosłych. W ten sposób duże placówki zmieniają się w małe formy” (L.U.). Aktualnie jest 12 mieszkań chronionych dla 24 młodych dorosłych, którzy uczą się samodzielnego życia przy okresowym wsparciu dotychczasowych wychowawców[10].
Nie wszyscy są jednak tego zdania. Krytycznie do efektów reformy odnoszą się przedstawiciele organizacji pozarządowych. Jeden z respondentów uznał, że „reforma w zasadzie jeszcze się nie odbyła, a po przeniesieniu opieki nad dzieckiem do systemu pomocy społecznej, zamierzenia reformatorów udało się osiągnąć tylko połowicznie. Wprawdzie domy dziecka uzyskały wymóg ograniczenia liczebności do 30 miejsc, ale tylko część domów osiągnęła ten standard. Inne obiecują, że osiągną do 2010 roku. Część placówek podzieliła się na różnego rodzaju formy i przyjęła charakter placówek wielofunkcyjnych. Zmiany są pozorne, dlatego też, że wraz z reformą nie sformułowano odważnie wymogu przeszkolenia wszystkich pracowników tych placówek oraz nie poszły za tym gwałtowne zmiany programów studiów. Realizacja reformy oznacza zmianę sposobu myślenia poszczególnych ludzi. Domy dziecka zmieniają się bardzo powoli, właściwie to, co można teraz zaobserwować, to okopywanie się domów dziecka na swoich dawnych pozycjach, obronnie. Z fakt pozytywny należy uznać to, że jest więcej dzieci, które wracają do rodzin, skraca się czas pobytu dziecka poza rodziną, a rodziny uzdrowione są mniejszym obciążeniem dla systemu opieki społecznej” (T.P.).
Wszyscy rozmówcy podkreślają, że sukces powodzenia pracy z rodziną polega na sprawnym działaniu wszystkich zaangażowanych instytucji i służb oraz na współpracy między tymi instytucjami. Niesłychanie istotne jest rozpoznawanie potrzeb rodziny i poszczególnych jej członków także wtedy, gdy nie zgłaszają się oni o pomoc. W przypadku dzieci ryzyka konieczne jest wypracowanie sposobów i narzędzi wczesnego rozpoznawania ich potrzeb i skutecznego działania środowiskowego, ambulatoryjnego, o charakterze informacji, mediacji i wsparcia, które zastępować będzie dzisiejsze interwencyjne umieszczenia w placówkach.
Do tej pory brakuje jeszcze wystarczającej współpracy między podmiotami działającymi na rzecz dziecka i rodziny, „odczuwalny jest brak placówek specjalistycznych dla dzieci o szczególnych potrzebach: dzieci i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, podejmujących próby samobójcze, dzieci z poważnie opóźnionym rozwojem intelektualnym i słabymi możliwościami samodzielnego funkcjonowania społecznego” (E.S.). „Zmiany są powolne: nie zniknęły ani domy dla małych dzieci, choć małe dzieci powinny być w rodzinach, ani pogotowia opiekuńcze, gdzie dochodzi do pomieszania dzieci z postępowania opiekuńczego i postępowania dla nieletnich, co należy ocenić krytycznie Dostrzegalne jednak są zmiany w świadomości a także ogromne zmiany w jakości opieki nad dziećmi” (K.P.). „Dokonała się zmiana świadomości, nastąpiło dążenie do reintegracji rodziny, w pomocy społecznej pracuje się nie tylko z dzieckiem, ale też z jego rodziną” (E.S.). Zmniejszenie liczebności placówek w Warszawie odbywa się przez tworzenie filii dużych domów, miasto oddaje placówkom mieszkania do wykorzystania dla kilku lub kilkunastoosobowych grup dzieci. W 2006 roku było 5 mieszkań filialnych, w 2009 roku cztery placówki wielofunkcyjne są wyposażone w mieszkania filialne i aktualnie jest 11 mieszkań, w których mieszka 116 dzieci[11].
Decentralizacja i przekazanie odpowiedzialności za dzieci pozbawione opieki rodziców powiatom spowodowało, że w Warszawie od 2006 roku...
social-work