Ustrój a racja stanu cz.docx

Ustrój a racja stanu cz.II

Zmienność rządu w ustroju parlamentarnym

Chorobliwa zmienność rządów, zaobserwowana od początku istnienia parlamentaryzmu, zdaje się być nierozłącznie związana z jednym tylko jego typem, a mianowicie z tzw. parlamentaryzmem kontynentalnym. Twierdzenie, jakoby tylko "dzisiejszy" powojenny parlamentaryzm okazał się niezdarną formą rządzenia, wydaje się nam zbyt krzywdzącym dla dzisiejszej jego fazy a zbyt pochlebnym dla przeszłości. Jeżeli oceniamy parlamentaryzm wyłącznie z punktu widzenia zagadnienia stałości władzy, to dla porównania słuszniejszym byłoby już twierdzenie, że o ile parlamentaryzm typu staro-angielskiego, tzn. posiadający jedynie dwa wielkie stronnictwa, posiada raczej tendencję do większej stałości, o tyle parlamentaryzm w rodzaju francuskiego, wielopartyjny, odznacza się zabójczą wręcz dla interesów państwa zmiennością.

Parlamentaryzm angielski pod względem stałości rządu nie dorównuje innym wyższym formom ustrojowym rządu, o których będziemy później mówili. Faktem jest jednak niezaprzeczalnym, że oprócz jednej może Belgii, kilkakrotnie przewyższa wszystkich swoich naśladowców w znaczniejszych państwach europejskich. Od gabinetu Addingtona w 1801 r., który historia słusznie uważa za pierwszy gabinet w nowoczesnym tego słowa znaczeniu, aż do drugiego gabinetu Baldwina, czyli przez 127 lat, Anglia miała 37 zmian na stanowisku pierwszego ministra. Suma 37 gabinetów (licząc, że Lloyd George i Asąuith tworzyli po dwa bezpośrednio po sobie) mieści się w 127 latach mniej więcej 35 razy, co daje przeciętną długość jednego gabinetu 3 lata i 6 miesięcy. Jest to wynik zupełnie niezły i chociaż stoi on bez porównania niżej od przeciętnych wyników w monarchiach absolutnych, to jednak przewyższa przynajmniej kilkakrotnie trwałość rządów w parlamentaryzmie wielopartyjnym.

Względną stałość rządu w Anglii nadzwyczaj łatwo sobie wytłumaczyć dwoma cechami parlamentaryzmu angielskiego. Przede wszystkim więc dosyć znaczny wpływ posiada tutaj arystokratyzm parlamentaryzmu angielskiego. Według obliczeń Harolda Laskiego w "The American Political Science Quarterly" (February 1928) na 306 członków gabinetu Wielkiej Brytanii od 1801 do 1928 r. mamy aż 183 posiadających tytuły rodowe, co zwiększa znacznie autorytet gabinetu i jego trwałość, nie mówiąc o odporności w stosunku do opinii publicznej. Nie potrzeba jednak dodawać, że cecha ta zdradza bardzo wybitną tendencję do zaniku. Cytowany wyżej HJ. Laski podaje ciekawą statystykę, z której wynika, że udział arystokracji rodowej, wynoszący w okresie 1802-1925 r. 80% gabinetu, spadł w ostatnim dwudziestoleciu do 20%. Arystokratyzm parlamentaryzmu angielskiego zanika coraz bardziej; pod tym względem Anglia bardziej zbliża się do kontynentu niż kontynent do Anglii.

Drugą i ważniejszą przyczyną, która zdawała się w wielkiej mierze wpływać na stałość rządów w Anglii, był klasyczny schemat dwupartyjny parlamentu, który pozwalał jednemu ze stronnictw trzymać w ciągu całej kadencji ster rządów w swoich rękach z powodu posiadania zdecydowanej większości. Ten klasyczny schemat należy już jednak, jak wiadomo, do przeszłości. Dzisiaj zamiast dwu mamy trzy wielkie stronnictwa angielskie11. O ile przez pewien czas po ostatnich wyborach zdawało się, że Anglia znowu wraca do dwu partii, o tyle teraz wobec prawie pewnego zwycięstwa liberałów nie ulega wątpliwości, że dzisiejszy stan rzeczy ustabilizuje się. To samo obserwujemy już i w Belgii, drugim państwie, które posiadało mechanizm polityczny zupełnie podobny do Anglii. Istnienie kilku partii nieuchronnie prowadzi do koalicji, kompromisów i wreszcie do przesileń. Jak więc widzimy, i pod tym względem, zamiast iżby kontynent miał się zbliżać do Wielkiej Brytanii, ta ostatnia nawraca do zwyczajów kontynentalnych.

Dalsze zastanawianie się nad funkcjonowaniem starego parlamentaryzmu angielskiego wydaje nam się zbyteczne, przede wszystkim dlatego, że my takiego parlamentaryzmu nie mamy i za pomocą żadnych zmian konstytucji go nie stworzymy, a po drugie i dlatego, że należy on właściwie do przeszłości.

Parlamentaryzm, taki jaki mieliśmy, i taki jaki mielibyśmy dzisiaj, gdyby sejm zaczął nagle rządzić, to parlamentaryzm bynajmniej nie typu staro-angielskiego, lecz typu kontynentalnego lub po prostu mówiąc typu francuskiego. Charakterystycznymi cechami jego są: 1) istnienie kilkunastu partii w ciałach ustawodawczych, które ciągle wiążą się i rozwiązują, powodując kryzysy ministerialne, i 2) hierarchia polityczna oparta li tylko na hierarchii partyjnej, a nie na stanowisku społecznym i zasługach. Hierarchia taka powoduje małą wartość i mały autorytet ludzi rządzących parlamentem. Doświadczenie stwierdza, że w parlamentaryzmie tego typu kryzysy ministerialne są potwornie częste, tak częste, że w całym szeregu państw musiano nielegalną drogą uniemożliwić parlamentom niszczenie wszystkich działów życia publicznego przez ciągłe zmienianie ministrów.

Parlamentaryzm kontynentalny

Parlamentaryzm tego typu istnieje w ogromnej większości państw kontynentalnych i, jak widzieliśmy, wkrótce także zapanuje definitywnie w Anglii. Na pytanie, jakiej przeciętnej stałości rządu możemy się po nim spodziewać, łatwo odpowiedzieć, opierając się na cyfrach statystycznych z ostatniego dziesięciolecia, które są oczywiście przede wszystkim miarodajne. Przeciętnej szukać więc będziemy biorąc ilość rządów w 6 najważniejszych państwach europejskich w stosunku do czasu, w którym zmiany następowały. Anglię, która coraz bardziej oddala się od swego starego typu, włączamy do naszego rachunku razem z Francją, Włochami, Niemcami, Hiszpanią i Polską. We Francji od l I 1919 do l I 1928 r. zmieniło się 14 gabinetów; liczba 14 gabinetów mieści się w sumie 108 miesięcy mniej więcej 8 razy, licząc, że dwa gabinety, a mianowicie: Marcasa i Herriota, były zaledwie pięciodniowe.

Interesującym jest fakt, że w Niemczech w tym samym okresie od l I 1919 do l I 1928 r. zmieściła się identycznie ta sama liczba gabinetów, a mianowicie 14-2. świadczyłoby to o pewnym wewnętrznym rytmie parlamentaryzmu kontynentalnego, gdyby nie pewne wyniki jeszcze bardziej zastraszające. We Włoszech możemy brać pod uwagą tylko okres od l I 1919 roku do 30 X 1922, kiedy to zamach Mussoliniego szczęśliwie zakończył kryzysy sejmowe. W tym okresie, a więc w ciągu 45 miesięcy zmieniło się 9 gabinetów. W ten sposób na jeden rząd przypada we Włoszech czas o wiele krótszy niż we Francji i Niemczech, a mianowicie 5 miesięcy.

W Hiszpanii również możemy brać pod uwagę tylko czas do zamachu Primo de Rivery, który położył koniec partiokracji, to znaczy od l I 1919 do l V 1923 r.12 W tym okresie w ciągu 58 miesięcy zmieniło się 9 rządów, a mianowicie: Rornanones, Maura, Sanchez Toca, Iradier Eduardo Dato, Maura, Sanchez Guerra, Garcia-Preto i wreszcie Primo de Rivera. Na jeden rząd przypada zatem nie więcej jak 6 miesięcy. Polska również zajmuje miejsce środkowe. Od l I 1919 roku do zamachu majowego, czyli przez 78 miesięcy, mieliśmy 14 gabinetów. Przeciętna trwałość jednego gabinetu waha się więc między przeciętną Włoch 5 miesięcy, a Hiszpanii 6 miesięcy.

Wreszcie w Anglii w okresie powojennym mamy zaledwie 6 gabinetów na 108 miesięcy, czyli przeciętna trwałość wynosi aż 18 miesięcy. Gdybyśmy zsumowali powyższe wyniki, a mianowicie ilość miesięcy i ilość rządów w 6 państwach, które wzięliśmy pod uwagę, otrzymalibyśmy przeciętną nieco mniejszą od 8 miesięcy. Cyfry te byłyby bez porównania mniejsze, gdybyśmy nie brali pod uwagę Anglii, w której specyficzne, niemożliwe do odtworzenia w Polsce warunki, zwiększają znacznie stałość rządu.

Ogółem biorąc, cyfra przeciętna 8 miesięcy zdaje się faktycznie odpowiadać faktycznemu przeciętnemu stanowi rzeczy w państwach parlamentarnych wielopartyjnych. Zdarzają się oczywiście państwa, które znajdują się na zupełnych krańcach. Tak na przykład na Węgrzech stałość rządu Bethlena jest wręcz zachwycająca. Z drugiej strony szybkie zmiany gabinetów w parlamentach Grecji lub Serbii całkowicie równoważą sporadyczny wypadek węgierski, gdzie parlamentaryzm mało się różni od dyktatury faktycznej. Cyfra 8 miesięcy znajduje stanowcze potwierdzenie wobec dłuższych okresów historycznych. We Francji np. od 1876 do 1913 r., a więc w przeciągu 37 lat, zmieniło się aż 55 gabinetów, co daje przeciętną długość wynoszącą około 8 miesięcy. Różnica jest więc minimalna.

Otóż teraz łatwo zrozumieć, że w przeciągu 8 miesięcy przeciętnego trwania żaden rząd nie zdoła przeprowadzić programu mocarstwowego zakrojonego na szerszą skalę, programu, który by pchnął Polskę z roli państwa o ograniczonych interesach do rzędu wielkich mocarstw.

Na pierwszy rzut oka przed Polską, jeżeli nie chce zrezygnować z ambicji mocarstwowych, stałyby dwie drogi. Albo odrzucić system, który daje rządowi przeciętną trwałość 8 miesięcy, albo ulepszyć go i doprowadzić do stanu, w którym niegdyś znajdował się parlament angielski, wtedy kiedy przeciętna trwałość jednego rządu wynosiła 42 miesiące. Otóż z tych dwu ewentualności tylko jedna wydaje się być do spełnienia. Cecha, którą uznano za decydującą w dawnej, względnej stałości rządu angielskiego, dwupartyjność parlamentu, nie zdaje się być u nas możliwą do osiągnięcia. Jak skłonić partie polskie do skomasowania się i utworzenia dwu wielkich bloków, dlatego tylko by salwować parlamentaryzm? Czy nie jest nieziszczalną chimerą żądanie, aby Mackiewicz połączył się z Dmowskim, a Niedziałkowski z Witosem, gdybyśmy przyszłe bloki mieli układać na podstawie programów społecznych?

Jest to takim samym nonsensem jak ewentualne dążenie do złączenia w jeden blok z jednej strony Maurrasa, Milleranda i Marina, a w drugi Bluma, Cachina i Caillaux.

Jedyna rzecz, która mogłaby rządowi zapewnić od sejmu pewną stałość, podzielenie tego ostatniego na dwie partie, nie wydaje się być możliwe. Nie widzimy przykładu parlamentu, który by przeszedł od wielkiej ilości stronnictw do małej. Wręcz odwrotnie, widzimy Anglię, w której ewolucja idzie w kierunku przeciwnym, pociągając za sobą wzmożoną ilość kryzysów. Czytelnik zauważył już zapewne, że z przeciętnej 42 miesięcy, którą wyprowadziliśmy z całego okresu od roku 1801 do 1928, zeszliśmy na przeciętną 18 miesięcy w ostatnim dziesięcioleciu. Cyfra 42 miesięcy była z punktu widzenia interesów państwa wręcz mała. Cyfra 18 miesięcy jest już po prostu groźna.

Ponieważ więc nie możemy powiększyć długości trwania rządu w naszym parlamentaryzmie przez podzielenie go na dwa zwarte bloki do poziomu angielskiego i ponieważ uważamy, że nawet taka trwałość jest o wiele za mała dla państwa o pozytywnym programie polityki zagranicznej, musimy być zwolennikami usunięcia parlamentaryzmu i zastąpienia go ustrojem bardziej odpowiadającym tym interesom państwa. Żadna zmiana ordynacji wyborczej tu nie pomoże. Zmiana ordynacji wyborczej (np. udzielenie prawa głosu tylko ojcom rodzin, jak chce Roman Dmowski) nie umniejszy ilości partii i ducha partyjnego w sejmie i, co dalej idzie, nie umniejszy ilości kryzysów rządowych. Pomóc tu może tylko rozwiązanie stanowcze, usunięcie odpowiedzialności przed sejmem i możliwości obalenia rządu przez sejm. Ta sama konkluzja następuje po zbadaniu zagadnienia niezależności rządu od psychologii mas jak po zagadnieniu stałości rządu.

Teraz pozostaje nam jeszcze bezstronne zbadanie w ramach zagadnienia, o którym piszemy, kwestii, jaki ustrój może zapewnić maksimum przeciętnej stałości władzy i o ile stałość rządu prezydencjonalnego czy monarchicznego jest większa od 8 miesięcy parlamentarnych.

Prezydencjonalizm i monarchizm a stałość władzy

Prosta statystyka stwierdza, że pod względem stałości rządu ustrój prezydencjonalny niesłychanie przewyższa parlamentaryzm. Klasycznym przykładem funkcjonowania tego ustroju są Stany Zjednoczone. W ustroju prezydenckim, jak zresztą wszędzie, gdzie rząd jest odpowiedzialny przed jednym tylko człowiekiem, człowiek ten zyskuje znaczenie decydujące w sprawach państwowych. Znaczenie to zazwyczaj przewyższa dużo wartość ministrów podległych mu i zależnych od niego. Wychodząc z tego założenia uważamy za najsłuszniejsze wzięcie w historii Stanów Zjednoczonych pod uwagę raczej zmian na stanowiskach prezydentów, jak na stanowiskach poszczególnych ministrów. Z chwilą, kiedy nie minister, lecz prezydent jest naczelnym kierownikiem spraw państwowych, stałości rządu nie można mierzyć po ministrach, lecz po prezydencie. Branie pod uwagę zmian na stanowisku podsekretarza stanu dla spraw zagranicznych dałoby nam wyniki prawie identyczne, co wzięcie pod uwagę zmian na stanowisku prezydentów. Ponieważ jednak ten drugi punkt widzenia uważamy za bardziej logiczny, ograniczymy się do jego przedstawienia.

Od roku 1789 do 1928, czyli w przeciągu 139 lat, zmieniło się w Stanach Zjednoczonych 30 prezydentów, począwszy od Washingtona a skończywszy na Coolidge'u. Byli to mianowicie :

G. Washington - 2 x, J. Adams, T. Jefferson - 2 x, J. Madison - 2x, J. Monroe - 2 x, J.A. Adams, A. Jackson - 2 x, M. van Buren, W. Harrison, J. Tyler, J.K. Polk, Z. Taylor, Miliard Fillmore, F. Pierce. J. Buchanan, A. Lincoln - 2 x, A. Johnson, U. Grant - 2x, R.B. Hayes, J.A. Garfield, Chester A. Arthur, G. Cleveland, B. Harrison, G. Cleveland - po raz drugi, W. Mc. Kinley, T. Roosevelt - 2x, V.H. Taft, W. Wilson - 2 x, wreszcie Harding i Coolidge.

Na jednego prezydenta wypada więc 4 i pół roku rządów, co nie jest wprawdzie wielkością przygniatającą, lecz zawsze lepszą od parlamentarnych. Realna długość rządu jednego prezydenta zdaje się być nieco wyższą od przeciętnej teoretycznej. Na 30 wymienionych prezydentów aż 9 - jak widzieliśmy powyżej - sprawowało władzę dwukrotnie, co daje okres ośmioletni. Paru innych zmarło też natychmiast po objęciu rządów. Nie będzie też na pewno przesadą, jeżeli powiemy, że długość trwania rządu w państwie prezydenckim jest 5 razy większa od przeciętnej długości w państwie parlamentarnym.

Z drugiej jednak strony cyfry te są znacznie przewyższone przez stałość rządów w systemie monarchicznym. Tutaj dochodzimy do rekordów nie osiągniętych nawet z daleka przez żaden inny typ ustrojowy. Wystarczy przytoczyć przykład Niemiec cesarskich między 1870-1914 r. W tym okresie zmieniło się 5 kanclerzy, a mianowicie Bismarck, Caprivi, Hohenlohe, Biilow i Bethmanri. Na jednego kanclerza przeciętnie wypada więc 9 lat! Bismarck sam jeden, jeśli wliczymy okres, kiedy był tylko kanclerzem pruskim, pozostawał przy władzy 29 lat bez przerwy. Bez wahania można stwierdzić, że takich możliwości prowadzenia przez kilkadziesiąt lat bez przerwy polityki w jednym i tym samym celu, i to za pomocą tych samych ludzi, nie daje obok monarchii żaden inny ustrój. Oczywiście możliwości te można wykorzystać, jak Bismarck, albo zmarnować, jak Bulow; to ostatnie nie może być jednak winą ustroju. Trzeba się pogodzić z faktem, że sam ustrój nie daje państwom dobrego czy złego. Ustrój daje tylko większe lub mniejsze możliwości do dobrego prowadzenia. Jeżeli wychodzimy z tego założenia i bierzemy pod uwagę przede wszystkim zagadnienie niezależności rządu od opinii publicznej, stałość władzy i kompetencje władzy, przychodzimy bez trudności do przekonania, że ustrój parlamentarny republikański daje najgorsze warunki dla polityki mocarstwowej, ustrój prezydencki nieco lepsze, a ustrój monarchiczny najlepsze. W świetle tego zrozumiałe staje się znakomite powiedzenie Mr. G. Cornevallisa: "Może się zdarzyć, że jakaś monarchia nie jest dobrze rządzona, ale jest rzeczą niemożliwą, aby dobrze rządzoną była republika". Mówiąc o monarchii mamy oczywiście na myśli taką, której rząd odpowiedzialny jest przed królem.

Wracając do zagadnienia stałości rządu w monarchii, widzimy np. taką Rosję, w której od wstąpienia na tron Mikołaja I w 1825 r. aż do wojny roku 1914 zmieniło się tylko 8 kierowników polityki zagranicznej, a mianowicie: Nesselrode, Gorczakow, Giers, Łobanow, Murawiow, Lamsdoiff, Izwolski i Sazonow13. Przeciętna wynosi więc 11 lat trwania dla każdego z nich. Nie daje to oczywiście dokładnego obrazu czasu trwania poszczególnych ministrów, bo np. Izwolski i Sazonow zarządzali znacznie krócej, a Nesselrode i Gorczakow znacznie dłużej, może to jednak służyć jako materiał porównawczy z innymi ustrojami.

Jeżeli uprzytomnimy sobie, że Polska w przeciągu 10 lat miała już 12 ministrów spraw zagranicznych, musimy się pogodzić, że to wynik wręcz nadzwyczajny. Piętnastokrotnie częściej zachodzące zmiany na stanowisku ministra spraw zagranicznych w Polsce w porównaniu z Rosją dają ciekawą ilustrację zagadnienia stałości rządów w republice parlamentarnej i w monarchii. Minister, który ma przed sobą kilkanaście lub kilkadziesiąt lat pracy, może układać programy mocarstwowe na bez porównania dalszą metę niż prezydent na 4 łata lub minister parlamentarny na 8 miesięcy. Taki Metternich, kierujący polityką Austrii przez 38 lat bez przerwy, mógł robić plany na dziesiątki lat naprzód i mógł je inaczej realizować, jak taki Poincare czy Stresemann, zależny jeden i drugi od pierwszej lepszej kombinacji partyjnej i od wyborów.

We Francji od utworzenia urzędu ministra spraw zagranicznych w 1588 aż do zwycięstw rewolucji w 1791 r. zmieniło się 27 ministrów. Przeciętna długość sprawowania urzędu przez jednego ministra wynosi więc 7 i pół roku.

Stałość rządów w monarchii w praktyce zwiększy się jeszcze, gdy weźmiemy pod uwagę, że bardzo często monarcha, sam będąc wysoce zainteresowanym, prowadzi konsekwentną politykę bez względu na zmiany na stanowisku ministra spraw zagranicznych czy innych. Taki Napoleon I zmienił w ciągu swego panowania 3 ministrów spraw zagranicznych, a mianowicie Talleyranda, Cham-pagny, Caulaincourta; zmiany te - jak wiadomo - w niczym nie wpłynęły na bieg jego polityki, której linie pozostały nie zmienione. W państwie parlamentarnym Talleyrand, Champagny i Caulaincourt reprezentowaliby trzy systemy wręcz sprzeczne ze sobą pod względem celów, środków etc. Również i Napoleon III, który w ciągu swego dziewiętnastoletniego panowania posługiwał się 4 ministrami (Drouyn de Lhuys, Walewski, Thourenel i Gramont), mimo tamtych zmian prowadził, jak świadczą niedawne i rewelacyjne wręcz w tej dziedzinie prace barona Beyensa i profesora Pingaud, politykę nadzwyczaj konsekwentną, której w jasny sposób przyświecały dwa cele.

Co się tyczy ustroju prezydenckiego, to musimy tutaj zanotować jeszcze jedną jego słabą stronę w porównaniu z monarchią w zakresie zagadnienia stałości władzy. Słabą stroną jest fakt, że w ustroju takim co cztery lata cała władza może się przenosić w ręce partii wręcz odwrotnej pod względem programu od poprzednio sprawującej rządy. Partia ta wówczas nie tylko podnosi okrzyk triumfalny "wszystkie miejsca i zaraz", ale także stara się zrealizować swój nowy program w różnych dziedzinach, co zrywa ciągłość i naraża państwo na ciężkie straty. Tak np. dzisiaj znajdujące się u steru w Stanach Zjednoczonych stronnictwo republikańskie prowadzi politykę protekcjonistyczną, pragnie ograniczyć przemysł amerykański do rynków wewnętrznych i do surowców krajowych. Wręcz odwrotnie stronnictwo demokratyczne, którego kandydat Smith ma dzisiaj dużo szans wyboru; pragnęłoby ono znieść cła protekcyjne i rozpocząć na rynkach amerykańskich walkę konkurencyjną z przemysłem europejskim na podstawie librę echange14. Łatwo zrozumieć, że jest to zagadnienie wręcz kapitalnej wagi dla przemysłu Stanów Zjednoczonych, który musi walczyć z olbrzymimi kosztami robocizny. Szybkie zmiany w polityce celnej mogą przynieść niesłychane szkody.

Mimo tych dwu uwag końcowych nie uważamy za wskazane zmieniać hierarchii, która wypływa z wyżej podanych cyfr. Ustrój parlamentarny jest wręcz mylny, jako najmniej umożliwiający politykę racji stanu ze względu na niezwykle krótką przeciętną trwałość rządu (8 miesięcy). Ustrój prezydencki zwiększa możliwości polityki mocarstwowej, monarchia dziedziczna daje ich maksimum.

Niestałość w wyższej administracji państwowej

Obok niestałości ministrów, którą zajmowaliśmy się powyżej, istnieje jeszcze druga forma tej plagi, częstokroć jeszcze groźniejsza. Jest to zagadnienie niestałości tych kilkudziesięciu urzędników najwyższych, a więc ambasadorów, wojewodów i podsekretarzy stanu, którzy znajdując się w hierarchii urzędniczej bezpośrednio pod ministrami, nadzwyczaj często wykonują lwią część pracy rzeczywistej. Jednym z głównych argumentów obrońców parlamentaryzmu i republiki jest dziwnym trafem właśnie ta okoliczność. Mówi się mianowicie, że niestałość ministrów nie jest taką plagą, jak to się wydaje na pierwszy rzut oka, a to dlatego, że główną rolę odgrywają w administracji danego resortu nie ministrowie, lecz owi najwyżsi urzędnicy, którzy pozostają na stanowiskach i zapewniają ciągłość wobec zmieniających się ministrów.

Twierdzenie powyższe wydaje się niesłuszne. Przede wszystkim nie należy zapominać, że właśnie ustrój parlamentarny lub prezydencki w ogromnej mierze przyczynia się do szybkich zmian na najwyższych stanowiskach administracyjnych, dyplomatycznych, wojskowych etc. Nie ma w tym zresztą nic dziwnego. Zdrowy stan rzeczy wymaga, aby zmiany w administracji państwowej, zwłaszcza na jej najwyższych szczeblach, były funkcją zmian ministrów. Ministrowie w państwach parlamentarnych z konieczności reprezentują zawsze pewien program. Ich następcy muszą znów reprezentować pewien inny program. Bez tego zmiana stałaby się zupełnie bezsensowną igraszką. Otóż wyżsi urzędnicy muszą także przecież posiadać pewien program i ten program musi być albo zgodny, albo sprzeczny z programem ministra. Otóż nie za bardzo można zrozumieć, w jaki sposób wyższy urzędnik może mieć wspólny program z dwoma ministrami po kolei, których programy są ze sobą sprzeczne. Wyższy urzędnik jest wówczas zwolennikiem ideologii kudy witer duje i chorągiewką na dachu, albo też musi ustąpić. Jedna i druga ewentualność jest fatalna.

Rezultatem tego stanu rzeczy są niesłychanie częste dymisje wyższych urzędników z jednej strony, a fatalna ich jakość z drugiej strony. Zmiany znajdują się bowiem w bardzo ścisłym związku z jakością; urzędnik, nawet zupełnie przeciętnych zdolności, który pozostaje przez kilkanaście lat na stanowisku, uzyskuje tak szeroką kompetencję w swoim dziale, że wyrównuje ona z łatwością jego braki. To samo odnosi się do ministrów. O ile jednak w ustroju parlamentarnym istnieje zazwyczaj tylko dosyć nieliczna grupa "ministrablów", o tyle niedbałość o ich kompetencję i stałą specjalizację w jednym dziale przechodzi wszelkie granice. Tirard i Freycinet byli 11 razy ministrami, Briand, L. Bourgeois, Barthou, Ribot, Delcasse 10 razy, Rouvier 9 razy, Doumergue, Viviani, Steeg i Say 8 razy, Poincare, Leygues, Clementel 7 razy. Każdy z tych zawodowych polityków nie robił sobie jednakowoż żadnych skrupułów z zajmowania za każdym razem innej teki i z przerzucania się od sprawiedliwości do marynarki i od oświaty do kolei państwowych. Tego rodzaju stan rzeczy, niestałość powodująca niekompetencję i niekompetencja powodująca niestałość grożą wywołaniem dezorganizacji w sprawach państwowych. Wobec tego rodzaju jakości ministrów parlamentarnych zupełnie wyjątkowego znaczenia nabierają najwyżsi urzędnicy. Jeżeli jednak najwyżsi urzędnicy razem z ministrami są skazani na obłąkańczy taniec stanowisk, państwo znajduje się w prawdziwym niebezpieczeństwie. Trzeba sobie zdać sprawę, że obok kwestii programowych, o których mówiliśmy powyżej, kwestie personalne grają ogromną rolę w doborze urzędników i ich usuwaniu. W chwili, kiedy jedna partia dochodzi do rządów, tylko nieliczni najwyżsi jej przodownicy otrzymują fotele ministerialne. Reszta mniejszych działaczy partyjnych musi zadowolić się mniej wybitnymi stanowiskami dyrektora, starosty, szefów departamentu etc. Ludzi tych trzeba zadowolić. Stąd konieczność olbrzymich rugów po każdej zmianie rządów. Jest to fenomen charakterystyczny nie tylko dla rządów parlamentarnych, ale - jak wiadomo - także dla rządów prezydenckich. Od słynnego powiedzenia prezydenta Jacksona w 1829 r.: "Zdobycz należy do zwycięzców", przy czym mówiąc o zdobyczy miał na myśli stanowiska administracyjne, aż po dzień dzisiejszy wybór prezydenta należącego do innej partii niż jego poprzednik powoduje usuwanie wszystkich urzędników i dawanie na ich miejsce nowych, zasłużonych w pracy partyjnej. Jest to złe z dwóch punktów widzenia: 1) zrywa ciągłość i nie pozostawia w państwie żadnego pewnego czynnika reprezentującego tradycję, gdy zmienia się prezydent, a razem z nim cala administracja; 2) wpływa źle na jakość urzędników, którzy otrzymują swe stanowiska w zamian za zasługi dla partii, a nie za zasługi dla państwa. Jak zobaczymy jednak poniżej, spoils system15 amerykański nie wydaje się być specjalnie groźnym dla Polski. Powyższy groźny stan rzeczy z konieczności zmusza do zajmowania się nim w państwach parlamentarnych. Między innymi zrodził się we Francji ciekawy projekt Henry'ego Chardona, który po kilkunastoletnich badaniach nad funkcjonowaniem administracji francuskiej doszedł w swojej ostatniej pracy do przekonania, że jedynym sposobem uzdrowienia stosunków w ramach parlamentaryzmu byłoby tak dalekie odebranie władzy ministrom, że np. nie wolno by im było mieszać się do spraw personalnych w swoim resorcie. Minister zajmowałby się według tego projektu jedynie reprezentacją swego resortu przed ciałami ustawodawczymi. Prawdziwym kierownikiem byłby jednak stały urzędnik - podsekretarz stanu - odpowiedzialny tylko przed prezydentem. To ciekawe rozwiązanie wydaje się nam być o tyle za mało jasne, że wówczas urząd ministra stałby się wprost zbytecznym i wnosiłby jedynie dezorganizację przez dwugłowość każdego resortu. Z drugiej strony prezydent jako członek partii i zależny od partii postępowałby sobie prawdopodobnie z wyższymi urzędnikami podobnie jak prezydent Stanów Zjednoczonych.

Naszym zdaniem tylko monarchia może rozwiązać tę palącą kwestię w sensie dodatnim. Król nie przechodzi przez wybory i nie potrzebuje odwdzięczać się swoim stronnikom miejscami w administracji państwowej. Jeżeli nawet zmienia ministrów, nie potrzebuje za jednym zamachem zmieniać całej administracji. Gdyby urzędnicy państwowi rozumieli dobrze swój interes, byliby najgorliwszymi monarchistami. Zresztą o tym pisać będziemy jeszcze w części ostatniej. Teraz pozostaje jednak jedno zagadnienie, o którym pisaliśmy już we wstępie niniejszej części, jest to zagadnienie stosunku stałości władzy i kryzysu autorytetu.

Kryzys autorytetu i stałość władzy

Istnieje w Polsce pewna specjalna szkoła, która wychodząc z tego samego kryterium co my, tzn. z interesu Państwa Polskiego czy innego, dochodzi do rezultatów wręcz przeciwnych, a mianowicie: do wychwalania umiarkowanego parlamentaryzmu. Naczelnym wodzem tej szkoły w Polsce jest profesor S. Estreicher, a naczelnym argumentem, który cytuje np. znany historyk włoski Guglielmo Ferrero w swojej książce Entre le passę et l'avenlr, twierdzenie, że w dzisiejszej Europie na stałe możliwym jest tylko ustrój dający rządy ludziom wybranym przez większość narodu. W przeciwnym bowiem razie państwo wpada "w dyktatury generalskie", uważane za największe zło lub przynajmniej czasem za malum necessarium16.

Jest to twierdzenie, nad którym warto się zastanowić i, powiedzmy od razu, jedyny argument na rzecz parlamentaryzmu, który może prawdziwie trafić do przekonania. Faktem jest bowiem, że 1) częste zamachy stanu dokonywane siłą zbrojną stają się a la longue fatalną plagą dla państwa. W Meksyku np., gdzie między 1824 a 1857 rokiem zmieniło się 24 prezydentów, a z tego tylko paru legalnie, wszelka praca państwowa obliczona na większą skalę była wykluczona. 2) Polska jako państwo młode znajduje się w specjalnym niebezpieczeństwie, aby nie wpaść w tego rodzaju anarchię. Jest bowiem faktem stwierdzonym, że państwa młode mają niezwykłą wręcz skłonność do robienia rewolucji, przewrotów etc. Wystarczy tu wymienić państwa Ameryki Południowej między l825 a 1860 r. z jednej strony, a państwa bałkańskie z drugiej strony. Mówiąc o przewrotach w państwach bałkańskich, mam na myśli zmiany dynastii w Serbii, Bułgarii i Grecji w XIX w. Nie będziemy się zapuszczać w psychologię rewolucji, lecz ograniczymy się do stwierdzenia, że cecha ta jest prawdopodobnie dlatego przywiązana do państw młodych, że przed ich wyzwoleniem rząd, a więc rząd zaborczy, był uważany przez nie nie za władzę naczelną w narodzie, lecz za wroga. Tradycja ta często podświadomie działa już po odzyskaniu niepodległości, kiedy się swoje już państwo ciągle uważa za wroga.

Po stwierdzeniu powyższego zauważmy, iż dla zabezpieczenia stałości rządów przed przewrotami nie wystarcza oddawanie bałwochwalczej czci "zasadzie praworządności". Praworządność nie wydaje się nam hasłem wystarczająco silnym dla obrony autorytetu władzy. Tyle zamachów stanu przeprowadzono ostatnio w Europie wbrew zasadzie praworządności, że trzeba być bardzo zaślepionym, aby wierzyć, że wybawi ona naród od anarchii. Z drugiej strony formuła ta, słabo zwiększająca autorytet władzy, może mu potężnie zaszkodzić. Mamy tu na myśli sytuację, w której ustrój państwa jest całkiem po prostu zły i niemożliwy do zmienienia środkami praworządnymi. W takiej sytuacji zasada praworządności nie tylko nie broni państwa od wpadnięcia w anarchię, ale nawet odwrotnie uniemożliwia uniknięcia tego przez wzmocnienie władzy nawet środkami nielegalnymi. Najlepszym przykładem tego jest historia Polski w XVIII w., kiedy panowała anarchia właśnie dlatego, że nie umiano zgwałcić konstytucji i przemocą stworzyć silnego rządu. Podobna sytuacja istniała również w Polsce odrodzonej aż do zamachu majowego. Gdyby Mikado Mutsuhito w Japonii trzymał się kurczowo praworządności i gdyby nie zmienił za pomocą całego szeregu zamachów stanu strupieszałego ustroju swego państwa, prawdopodobnie dzisiaj Japonia byłaby kolonią angielską lub rosyjską. Jak więc widzimy, formuła praworządności będąc z jednej strony słabym poparciem dla autorytetu władzy, z drugiej staje się przeszkodą uniemożliwiającą jego wzmocnienie.

Fakt ten nie wyklucza jednak prawdy, że zbyt częste operowanie środkami niepraworządnymi prowadzi kraj prosto do anarchii i to co zrobione parę razy dla zmiany ustroju może władzę podeprzeć, zrobione częściej może zniszczyć jej autorytet. Praworządności nie można jednak bronić tylko zimną i obojętną formułą praworządności, lecz także innymi środkami. Teraz zastanówmy się, który ustrój daje państwu maksimum takich środków.

Przede wszystkim stwierdzamy, że częste zamachy stanu i idąca stąd anarchia nie jest stale związana z pewnym ustrojem. Historia wskazuje liczne i niedawne przykłady zamachów stanu w państwach, w których rząd opierał się na większości parlamentu wybranego przez naród. Wybory w ciągu rewolucji francuskiej, tak często przecież powtarzane, nie zapobiegły różnym Thermidorom, Fructidorom i Brumairom. Większości parlamentarne popierające rządy Facty, Garcia-Preto czy Witosa nie zapobiegły ich wypędzeniu. Inne formy ustrojowe bywały również często narażone na rewolucje, które nie są bynajmniej monopolem "reżimu generalskiego", wręcz odwrotnie: reżim generalski jest niesłychanie często następstwem niedołęstwa i kryzysu autorytetu sprowadzonego przez swoich cywilnych poprzedników. Wystarczy tutaj cytować rządy armii następujące po bankructwie senatorskiej formuły rządów w republice rzymskiej, anarchię wojskową z lat 336-290 wywołaną bankructwem zasady dynastycznej, zamach stanu 18 Brumaire'a i konsulat Napoleona, spowodowany niedołęstwem Dyrektoriatu etc. Przykłady te wystarczają do stwierdzenia, że reżim wojskowy często staje się jedynym lekarstwem chroniącym kraj przed anarchią. W każdym razie zamachy stanu nie są organicznie związane z żadną formą ustrojową. Monarchie absolutne, monarchie konstytucyjne (Ludwik--Filip), republiki prezydenckie (Ameryka Południowa) i republiki parlamentarne (zamach majowy) znoszą je równie często. Socjologia i psychologia polityczna stoją jeszcze dzisiaj zbyt nisko, aby można było ściśle określić przyczyny rewolucji i kryzysów autorytetu. Za pomocą metody empirycznej i porównawczej można jednak dojść do pewnych stałych czynników, które tym fenomenom towarzyszą. Będzie to więc:

1. Rażące niepowodzenie rządu znajdującego się u władzy, niepowodzenie w dziedzinie polityki zagranicznej, finansowej czy innej. Z tego rodzaju przyczyn zaczęły się np. rewolucje we Francji 1789, w 1815 i w 1870, w Rosji w 1917, w Niemczech i Austrii w 1918, w Grecji w 1923, we Włoszech 1922 r. etc.

2. Brak siły i sprężystości rządu znajdującego się u władzy. Siły, która nie dozwoliłaby na wzrost ruchu rewolucyjnego przez ciągłe ustępstwa. Z tego rodzaju przyczyn wybuchły np. rewolucje przeciw Hiszpanii w Niderlandach w XVI w., przeciw Hiszpanii w Ameryce Południowej między 1810-1815 rokiem. Cały szereg zamachów stanu, który obalił ancien regime we Francji, powstanie w Polsce w 1863 r., rewolucja węgierska 1848 roku, rewolucja pruska w tym samym etc.

Powyższe te dwa czynniki nie wyczerpują jeszcze genezy rewolucji. Zwykle jednak stanowią jej zasadniczy zrąb. Teraz należałoby się zastanowić, który ustrój obecnie w Polsce mógłby zapewnić minimum takich czynników. Zdaniem naszym będzie to bezsprzecznie monarchia, tzn. ustrój dający największe gwarancje, że sprawy państwa będą iść dobrze, i reprezentujący najwięcej siły. Natomiast chęć zatrzymania parlamentaryzmu, aby ratować Polskę przed anarchią i niestałością rządów wynikającą z zamachów stanu, wydaje się nam co najmniej nie na miejscu. Parlamentaryzm w obecnych warunkach funkcjonuje fatalnie i może właśnie utworzyć przez niezadowolenie mas idealne podłoże rewolucji. Z drugiej strony jest on formą ustrojową najmniej silną.

Zagadnienie wydobycia elity

Od czasów Vilfreda Parety problemy związane z "krążeniem" i z wydobywaniem prawdziwych elit na wierzch życia politycznego państwa stały się niezwykle modne. Niektórzy autorzy zdają się nawet w pewnej mierze przeceniać ich znaczenie. Bernard Shaw np. z właściwą sobie zdolnością do paradoksów w następujący sposób przedstawia to nowe dążenie: "Może należałoby - pisze - wynaleźć przyrząd naukowy do mierzenia zdolności, następnie ułożyć tablicę kandydatów, jednego do gabinetu, drugiego do parlamentu, trzeciego do rady miejskiej". Niektórzy stawiają zagadnienie elity na pierwszym miejscu pośród problemów ustrojowych. Między innymi, podczas odczytu posła Thugutta w Krakowie, wybitny znawca przedmiotu profesor Estreicher postawił kwestię elity jako rozstrzygającą o jakości ustroju.

Naszym zdaniem nie można posuwać się aż tak daleko. Nawet człowiek należący do elity w całym tego słowa znaczeniu, człowiek wyjątkowy, nie zrobi nic dla swego państwa, jeżeli nie będzie miał do rozporządzenia innych warunków ustrojowych zapewniających mu owocną pracę. Tak np. Richelieu w ciągu swoich pierwszych krótkotrwałych rządów właśnie ze względu na ich krótkotrwałość nie mógł niczego ważnego dla Francji dokonać. Podobnie wielu polskich ministrów spraw zagranicznych, którzy zmieniali się jak w kinematografie, nie pozostawiło po sobie żadnych śladów ze względu na krótkotrwałość pozostawania przy władzy. Na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę książę Janusz Radziwiłł w swojej wielkiej mowie sejmowej. A z drugiej strony największy nawet mąż stanu nie zdziała nic, jeżeli nie znajdzie w ustroju podpory, która pozwoli mu oprzeć się podmuchom opinii publicznej. Tragicznym tego przykładem jest w Polsce np. Jerzy Ossoliński, statysta pierwszorzędny, który nie mógł się stać polskim Richelieu tylko dlatego, że ustrój pozwolił masom szlacheckim na zupełne sparaliżowanie jego działalności.

...