Budżet JST
1.2. Rozwój samorządu terytorialnego na ziemiach polskich................................................4
1.3. Definicja samorządu terytorialnego.................................................................................4
1.4. Reforma administracji publicznej....................................................................................4
1.4.1. Gmina.....................................................................................................................5
1.4.2. Powiat....................................................................................................................5
1.4.3. Województwo........................................................................................................5
1.5. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego..................................................................6
2. Budżet jednostki samorządu terytorialnego...........................................................................7
2.1. Podstawowe definicje i zasady........................................................................................7
2.1.1. Definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego.........................................7
2.2. Opracowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego.......................8
2.3. Wykonanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego.............................................10
2.4. Funkcje budżetu jednostki samorządu terytorialnego...................................................12
2.4.1. Funkcja zarządzania............................................................................................12
2.4.2. Funkcja optymalizacji lub marnotrawstwa.........................................................12
2.4.3. Funkcja promocyjna...........................................................................................12
2.4.4. Funkcja demokratyczna lub autokratyczna........................................................12
2.4.5. Funkcja integracyjna..........................................................................................13
2.5. Metody tworzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego.................................13
2.5.1. Budżet zadaniowy...............................................................................................14
2.5.2. Zadanie budżetowe ............................................................................................14
2.5.3. Zasady tworzenia budżetu zadaniowego (przegląd ogólny)...............................14
2.5.4. Zarys budżetowania w ujęciu budżetu zadaniowego..........................................15
2.5.5. Różnice pomiędzy budżetem zadaniowym a tradycyjnym.................................16
2.5.6. Zalety budżetu zadaniowego...............................................................................17 2.6. Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu JST...................................17
3. Bibliografia........................................................................................................................19
Początków istnienia samorządu można szukać w uprawnieniach średniowiecznych miast, zakładanych szczególnie na prawie magdeburskim w XIII wieku.
W Europie losy samorządności przebiegały różnie i były wypadkową panującego w danym kraju ustroju oraz dynamiki rozwoju. Najstarszą jednostką tego samorządu była gmina, którą definiowano jako wspólnotę mieszkańców związanych ze sobą bezpośrednim sąsiedztwem. Wspólnota ta nie podlegała bezpośredniej władzy państwowej.
We Francji ważną rolę w historii rozwoju samorządu terytorialnego odegrały idee Wielkiej Rewolucji, które znalazły praktyczny wyraz w ustawie z 14 grudnia 1789 r. powołującej do życia wolne i samorządne gminy. Rewolucja Francuska uznała „prawo naturalne” gmin. Wszystkim gminom nadano jednakową organizację, która opierała się na zasadzie wyboru urzędników gminnych i oddzielania organów uchwałodawczych od wykonawczych oraz na przeciwstawieniu zadań własnych samorządu gminnego zadaniom zleconym im przez administrację rządową.
W późniejszym okresie rewolucji gminy francuskie pozbawione zostały samodzielności i wolności. W 1800 r. Napoleon podjął zdecydowane kroki na rzecz przywrócenia centralizmu państwowego w przeprowadzonej przez siebie reformie administracyjnej. W jej wyniku gminy francuskie stały się jedynie jednostkami podziału terytorialnego, a ich organy, mianowane przez rząd, były tylko administracyjnymi organami państwa.
We Francji nie wykształcił się odpowiednik pojęcia „samorząd”, a na określenie instytucji samorządu Francuzi używają terminu „administracja zdecentralizowana”. [1]
Wcześnie też powstał samorząd gminny w Niemczech, gdzie sprzyjające warunki rozwoju znalazł po klęsce Prus, poniesionej w wojnie z Napoleonem w 1806 r.
Społeczeństwo niemieckie ogarnęła wówczas ogólna apatia polityczna. W tej trudnej sytuacji Karl von Stein[2], wielki reformator państwa pruskiego, w samorządzie jako władzy lokalnej dostrzegł drogę do odrodzenia ducha narodowego i przywrócenia Niemcom wiary we własne siły. W 1807 r. Stein, uzasadniając konieczność umocnienia władzy lokalnej w Niemczech, pisał: „należy przyzwyczaić naród do tego, aby nauczył się zarządzać swoimi własnymi interesami, aby wyszedł nareszcie ze stanu niemowlęctwa.” W jego przekonaniu samorząd, przez odwołanie się do lokalnego czynnika obywatelskiego, miał zdynamizować życie społeczne i gospodarcze Niemiec. Tutaj też władzę lokalną nazwano Selbstverwaltung, czyli samorządem. Selbstverwaltung jest skrótem wyrazów Selbstaendige i Verwaltung, co w języku polskim oznacza samodzielny zarząd. Samorząd oznacza więc samodzielne wykonywanie zarządu przez bezpośrednio zainteresowanych.[3]
1.2. Rozwój samorządu terytorialnego na ziemiach polskich
Zapoczątkowana przez Wielką Rewolucję Francuską tendencja przekształcania państwa absolutnego w konstytucyjnie zdecentralizowane państwo prawa dała efekty w innych krajach, m.in. w Polsce. Dla ratowania kraju, który pogrążał się wówczas w chaosie i anarchii, w reformach przyjętych przez Sejm Czteroletni zastosowano polską wersję samorządową w ustawie o miastach z 18 kwietnia 1791 r., którą następnie włączono do Konstytucji 3 Maja.
W XIX wieku organizacja i system samorządu terytorialnego na ziemiach polskich wyglądały różnie i stanowiły wypadkową rozwiązań ustrojowych państw zaborczych.
Państwo pruskie rozwinęło w najwyższym stopniu samorządy lokalne, które zorganizowane były trójszczeblowo i posiadały względną samodzielność.
Na terenie zaboru austriackiego samorząd był dwuszczeblowy, jednak od lat siedemdziesiątych XIX w. posiadał większą swobodą działania niż samorząd pruski.
W zaborze rosyjskim samorząd nie istniał prawie w ogóle.
Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 r. jednym z istotniejszych problemów stało się ujednolicenie ustroju państwa. Prace te, spowodowane ogromnymi różnicami kulturowymi i gospodarczymi między poszczególnymi częściami kraju, trwały długo. Konstytucja marcowa z 1921 r. zadeklarowała jedynie ujednolicony trójstopniowy system samorządu terytorialnego (na szczeblu gminy, powiatu i województwa) na terenie całego kraju. Pełną rangę konstytucyjną samorząd terytorialny uzyskał dopiero w 1933 r., kiedy wprowadzono jednolite przepisy samorządowe na obszarze całej Polski, mocą tzw. ustawy „scaleniowej”. Ustawa scalała mozaikę rozmaitych form organizacyjnych samorządu na poszczególnych terenach. Do wybuchu II wojny światowej nie udało się wprowadzić na szczeblu wojewódzkim pełnego samorządu.
Na przeszkodzie kontynuacji budowy samorządności w Polsce stanęła II wojna światowa, a później zmiana ustroju politycznego.
Przez krótki okres Polski Ludowej istniał formalnie reaktywowany dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 23 września 1944 r. samorząd terytorialny. Jednak został on bardzo szybko ubezwłasnowolniony, a funkcje samorządu na wzór ustroju sowieckiego powierzono radom narodowym.
Jednoznacznie i definitywnie zlikwidowano samorząd ustawą z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, włączając go w strukturę administracji rządowej. Od 1950 r. w Polsce funkcjonował system, który powielał pochodzący z ZSRR i narzucony przez to państwo model tzw. „jednolitej władzy państwowej”. Tym samym samorząd przestał istnieć na okres 40 lat.[4]
1.3. Definicja samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny traktuje się jako zdecentralizowaną formę wykonywania administracji publicznej przez kooperacje publiczno-prawne zrzeszające społeczność lokalną bądź regionalną.
1.4. Reforma administracji publicznej
Reaktywowany w 1990 r. samorząd terytorialny działał do 31 grudnia 1998 r. na jednym podstawowym szczeblu, jakim jest gmina. Reforma administracji publicznej, do założeń której należało m.in.:
§ zdecentralizowanie systemu zarządzania krajem,
§ usprawnienie i uspołecznienie podejmowania decyzji,
§ wdrożenie zasad samorządności społeczeństwa wynikających z zasady pomocniczości,
Zasada pomocniczości (subsydiarności) oznacza taki podział zadań, przy którym państwo (poprzez władzę centralną) wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli i ich wspólnoty. Zasada ta oznacza również włączenie w wykonywanie zadań publicznych różnych instytucji obywatelskich, działających poza strukturą administracji rządowej i samorządowej.[5]
§ obniżenie kosztów działalności administracji rządowej i samorządowej,
§ przygotowanie organizacji kraju i struktur samorządu terytorialnego do standardów Unii Europejskiej,
wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999 r. dwa dodatkowe stopnie samorządu terytorialnego: powiat i województwo samorządowe.
W latach 1990-1998 województwo stanowiło jednostkę zasadniczego podziału do wykonywania zadań administracji rządowej.
1.4.1. Gmina
Przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców gminy oraz odpowiednie terytorium.[6]
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W zadaniach publicznych realizowanych przez gminy wyróżnia się zadania własne oraz zadania zlecone przez administrację rządową.[7]
1.4.2. Powiat
Przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców powiatu oraz odpowiednie terytorium.[8]
Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, uzupełniającą funkcje gminy w wykonywaniu zadań publicznych o wymiarze lokalnym. Zadania powiatu obejmują sprawy zarówno o charakterze użyteczności publicznej (edukację, przeciwdziałanie bezrobociu, pomoc społeczną i inne), jak i o charakterze administracyjnym prowadzone do końca 1998 r. przez urzędy rejonowe.[9]
1.4.3. Województwo
Przez województwo lub samorząd województwa należy rozumieć regionalną wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców województwa oraz odpowiednie terytorium.[10]
Zadaniem samorządu województwa jest określenie strategii rozwoju województwa i prowadzenie polityki wewnątrzregionalnej (rozwoju województwa).
Samorząd terytorialny w modelu trójstopniowym jest obligatoryjnym związkiem mieszkańców gmin, powiatów i województw, utworzonym dla realizowania zadań o charakterze lokalnym przez gminy i powiaty oraz zadań o charakterze regionalnym przez województwa, w celu zapewnienia rozwoju danego terenu i zaspokojenia potrzeb zbiorowych ludności.
Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego powstają z mocy prawa, przy czym w modelu trójszczeblowym gmina jest jednostką podstawową, powiat-pośrednią, a województwo-najwyższą.[11]
Poszczególne stopnie samorządu terytorialnego są od siebie niezależne, oznacza to, że gmina nie podlega w swoich działaniach powiatowi, a powiat województwu samorządowemu.
Różnice pomiędzy jednostkami poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego wynikają w głównej mierze z zakresu zadań własnych, jakie gminy, powiaty i województwa samorządowe mają realizować zgodnie z ustawami powołującymi samorząd terytorialny do życia.[12]
Nowy ustrój samorządowy nie jest więc hierarchiczny, powstałe zaś struktury mają się raczej uzupełniać, a nie nakładać.
1.5. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego
W Strassburgu 27 czerwca 1985 r. członkowie-państwa Rady Europejskiej-podpisali Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego. Kartę podpisano w celu zapewnienia powiązania między tymi państwami w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu spraw lokalnych na drodze demokratycznej, uwzględniając zasady dziedzictwa danego państwa. Postanowienia Karty są na tyle ogólne, aby uwzględnić specyfikę samorządu w danym państwie, jego dziedzictwo kulturowe i odrębności zarządu lokalnego.
Karta traktowana jest jako jeden z „filarów” umów Rady Europy (obok Europejskiej Karty Praw Obywatelskich, Europejskiej Karty Praw Socjalnych i Europejskiej Karty Stosunków Kulturalnych). Traktuje ona prawo gmin do samorządu jako swojego rodzaju prawo podstawowe skierowane przeciwko państwowemu centralizmowi i ochronę przed totalitaryzmem.
Karta zawiera niewiele artykułów. Jednak zobowiązują one państwa członkowskie do przyjęcia pewnych ogólnych reguł. Jedna z reguł mówi, że problematyka samorządu terytorialnego winna być regulowana ustawowo, w miarę możliwości również w konstytucji. Daje się tu ogólną definicję, iż terytorialna administracja samorządowa oznacza prawo i obowiązek obywateli do regulowania i kształtowania istotnych spraw publicznych zgodnie z wolą mieszkańców. Gwarantuje się prawo wyłaniania organów przedstawicielskich w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach. Wprowadza się regułę, że do samorządu należą wszystkie sprawy lokalne z wyłączeniem tych spraw, które ustawy przekazują innym organom. Należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom (radnym). Ustala się granice nadzoru administracyjnego (konieczność uregulowania w konstytucji lub ustawie środków nadzoru). Karta poświęca wiele miejsca zabezpieczeniu dochodów własnych i środków finansowych. Poza tym przewiduje się prawo współpracy korporacji samorządowych przy wykonaniu wspólnych zadań, tworzenie w tym celu związków krajowych, a także na szczeblu międzynarodowym.
Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego 26 kwietnia
1993 r.[13]
2. Budżet jednostki samorządu terytorialnego
2.1. Podstawowe definicje i zasady
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej, na jego podstawie jednostki samorządu terytorialnego prowadzą gospodarkę finansową. Budżet ten uchwalany jest na rok budżetowy.
2.1.1. Definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego
§ jednostka organizacyjna odpowiedzialna za jego realizację
§ czas realizacji programu i łączne nakłady finansowe
§ wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach
Na podstawie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego realizują następujące zadania:
§ zadania własne jednostek samorządu terytorialnego
§ zadania z zakresu administracji rządowej
§ zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia
§ zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego
§ pomoc rzeczowa lub finansowa dla innych jednostek samorządu terytorialnego
Nadwyżkę lub deficyt budżetu ustawa określa jako różnicę między dochodami a wydatkami jednostki samorządu terytorialnego.[14] Jeżeli wystąpi deficyt to może on być pokryty z następujących źródeł:
§ sprzedaż papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego
§ kredytów zaciąganych w bankach krajowych
§ pożyczek
§ prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego
§ nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych[15]
Łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego.[16]
Na koniec roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego nie może przekraczać 60% dochodu jednostki.
Ubiegając się o kredyt albo planując emisję obligacji komunalnych jednostka samorządowa musi uzyskać informację, czy w danym roku nie został przekroczony ustawowy próg długu publicznego, który wynosi 60% PKB. Jeżeli dług osiągnie wartość 60% PKB lub więcej budżety jednostek samorządowych nie mogą zawierać żadnego deficytu.
W ustawie przyjęto zasadę, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone:
§ rezerwy celowe – w wysokości nie wyższej niż 5% wydatków budżetu – na wydatki , których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonywany w czasie opracowania budżetu
§ rezerwa ogólna – w wysokości nie wyższej niż 1% wydatków budżetu.[17]
Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, ale łączna dotacja dla zakładu budżetowego nie może przekroczyć 50% jego dochodów własnych. [18]
Z budżetu jednostek samorządowych mogą być również udzielane dotacje podmiotowe, ale tylko imiennie określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne, związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego.
2.2. Opracowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przygotowuje uchwałę budżetową wraz z objaśnieniami, a także posiada inicjatywę w sprawie zmian tej uchwały.
...
gosicka