Próba oceny efektów Planu Balcerowicza
KONSPEKT:
1. Tło historyczne i sytuacja gospodarcza kraju w 1989 roku:
1.1 Polityczne uwarunkowania reform;
1.2. Sytuacja makroekonomiczna;
1.3. System gospodarczy;
1.4. Struktura gospodarki;
1.5. Zadłużenie zagraniczne;
1.6. Pozytywne początkowe nastawienie społeczne do nowego rządu;
1.7. Silna pozycja pracowników.
2. Plan Balcerowicza - założenia, cele, sposoby ich realizacji:
2.1. Prawne fundamenty przechodzenia do gospodarki rynkowej - pakiet 10 ustaw;
2.2. Stabilizacja makroekonomiczna i metody zdławienia inflacji;
2.3. Transformacja systemowa - czyli jak zbudować kapitalizm:
· Tworzenie mechanizów rynkowych w gospodarce;
· Zmiany instytucjonalne.
3. Negatywne zjawiska w gospodarce w latach 1989-91, krytyka Planu Balcerowicza:
3.1. Zjawiska, które były niemożliwe do uniknięcia;
3.2. Najważniejsze zarzuty wobec planu Balcerowicza:
3.3. Opinie krytyczne wobec planu i jego realizacji;
3.4. Obiektywne czynniki zewnętrzne wpływające na nasilanie się recesji;
3.5. Kwestia wiarygodnosci danych statystycznych z okresu transformacji;
3.6. Źródła protestów społecznych.
4. Sukces Planu Balcerowicza.
5. Elementy Drugiego Planu Balcerowicza.
1.1. Polityczne uwarunkowania reform.
W wyniku porozumień Okrągłego Stołu odbyły się w Polsce 4 czerwca 1989 roku pierwsze częściowo wolne wybory. Zwycięstwo odniosła w nich solidarnościowa opozycja, zdobywając wszystkie z 35% możliwych do zdobycia mandatów w tzw. Sejmie Kontraktowym i 99 ze 100 miejsc w Senacie. Premierem pierwszego niekomunistycznego rządu w powojennej historii Polski został Tadeusz Mazowiecki. Tekę minista finansów powierzył on Leszkowi Balcerowiczowi. Rząd zdecydował się na szybkie wprowadzenie programu mającego ustabilizować sytuację ekonomiczną w Polsce oraz na transformację polskiej gospodarki do systemu wolnorynkowego..
1.2. Sytuacja makroekonomiczna.
Polska gospodarka w 1989 roku znalazła się w sytuacji niemal katastrofalnej. Najbardziej istotnym problemem był bardzo wysoki wskaźnik cen towarów i usług. Stopa inflacji wynosiła w 1989 roku ponad 340%, wykazując przy tym tendencję gwałtownie rosnącą i nabierając cech hiperinflacji - średnia stopa inflacji dla pięciu ostatnich miesięcy 1989 roku wynosiła około 1000%![1][1]. Przyczyną takiego stanu rzeczy był przede wszystkim fakt, iż państwo, uginając się pod żądaniami płacowymi pracowników i związków zawodowych, drukowało i wprowadzało do obiegu olbrzymie ilości tzw. pustych pieniędzy, które nie miały żadnego pokrycia w towarach na rynku.
Źródło: “Rocznik statystyczny GUS 1994”
W związku z tym iż produkcja nie była weryfikowana przez popyt, zjawiskiem powszechnym stały się zarówno niedobory na rynku ( a z nimi kolejki, kartki, talony, przydziały, “załatwianie po znajomości“ itp.), jak i wymuszona substytucja, marnotrawstwo środków produkcji oraz tzw. produkcja niechciana. Złoty polski był niewymienialny (i to nie tylko na obce waluty, ale też w dużym stopniu na towary). Utrzymywano system wielu różnych kursów walutowych; kurs oficjalny był kilkakrotnie niższy od czarnorynkowego.
Jednocześnie, ze względu na brak zaufania do złotego, transakcji coraz częściej dokonywano w dewizach. Cały system cen, podporządkowany potrzebom gospodarki centralnie planowanej, był zniekształcony. Realna stopa procentowa była ujemna, usztywniano stawki płac, ceny produktów i marże. Budżet państwa wykazywał wysoki deficyt. W 1989 roku wynosił on 3% PKB. Niski był także ogólny poziom życia społeczeństwa.
1.3. System gospodarczy.
Gospodarka w Polsce, podobnie jak w innych krajach dawnego bloku wschodniego, była nierynkowa i zdominowana przez sektor państwowy, a zwłaszcza przez wielką państwową własność (ogromne przedsiębiorstwa przemysłowe, transportowe i budowlane, państwowy system bankowy i większość usług). Państwo dotowało i regulowało zarówno sferę produkcji jak i konsumpcji. Czyniło to gospodarkę mało elastyczną i nieefektywną. Producenci nie kierowali się realnym popytem, tylko odgórnymi nakazami. Powszechne były przerosty zatrudnienia w przedsiębiorstwach państwowych.
Cały system był ponadto nastawiony na produkcję antyimportową, istniał powszechny protekcjonizm państwowy - stawki celne i inne ograniczenia praktycznie uniemożliwiały sprowadzanie na większą skalę towarów z zagranicy.
Trzeba jednak zauważyć, że ostatni rząd “przedsolidarnościowy“ zniósł ograniczenia dla tworzenia przedsiębiorstw prywatnych i dokonał pewnej liberalizacji handlu zagranicznego.
1.4. Struktura gospodarki.
Strukturę gospodarki centralnie planowanej w Polsce charakteryzowała duża dysproporcjonalność. Przeważał w niej przemysł ciężki - tak pod względem produkcji (wytwarzał on 2/3 całej produkcji przemysłowej), jak też koncentracji środków trwałych i
zasobów siły roboczej. Nienaturalnie duży udział w majątku trwałym posiadało także rolnictwo. Sfera materialna miała wyraźne pierwszeństwo przed usługami niematerialnymi. Podczas więc gdy przemysł był nadmiernie rozbudowany, sektor usług pozostawał niedorozwinięty.Udział usług niematerialnych w strukturze środków trwałych wynosił w Polsce w 1989 roku jedynie 4%, zaś w krajach OECD wskaźnik ten był sześć razy większy!
Preferowano inwestycje rozwojowe kosztem inwestycji modernizacyjnych, w związku z czym w całej gospodarce istniało duże zacofanie techniczne i wysoki stopień dekapitalizacji majątku trwałego. Upośledzenie inwestycji modernizacyjnych i odtworzeniowych wynikało z logiki gospodarki centralnie planowanej. W Polsce istniał silny nacisk nie na wzrost jakościowy, lecz ilościowy. Stawiano więc na inwestycje “ekstensywne“. Na odtwarzanie majątku trwałego przeznaczało się u nas cztery razy mniej środków niż powinno się przeznaczać według standardów międzynarodowych.
Eksport (szczególnie wyrobów przemysłu maszynowego, tekstylnego, elektronicznego i farmaceutycznego) oraz import (głównie ropy naftowej i gazu ziemnego) cechowały się ogromną zależnością od rynku radzieckiego.
1.5. Zadłużenie zagraniczne.
Zadłużenie zagraniczne było olbrzymim obciążeniem dla polskiej gospodarki. Narastało ono zwłaszcza w latach siedemdziesiątych (od 1 mld dolarów w roku 1971, przez 8 mld w roku 1975, aż do 25 mld dolarów w roku 1980). Kredyty nie zostały wykorzystane we właściwy sposób - tylko 20% puli przeznaczono na inwestycje. Pod koniec 1989 roku nasz dług wynosił już 41 mld dolarów. Głównymi wierzycielami Polski były rządy zachodnie, reprezentowane przez Klub Paryski oraz zachodnie banki komercyjne, zrzeszone w Klubie Londyńskim.
1.6. Nastawienie społeczne.
Pierwszy niekomunistyczny rząd i premier cieszyli się na początku swego urzędowania ogromnym zaufaniem Polaków (w sondażach opinii publicznej Tadeusz Mazowiecki posiadał poparcie ponad 70% ankietowanych). Istniało wyraźne przyzwolenie społeczne dla przeprowadzania reform. Był to istotny dla nowej ekipy czynnik, który mógł i powinien zostać wykorzystany.
Charakterystyczną dla Polski cechą była wyjątkowo silna pozycja pracowników. Dotyczyło to nie tylko sytuacji wewnątrz przedsiębiorstw państwowych, ale także w całym układzie społeczno - politycznym. Wynikała ona ze szczególnego charakteru polskiej opozycji, powstałej przecież ze związku zawodowego “Solidarność“. Największe grupy pracownicze miały na tyle silną pozycję, że były w stanie wywalczyć u władz znaczące ustępstwa na swoją rzecz (zapisy takie zawierały nawet porozumienia Okrągłego Stołu). Silne związki zawodowe, mimo przychylnego początkowo nastawienia do nowych władz, nie mogły być jednak na dłuższą metę elementem sprzyjającym reformom.
W dość krótkim czasie, bo w ciągu zaledwie paru miesięcy, Minister Finansów Leszek Balcerowicz wraz z grupą ekspertów przygotował program transformacji gospodarczej, znany później powszechnie jako Plan Balcerowicza. Wśród specjalistów ważną rolę odgrywali doradcy zagraniczni (zwłaszcza Amerykanin Jeffrey Sachs) i polonijni (profesor Stanisław Gomułka). Program ten opublikowano w październiku 1989 roku, a już w grudniu zaaprobował go Parlament. Plan zakładał gruntowną przebudowę we wszystkich dziedzinach gospodarki. Przejście do nowego systemu miało się odbyć natychmiastowo - na dzień wprowadzenia reformy ustalono 1 stycznia 1990 roku (co w rzeczywistości miało się okazać bardzo trudne do wykonania).
Całą operację transformacji można podzielić na dwa etapy:
· pierwszy (krótki - w granicach kilku miesięcy) - miał na celu osiągnięcie stabilizacji gospodarczej, czyli przede wszystkim likwidację inflacji;
· drugi (dłuższy - mierzony nie w miesiącach, a w latach) - zakładał przekształcenia instytucjonalne i rzeczowe polskiej gospodarki.
2.1. Prawne fundamenty przechodzenia do gospodarki rynkowej - pakiet 10 ustaw.
17 grudnia 1989 roku Leszek Balcerowicz przedstawił w Sejmie opracowane przez grupy ekspertów projekty ustaw, których wprowadzenie było koniecznym warunkiem przejścia do gospodarki rynkowej. Początkowo było ich 40, później jednak minister finansów zdecydował, aby ograniczyć ich liczbę do 10 najbardziej niezbędnych. W trakcie przemówienia w Sejmie Balcerowicz powiedział m.in.: “Trzeba skończyć z fałszywą grą, w której ludzie udają, że pracują, a państwo udaje, że płaci. Alternatywa, którą proponujemy, to życie udane zamiast udawanego.” [2][2]
27 i 28 grudnia Sejm kontraktowy uchwalił wszystkie 10 ustaw “pakietu Balcerowicza“:
1) Ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych. Likwidowała gwarancję istnienia wszystkich przedsiębiorstw państwowych niezależnie od ich wyników finansowych i efektywności produkcji oraz pozwalała na przeprowadzanie postępowania upadłościowego przedsiębiorstw nieefektywnych.
2) Ustawa o prawie bankowym. Zakazywała finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny i uniemożliwiała nieograniczoną emisję pieniądza bez pokrycia.
3) Ustawa o kredytowaniu. Znosiła preferencje kredytowe dla przedsiębiorstw państwowych i wiązała stopę oprocentowania kredytów ze stopą inflacji.
4) Ustawa o podatku od wzrostu wynagrodzeń. Ograniczała wzrost płac nominalnych w przedsiębiorstwach w stosunku do realnego wzrostu cen (wprowadzając tzw. popiwek).
5) Ustawa o nowych zasadach opodatkowania. Wprowadzała jednolite zasady płacenia podatków we wszystkich sektorach gospodarki.
6) Ustawa o działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestorów zagranicznych. Zobowiązywała przedsiębiorstwa zagraniczne do odsprzedawania dewiz państwu po ustalonym przez bank centralny kursie, zapowiadała możliwość wywozu zysków za granicę i zwalniała przedsiębiorstwa z kapitałem zagranicznym od płacenia popiwku.
7) Ustawa o prawie dewizowym. Likwidowała państwowy monopol w handlu zagranicznym i wprowadzała wewnętrzną wymienialność złotówki, a także zobowiązywała przedsiębiorstwa do odsprzedawania państwu zarobionych dewiz.
8) Ustawa o prawie celnym. Wprowadzała jednakowe dla wszystkich podmiotów gospodarczych zasady clenia towarów importowanych.
9) Ustawa o zatrudnieniu. Unieważniała ustawę o osobach uchylających się od obowiązku pracy oraz zmieniała zasady funkcjonowania biur pośrednictwa pracy.
10) Ustawa o szczególnych warunkach zwalniania pracowników. Stwarzała nowe przepisy chroniące ludzi zwalnianych z pracy (zwłaszcza w drodze zwolnień grupowych), zapewniała odprawę finansową przy zwolnieniu i wprowadzała okresowe zasiłki dla bezrobotnych.
Powyższe ustawy były niezbędną podstawą zarówno stabilizacji polskiej gospodarki, jak i jej przemiany systemowej.
2.2. Stabilizacja makroekonomiczna i metody zdławienia inflacji.
Program stabilizacyjny miał doprowadzić do równowagi makroekonomicznej w polskiej gospodarce, a więc przede wszystkim do zlikwidowania hiperinflacji i powszechnych braków rynkowych oraz do zrównoważenia budżetu. Rząd, w obliczu panujących warunków, zdecydował się na bardzo szybkie realizowanie niezbędnych reform, co zyskało później miano terapii szokowej. Niektórzy krytycy zarzucali Balcerowiczowi właśnie zbyt pospieszne tempo przemian, jednak rację należy tu przyznać ministrowi finansów, który stwierdził kiedyś, że “istnieją tylko dwie drogi przeprowadzania reform: szybka i bardzo szybka“ [3][3] oraz, w odniesieniu do walki z szalejącą inflacją, że “nie da się gasić pożaru na raty“ [4][4].
Najważniejszym narzędziem programu stabilizacyjnego była liberalizacja cen , która dotyczyła prawie 90% obrotów [5][5]. Uwolnienie cen spod administracyjnej kontroli państwa sprawiło, iż początek 1990 roku charakteryzował się ich gwałtownym wzrostem.
Wzrost ten najpierw oddziaływał głównie na sferę popytu, powodując spadek jego wielkości, czego najbardziej widocznym efektem była likwidacja nieodłącznego elementu realnego socjalizmu - kolejek w sklepach. Z oczywistych względów dopiero nieco później można było zaobserwować dostosowywanie się producentów i dostawców do nowych warunków - czyli zmiany struktury i wielkości podaży. W bardzo krótkim czasie, bo w ciągu zaledwie paru miesięcy, gospodarka Polski przestała być gospodarką niedoborów.
Liberalizacji cen towarzyszyły stabilizatory będące narzędziami w walce z inflacją - tzw. kotwice antyinflacyjne:
· Restrykcyjna polityka dochodowa państwa - czyli zamrożenie płac. Dla osiągnięcia równowagi na rynku niezbędna była kontrola płac, uniemożliwiająca ich wzrost proporcjonalnie do wzrostu cen detalicznych. Wprowadzony został wspomniany już podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń, powszechnie znany jako popiwek. Fundusz płac był indeksowany współczynnikiem inflacji mnożonym w styczniu 1990 przez 0.2, od lutego do kwietnia 1990 przez 0.3, a potem przez 0.6 (latem 1990, pod naciskami m.in. ekspertów z NBP, Balcerowicz złagodził zasady popiwku, co potem okazało się błędem i z czego szybko się wycofał). Płace mogły być zatem podnoszone tylko w określonej proporcji do rzeczywistego wzrostu cen. Każda większa podwyżka wynagrodzeń obciążona była specjalnym podatkiem. I tak za przekroczenie wyznaczonego poziomu o 0.1 - 3% wynosił on 200% od wypłaconej ponad pułap sumy, a za przekroczenie limitu płac o ponad 3% - aż 500% tej kwoty. Popiwek był tym narzędziem antyinflacyjnym, które ze zrozumiałych względów miało negatywny wydźwięk i wywoływało największe protesty w społeczeństwie.
· Restrykcyjna polityka pieniężna NBP:
Głównym zadaniem banku centralnego jest regulowanie ilości pieniądza w obiegu. NBP odpowiadał zatem za równowagę pieniężną w kraju oraz za siłę nabywczą polskiej waluty. Najważniejsze instrumenty, jakimi posługiwał się bank centralny, to stopa procentowa oraz stały i ujednolicony kurs walutowy.
Wprowadzono dodatnią realną stopę procentową. Miała ona być zmieniana co miesiąc, przy czym najpierw kształtowała się poniżej stopy inflacji, potem zaś ją przekroczyła. Stopa procentowa miała być bodźcem do ograniczania konsumpcji i zwiększania oszczędności. Dzięki jej urealnieniu oszczędzanie w rodzimej walucie stało się wreszcie opłacalne.
1 stycznia 1990 roku złotówka została oficjalnie zdewaluowana. Nowy, jednolity kurs wynosił 9500 złotych za dolara. Gwarancją realności tego kursu, który wydawał się początkowo bardzo trudny, jeżeli nie niemożliwy do utrzymania, był fundusz stabilizacyjny w wysokości 1 miliarda dolarów; kwota ta została uzyskana przez Leszka Balcerowicza od Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Kurs ten utrzymał się aż do maja 1991 roku (czyli przez 16 miesięcy!), kiedy to złotówka została zdewaluowana o 17% (nowy przelicznik wynosił wtedy 11000 złotych za dolara).
Wprowadzono także ustawowy zakaz zaciągania przez państwo w banku centralnym nieoprocentowanego kredytu na pokrycie deficytu budżetowego.
· ...
marcing096