ADMINISTRACJA.doc

Administracja publiczna (problematyka przedmiotu obowiązująca na zaliczenie, egzamin).

1.     Modele narodowe administracji publicznej (model angielski, francuski, niemiecki, szwedzki, amerykański).

Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych warunkach politycznych
i społeczno-ekonomicznych, w krajach europejskich i na całym świecie Różnice widoczne w czasach dzisiejszych wynikają z pewnych podziałów i zależności oraz różnic, jakie dzieliły poszczególne kraje w dobie kształtującego się i rozwijającego oświecenia (XVII i XVIII w). Różnice te występowały w zakresie kultury politycznej i tego, co określa się mianem kultury administracyjnej. Administracja publiczna mogła zatem działać jako aparat wykonawczy zarówno w monarchii absolutnej, gdzie władza monarchy była nieograniczona, bądź też w ramach republiki, czyli ustroju, gdzie czynnik społeczny reprezentowany był przez ciało parlamentarne i wywierał odczuwalny wpływ na rząd. W epoce oświecenia ukształtowały się różne podejścia do zagadnienia dostosowania administracji publicznej do potrzeb danego czasu. Dzisiaj stanowi to kolebkę kultury politycznej
i administracyjnej w poszczególnych latach, i tak np. oświecenie angielskie a za nim amerykańskie opierało się
w dużej mierze na empiryzmie i pragmatyzmie zwłaszcza w sferze metodologii – na rozumieniu indukcyjnym zaś w sferze praktycznej – na praktycznych doświadczeniach. Oznacza to, że instytucje publiczne dopasowywały się do potrzeb danego czasu w drodze różnych reform, a także mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi.
W myśl oświeceniowej Francji i Niemiec; w odróżnieniu od oświecenia angielskiego dominowały wątki racjonalizmu (zupełnie zaprzeczające empiryzmowi). Uznawano zatem, że wiedzę o świecie uzyskuje się dzięki „czystemu rozumowi”.

Model angielski ( w ujęciu historycznym). Omawiając model angielski należy zwrócić uwagę, że nie jest to samo, co model brytyjski z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, ale administracja centralna i terytorialna była odrębnie zorganizowana dla Anglii i Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz prawna odrębność administracji terytorialnej występuje w Szkocji do dnia dzisiejszego. XVIII wieczna Anglia to przykład doskonałej republiki w ówczesnym rozumieniu. Opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się systemie parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworzący razem rząd byli jak klasyczny monarcha powoływani
i odwoływani przez monarchę. W miarę upływu czasu monarcha tracił swoje wpływy na ministrów, bowiem zaczęła się kształtować zasada odpowiedzialności politycznej rządu. Już w XVIII w. Monarchowie wycofali się
z bezpośredniego udziału w życiu politycznym państwa, jak i z przewodniczenia, a nawet z obecności na posiedzeniach gabinetu. W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej i politycznym zwierzchnikiem rządu stał się przywódca większości w izbie gmin i był tytułowany „premierem”. Nieoficjalny tytuł premiera obowiązywał od początku istnienia tej instytucji, jednak oficjalnie zaczęto posługiwać się nim od 1937 r. Premier brytyjski od początku nie mógł piastować żadnej teki ministralnej. Silna pozycja premiera jest jednym
z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem taki jest również rozróżnienie i rozdział pojęć Współcześnie rząd składa się z ponad 100 ministrów, którzy muszą być członkami jednej z 2 izb parlamentarnych. Około 20 z nich stanowią ministrowie gabinetowi zasiadający w gabinecie. Ministrowie gabinetowi to przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, np. lord kanclerz (jest odpowiednikiem Ministra Sprawiedliwości w Polsce). Ministrami gabinetowymi mogą być również pewni ministrowie bez teki wykonujący ważne funkcje polityczne w Anglii, np. lord przewodniczący rady prywatnej oraz strażnik tajnej pieczęci. Skład gabinetu w systemie administracji publicznej w Anglii nie jest stały, poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu. Bywają tacy ministrowie, którzy w gabinecie reprezentowani są rzadko bądź nawet sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami poszczególnych resortów. Pozostali członkowie rządu to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi – juniorzy (odpowiednicy vice ministrów w Polsce). Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, będąc także członkiem jednej z izb parlamentarnych. Obok parlamentarnych parlamentarzy stanu, którzy zmieniają się wraz ze zmianą rządu występują także parlamentowi „stali” sekretarze i ci piastują swoją funkcję zawodowo. W praktyce są to najwyżsi urzędnicy ministerstw, a tym samym są oni zastępcami ministrów ds. administracji zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej funkcje szefów służb cywilnych w ministerstwie. Jeżeli chodzi o system administracji terytorialnej to w zasadzie w Anglii opiera się on na pełnym samorządzie terytorialnym. Oznacza on jednak coś zupełnie innego niż samorząd terytorialny w ujęciu terytorialnym. Samorząd angielski traktowany w kategoriach politycznych nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych. Samorząd w Anglii stanowi naturalną instytucję polityczną a nie tylko administracyjną. Jest to swoisty odpowiednik parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie, (czyli, np. w Anglii brak odpowiednika wojewody, bowiem następuje sam wybór z ludu do sejmiku).Administracja terytorialna w Anglii stanowi swoisty paradoks polegający na niecentralizacji, który opiera się na zasadzie ustawowego określenia zadań samorządu w sposób punktowy? , czyli przez wyliczenie – hierarchiczność – pewnych zadań i ogólna klauzula domniemania samorządu zakłada, że jest on właściwy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Domniemanie właściwości samorządu gminnego w sprawach lokalnych występuje także w naszym ustawodawstwie, jak również w naszych nowych sformułowaniach konstytucyjnych.

Model niemiecki Administracja niemiecka kształtowała się w XVIII w. w ramach poszczególnych państw,
z których największe znaczenie miały Prusy i Austria. Punktem wyjściowym modelu niemieckiego była monarchia absolutna (odpowiednikiem króla był cesarz). Monarchia absolutna wzorowana była na stylu francuskim (czasy Ludwika XIV). Monarchia oświeceniowa była otwarta na racjonalne hasła wieków, ale tylko po to, by jak najdłużej utrzymać monarchię absolutną. Oznacza to, że dopuszczono reformy z odgórnym kierowaniem państwem oraz reformy, które zapewniałyby społeczeństwu pewien dostęp do administracji. Monarchia oświecona była także otwarta na poddanie jej działalności prawu. Otwarcie monarchii niemieckiej było jednym
z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały rewolucyjnej drogi do kapitalizmu,
w odróżnieniu od Francji. Reformy zapoczątkowane w XVIII w. były zatem kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych w ciągu XIX w. Reformy niemieckie polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego zawodowego korpusu urzędników państwowych oraz na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi. Wprowadzono także udział czynnika społecznego w administracji, a więc tym samym wprowadzono mechanizm samorządu terytorialnego. Racjonalny system administracji centralne wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jednego podziału i jasnego z punktu widzenia prawnego podziału resortowego oraz powołanie do życia ciała, w którym mogliby zasiadać wszyscy ministrowie. Podział resortowy
w Niemczech ma charakter „klasyczny”. W rządzie występowało 5 ministrów i byli to m.in. Minister Spraw Zagranicznych, Minister Wojny (wojskowości i obrony narodowej), Minister Sprawiedliwości, Minister Skarbu, Minister Spraw Wewnętrznych (uważany za gospodarza kraju, czyli sprawował funkcję obecnego premiera-kanclerza).Dalsza ewolucja podziału resortowego polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu, przemysłu itd.) charakterystyczną cecha Niemiec był fakt, że ministrowie zasiadali razem stanowiąc Radę Ministrów, gdzie prawnie wyróżniono jednego z jego członków przyznając mu szczególne uprawnienia. Osoba taka do dzisiaj nazywana jest „kanclerzem”.Dzięki różnym reformom stworzono
w Niemczech zawodowy i stały aparat administracyjny. Dostęp do wyższych urzędów w Niemczech uzależniony jest w krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami. W Niemczech powstała też charakterystyczna konstytucja dotycząca samorządu terytorialnego.

Model szwedzki – rozdział między ministerstwami a urzędami centralnymi (kolegiami); Kolegia posiadają jasno określone kompetencje, nie podlegają członkom organu rządowego, są obsadzane przez stałych urzędników (niezależnie od zmian politycznych). Model szwedzki niesie ze sobą szczupłość aparatu ministerstw oraz skupianie się ich w pracy na legislatywie (projektach ustaw, aktach wykonawczych). Ministerstwa zajmują się sprawami politycznymi, a urzędy centralne wykonywaniem funkcji administracyjnych. Model szwedzki próbowano wcielić w Polsce w latach 1992-2001, poprzez wydzielenie kompetencji i aparatu urzędów centralnych administracji. Przekształcenia dokonane przez rząd Leszka Millera w 2001r. to nic innego jak likwidacja ok. 20 urzędów centralnych, które włączono ponownie do ministerstw. Oznacza to ponowne poddanie ich zwierzchnictwu czynnika politycznego. Zarządzanie sprawami życia zbiorowego jest bezpośrednio związane
z ponoszeniem odpowiedzialności osób, które czynnie w tym procesie uczestniczą. Inna jest odpowiedzialność rządu (czy władz samorządowych), które są ciałami politycznymi, a zupełnie inna odpowiedzialność organu bądź funkcjonariusza administracyjnego. Policja, służby czy też organy administracyjne, wykonujące różne funkcje lub zadania publiczne, ponoszą odpowiedzialność cząstkową wynikającą z kompetencji organu. Za stan spraw publicznych odpowiadają rządy centralne lub władze samorządowe, a więc politycy demokratycznie wybrani do sprawowania władzy na danym terytorium. Za stan spraw publicznych odpowiada również szczególna grupa urzędników, których odpowiedzialność ma także charakter ogólny (za stan rzeczy, odpowiedzialność polityczna administracji). Władza terytorialna ponosi odpowiedzialność polityczną w szczególności w sferze porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, i to niezależnie od tego czy uprawnienia policyjne przysługują tej władzy, czy też należą do wyodrębnionych służb czy inspekcji. Rząd i władze samorządowe ponoszą odpowiedzialność również za rozwój gospodarczy danego terytorium i dobrobyt jego mieszkańców.

2.     Charakterystyka administracji publicznej - definicja administracji, pojęcie interesu publicznego i funkcji administracji publicznej.

Pod pojęciem administracja publiczna rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich
i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy
i instytucje na podstawie ustawy i określonych prawem formach.

W sferze podmiotowej definicja administracji publicznej zaznacza ogólnie, że wykonywanie administracji znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na które składają się „różne podmioty, organy i instytucje”.  (MSWiA- instytucja, Minister – organ administracji publicznej). Co do przedmiotu administracji publicznej definicja odwołuje się do kategorii nadrzędnej do pojęcia interesu publicznego. Pojęcie to jest tożsame (zamienne) z dobrem wspólnym i jest kluczowe dla zrozumienia współczesnej administracji. Zrozumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym prawie, jest to zatem czynnik kluczowy dla prawa administracyjnego. Często o tym co jest interesem publicznym decyduje wola polityczna. Wola ta to przejaw rządzenia, które w państwie prawnym odbywa się w ramach prawa.

W określeniu administracji musi być zachowana równowaga między ujęciem przedmiotowym, funkcjonalnym
i czynnościowym.

Funkcje administracji publicznej. Funkcja administracji publicznej to przede wszystkim wykonywanie zadań wynikających z funkcji wykonawczych rządu, których to rząd jest reprezentantem organu administracji centralnej. W określeniu administracji musi być zachowana równowaga między ujęciem przedmiotowym, funkcjonalnym
i czynnościowym.

              Do podstawowej funkcji administracji publicznej zaliczamy:

1/ funkcję rządzenia, czyli realizacji programu politycznego, który legł   u  podstaw     objęcia władzy      przez        zwycięzców w wyborach  (funkcja polityczna)

2/  realizacja zadań bieżącej administracji wynikających z obowiązujących ustaw,      wśród których      występują zarówno klasyczne zadania władcze jak i administracja      świadcząca usługi publiczne      czy      zarząd majątkiem publicznym (funkcje  właścicielskie), a także funkcje związane  z   zarządzaniem     rozwojem.

Przez pojęcie "interesu publicznego" należy rozumieć potrzebę (dobro), której zaspokojenie powinno służyć zbiorowości lokalnej (mieszkańcom miasta) lub całemu społeczeństwu. Pojęcie to jest tożsame (zamienne)
z dobrem wspólnym i jest kluczowe dla zrozumienia współczesnej administracji. Zrozumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym prawie, jest to, zatem czynnik kluczowy dla prawa administracyjnego.

3.     Sfery działania administracji (porządkowo-reglamentacyjna, świadcząca, administracja jako właściciel).

Główne sfery działania administracji publicznej wynikają z ustaw, które administracja wypełnia działając na rzecz interesu publicznego. W wielkim uproszczeniu chodzi przede wszystkim o zadania z zakresu:

1/ klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej ( policyjnej)

W pierwszej kolejności należy tu omówić funkcje policyjne państwa związane z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, będące atrybutem każdego państwa w każdym czasie. W sferze policyjnej (administracji porządkowej) obok nakazów i zakazów o charakterze indywidualnym zarządzenia administracyjne mają również wymiar ogólny. W sferze reglamentacyjnej państwo posiada monopol a przez to i administracja publiczna wyłączność na wydawanie określonych decyzji w zakresie gospodarki czy niektórego rodzaju usług. Z funkcją reglamentacyjną związana jest również kwestia ciężarów publicznych ponoszonych przez obywateli na utrzymanie instytucji i urządzeń służących ochronie porządku publicznego 
i bezpieczeństwa zbiorowego.

2/ administracji świadczącej usługi publiczne.

Administracja tradycyjnie świadczy usługi publiczne. Chodzi tu zarówno o usługi typu społecznego z karesu oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury. Chodzi też o usługi o charakterze technicznym takich jak komunikacja zbiorowa, wodociągi kanalizacja, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie miasta, a także
o rozwój świadczeń społecznych jak system ubezpieczeń społecznych czy emerytalno-rentowych. Realizacja tych świadczeń powinna być dokonywana przez kontrolę obywatelską (samorząd różnych szczebli)

3/ administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie (zarząd majątkiem     publicznym).

Administracja wykonuje uprawnienie właścicielskie w imieniu państwa w odniesieniu tak do rzeczy publicznych służących wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych jak i majątku gospodarczego (akcje, papiery wartościowe, zakłady produkcyjne, majątki rolne i leśne). Administracja jest też wielkim nabywca pracy ludzkiej oraz towarów i usług. W tym ostatnim zakresie zastosowanie mają reguły zamówień publicznych, które służą zagwarantowaniu konkurencji dostępności przedsiębiorców do środków publicznych, które służą przejrzystości ich wydawania i racjonalizacji wydatków publicznych.

4/ zarządzanie rozwojem.

Współczesne państwo ingeruje w sferę gospodarki nie sporadycznie lecz uczestniczy w niej systematycznie nieraz w sposób bardzo intensywny. Interwencja ta odbywa się przez pryzmat strategicznego spojrzenia na długofalowy rozwój państwa. Sfera zarządzania rozwojem jest dziś jednym z głównych czynników polityki publicznej i jej istotnym wyznacznikiem. Planowanie publiczne wynika z uprawnień publiczno-prawnych władzy wobec podmiotów trzecich. Najwcześniej ta forma planowania została zastosowana w sferze rozbudowy miast. Sfera rozbudowy stanowi narzędzie racjonalnego zagospodarowania, a także przekształcania przestrzeni. To planowanie rozwoju znajduje wyraz w przygotowaniu ogólnej strategii rozwoju regionu.

4.     Organy administracji (organ a podmiot, podziały organów - kolegialne, centralne, terenowe, I i II instancji, administracja scentralizowana, zadania zlecone).

Organ administracji jest to podmiot (człowiek lub grupa ludzi) wyodrębniony w strukturze administracji wyposażony we władztwo administracyjne posiadający własne, wyróżniające go kompetencje.

Organy centralne to te organy ze struktury administracji rządowej, które właściwe są dla całego kraju. Należą do nich organy naczelne oraz urzędy centralne. Naczelnym organem administracji rządowej jest Rada Ministrów oraz te organy, których właściwość rozszerza się na obszar całego państwa, a które wchodzą jednocześnie w skład Rady Ministrów. Centralnymi urzędami administracji rządowej są z kolei te, których właściwość miejscowa obejmuje terytorium całego kraju, ale które nie wchodzą w skład Rady Ministrów. W tej grupie możemy dokonać podziału na organy podległe Prezesowi Rady Ministrów oraz podległe poszczególnym ministrom.

Organy terenowe – ich właściwość obejmuje jedynie pewien obszar kraju, jego część (np. wojewoda, marszałek województwa, burmistrz, wójt, starosta). Właściwość organów terenowych ogranicza się jedynie do wydzielonego fragmentu kraju. Podstawowym organem jest tutaj wojewoda. Szczegółowe jego uprawnienia wynikają z ustawy o administracji rządowej w województwie. Część zadań publicznych, za których realizację odpowiedzialność ponosi Rada Ministrów - np. związanych z bezpieczeństwem publicznym czy finansami państwa - wykonują organy terenowe, zwane np. wojewódzkimi komendantami, inspektorami, dyrektorami, obsługiwane przez odrębne od urzędów centralnych urzędy obsługi, np. wojewódzkie komendy, inspektoraty, urzędy itp. Administracja rządowa w terenie dzieli się na zespoloną, pozostającą pod zwierzchnictwem wojewody i składającą się ze służb, inspekcji i straży, oraz niezespoloną - podlegającą bezpośredniemu zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej. Informacje na temat administracji zespolonej można znaleźć na stronach MSWiA, wojewodów oraz głównych inspektoratów oraz komend, a dotyczące administracji niezespolonej - na stronach ministrów sprawujących zwierzchnictwo nad tą administracją. Funkcję samodzielnego centralnego organu administracji rządowej może pełnić także sekretarz lub podsekretarz stanu w ministerstwie, nieposiadający odrębnego aparatu obsługi (zwłaszcza na szczeblu centralnym), który jest obsługiwany przez ministerstwo lub podległy mu inny organ, np. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej (Ministerstwo Finansów). Organ taki może też wykonywać zadania organu-ministra - np. Szef Służby Celnej (wykonuje zadania ministra finansów), Szef Obrony Cywilnej Kraju (MSWiA i Komendy Głównej Straży Pożarnej), Główny Inspektor Dozoru Jądrowego (zadania prezesa Polskiej Agencji Atomistyki). Służby wykonujące zadania takich organów mają najczęściej status administracji niezespolonej, a ich jednostki terenowe - status samodzielnego organu administracji rządowej (np. naczelnik urzędu skarbowego). Występują też przypadki polegające na usytuowaniu jednostki w strukturach ministerstwa, np. Prokuratura krajowa w Ministerstwie Sprawiedliwości. Organy centralne są obsługiwane przez: kancelarie, komendy główne, agencje, główne inspektoraty, urzędy, dyrekcje, kasy. Z punktu widzenia finansów publicznych urzędy te są tzw. jednostkami budżetowymi. Ministrowie sprawują, z mocy ustawy o działach administracji rządowej lub innych ustaw, nadzór nad licznymi podlegającymi im jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania o szczególnym charakterze - np. Prezes RM nadzoruje Krajową Szkołę Administracji Publicznej oraz Centrum Badania Opinii Społecznej.

Organy rządowej administracji zespolonej: 

·      Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej;

·      Komendant Wojewódzki Policji;

·      Kurator Oświaty;

·      Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny;

·      Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa;

·      Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego;

·      Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii;

·      Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska;

·      Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej;

·      Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych;

·      Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Wymienione organy dysponują aparatem pomocniczym w postaci wojewódzkich komend, inspektoratów, oddziałów i kuratoriów.

Organy rządowej administracji niezespolonej:

...