Rozdział I.
Podmiotowy wymiar zarządzania integracją europejską
1. Unia Europejska i Wspólnoty Europejskiej: podstawy i definicje
Traktaty założycielskie zawierają definicje Wspólnot Europejskich wyrażane w sposób opisowy, które znajdujemy w ich preambułach oraz w przypisanych im celach oraz politykach. W Preambule do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) stwierdza się, że powołanie Wspólnoty Europejskiej stanowi podstawę dla „coraz ściślejszego związku między narodami Europy”. Jednak pozostałe zapisy traktatowe dotyczą już tylko osobowości prawnej, zadań i funkcjonowania Wspólnoty. W tej sytuacji należy również odwołać się do doktryny, współkształtowanej przez naukę o stosunkach międzynarodowych, prawa międzynarodowego publicznego oraz prawa Unii Europejskiej. Dyscypliny te definiują Wspólnoty Europejskie jako organizacje międzynarodowe[1], które należy analizować z punktu widzenia zewnętrznego i wewnętrznego. Zewnętrzny aspekt ich funkcjonowania potwierdza, że należą one do klasycznych organizacji międzynarodowych. Uwidacznia się to poprzez ich osobowość prawnokrajową i prawnomiędzynarodową. Wspólnoty w znaczeniu prawnokrajowym mogą np. zbywać mienie ruchome i nieruchome czy też stawać przed sądami krajowymi. Natomiast w znaczeniu prawnomiędzynarodowym posiadają one zdolność do: - zaciągania zobowiązań prawnych; - przystępowania do organizacji międzynarodowych; - stawania przed międzynarodowymi organami rozstrzygania sporów i ponoszenia odpowiedzialności prawnej; - utrzymywania stosunków dyplomatycznych oraz korzystania z przywilejów i immunitetów międzynarodowych[2]. W ujęciu wewnętrznym Wspólnoty odbiegają dalece od klasycznych organizacji międzynarodowych, łącząc w sobie pierwiastki transnarodowe (supranarodowe i międzyrządowe).
Wspólnoty Europejskie są też efektem szczególnej instytucjonalizacji stosunków międzynarodowych, która ukształtowała transgraniczne więzi między rozszerzającą się zbiorowością państw, charakteryzujące się wysokim stopniem trwałości, zwartości i złożoności. Bez tak efektywnej instytucjonalizacji i bez tak rozbudowanego układu organizacyjnego Wspólnot Europejskich nie zaistniałyby przesłanki pozwalające na powołanie Unii Europejskiej[3]. O znaczeniu formalnym Wspólnot Europejskich niech świadczy fakt, iż w Maastricht w 1991 r. państwa członkowskie decydując się na utworzenie UE, nie podjęły decyzji o samorozwiązaniu się Wspólnot. Poza tym w Projekcie TKE mimo unifikacji traktatowej Konwent Europejski zdecydował się na utrzymanie funkcjonowania Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej.
Ścisła definicja Unii Europejskiej pozostaje wciąż tematem dyskusji i kontrowersji. Dzieje się tak, gdyż jednoznaczny, prosty i precyzyjny opis jej obecnego stanu ustrojowego wydaje się być niemożliwy do przeprowadzenia. Problem ten jest przede wszystkim wynikiem rozwiązań przyjętych w Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht. Preambuła Traktatu o UE (tak jak w TWE) zakłada, że Unia Europejska jest częścią procesu tworzenia coraz ściślejszego związku (unii) pomiędzy narodami Europy („an ever closer union among the peoples of Europe”), w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi. W art. 1 tegoż traktatu zakłada się, że na Unię składają się „Wspólnoty Europejskie oraz polityki i formy współpracy ustanowione tym traktatem”[4].
Próbę formalnego zdefiniowania UE podjęto również w Orzeczeniu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (RFN) z 1993 r. w sprawie Traktatu o Unii Europejskiej. Mówi się tu o „ponadpaństwowo zorganizowanej wspólnocie”, „związku demokratycznych państw”, „związku państw, a nie jednym państwie narodu europejskiego”, „związku narodów Europy” oraz „formie organizacyjnej” nie mającej podstaw w modelu „Stanów Zjednoczonych Europy”[5].
Definicję Unii Europejskiej znaleźć można również w Projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Zrezygnowano tu z dotychczasowego zapisu odwołującego się do narodów, eksponując dualną koncepcję Unii jako związku państw i obywateli[6]. Unię definiuje się tu też z punktu widzenia kompetencji, które państwa członkowskie przekazują jej w celu osiągania ich wspólnych celów. Wyeksponowano tu założenie o koordynacyjnej roli UE wobec polityk krajów członkowskich oraz wspólnotowym sposobie wykonywania kompetencji przekazanych jej przez te państwa.
W ujęciu pozaformalnym Unia Europejska tak jak integracja ujmowana jest statycznie i dynamicznie. W ujęciu statycznym Unia Europejska definiowana jest jako struktura lub organizacja, która nie jest klasyczną organizacją międzynarodową, zarówno w aspekcie wewnętrznym jak i zewnętrznym. Nie jest też zalążkiem państwa (super-państwa europejskiego). Jest natomiast efektem przekształcania całości stosunków wewnętrznych i zewnętrznych państw członkowskich.
Unia Europejska będąc nietypową strukturą międzynarodową nie dysponuje osobowością prawnokrajową jak i prawnomiędzynarodową. W praktyce uzyskała jednak zdolność do zawierania umów międzynarodowych. Potwierdzają to np. uzgodnienia z 1999 r. między UE i UZE w sprawie wzmocnionej współpracy czy też umowa zawarta między UE a Byłą Jugosławiańską Republiką Macedonii w sprawie działalności Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w tym kraju, z dnia 31 sierpnia 2001 r. Stanowi to dowód, że UE posiada, niejako (ułomną )„zapożyczoną” od państw członkowskich i Wspólnot Europejskich ograniczoną zdolność prawnomiędzynarodową. Traktaty akcesyjne do UE nadal jednak podpisywane są przez reprezentantów rządów państw członkowskich i państw przystępujących.
W ujęciu dynamicznym Unia Europejska rozpatrywana w kategoriach struktury „in statu nascendi” posiada większą dynamikę i inny charakter niż tradycyjnie rozumiana organizacja międzynarodowa[7]. Jest organizacją, która integruje swoich uczestników wokół celów nie tylko politycznych, wykazując tym samym większą trwałość i odporność na zakłócenia sytuacji międzynarodowej. Nie jest to w pełni zinstytucjonalizowana organizacja międzynarodowa, a raczej nowa forma współpracy państw, która ujmuje we wspólne ramy Wspólnoty Europejskie i dwa filary współpracy międzyrządowej[8]. Dualistyczny charakter UE wpływa na dynamikę i spójność procesu integracji[9]. Łącząc w sobie elementy supranarodowe i międzynarodowe (międzyrządowe), kształtuje pomiędzy podmiotami ją tworzącymi szczególne więzi integracyjne, wykraczające dalece poza związki między państwami wynikające z klasycznych umów międzynarodowych[10]. Mamy tu więc do czynienia z układem trójstronnym, w którym jedność i odrębność (autonomia), ponadpaństwowość i międzyrządowość przeplatają się nawzajem[11]. Z jednej strony tak pojmowana Unia Europejska może współkształtować wielowymiarową sieć związków (powiązań) integracyjnych, zróżnicowaną sieć wielorakich procedur i niejednorodnych konstrukcji, odpowiadających w sposób elastyczny na różnorodne potrzeby i interesy[12]. Z drugiej natomiast wydaje się dziś być związkiem hybrydycznym, kryzysogennym i narażonym na atomizację[13].
Unia Europejska w innym ujęciu to unikalny projekt międzynarodowy oparty na budowaniu porozumień wokół wspólnych interesów, wygrywaniu korzyści przeciwko stratom i szukaniu zgody w przypadku sprzeczności[14]. Unia Europejska jako polityczny kod oznacza zatem wolność wszystkich państw członkowskich wobec hegemonicznych tendencji pojedynczego państwa. Unia Europejska ma charakter zespołowy i korporacyjny. Jej działanie opiera się na zbiorowym działaniu wszystkich zainteresowanych podmiotów (państw, instytucji i jednostek)[15]. Staje się zatem nową formą ich zbiorowego działania, w oparciu o proces unifikacji i harmonizacji[16]. Jest „nową formułą polityki” [17], etapem pośrednim w długoterminowym procesie rozwoju integracji europejskiej, nową formułą stosunków międzynarodowych, z naciskiem na współpracę narodów, a już mniej państw. Jako struktura „sui generis” przekształca się w wielce unikatową i specyficzną unię państw i narodów lub nawet unię państw i obywateli. Jest też wyrazem kompleksowego poszukiwania równowagi pomiędzy narodami, państwami i ich strukturami, powstającej w wyniku ich wzajemnego przenikania się[18]. Zespołowe działanie o charakterze korporacyjnym opiera się tu na ścisłych regułach i zasadach, do których należą przede wszystkim solidarność, równość, spójność, lojalność i kompromis.
Podsumowując analizę podmiotowego wymiaru Unii Europejskiej przedstawić można szeroki katalog pojęć jej przypisywanych. Mają one istotne znaczenie merytoryczne i formalne. W opracowaniach W. Wesselsa, a także innych autorów znalazły się takie pojęcia[19] jak: „Brüssel”, „Arena”, „Raum”, „unvollendeten Budesstaat”, „funktionaler Zweckverband” , „Konkordanzsystem”, „Civitas Europea”, „multi-level governance”, „multi-level system”, „mehrebenen system”, „multiperspectival polity”, „Staatenverbund”, „international state”, „quasi-state”, „post-sovereign arrangement”, „network involving the pooling of soverereignty”, „partialstaat”, „regulativer staat”, „staatsanalog”, „staatsähnlich”, „parastaatlich”, „less than a federation-more than a regime”, „Regieren jenseits des Staates” , „system sui generis”, „system in statu nascendi”, „politische Gemeinschaft”, „Europastaat”, „multinational system”, „political system”, „would-be polity”, „mixed-polity”, „ governance without government”, „Euro-Polity”, „european political regime”, „form of state”, „post-modern form of policy”, „government without statehood”, „intergouvernmental mixed system”, „suprantional system”, „föderale Union”, „Drei-Säulen-Konstruktion”, „checks and balances system”, „konstitutionelle-prozess”, „differenzierungs-prozess”, „gestaltungsmacht organisierten Interessen”, „Union im Werden”, an ever closer union among the people of Europe”[20].
2. Podział kompetencji i zasada subsydiarności
Jednym z najbardziej newralgicznych punktów konstrukcji europejskiej jest znalezienie najlepszego kryterium podziału kompetencji, a tym samym i władzy między różnymi poziomami funkcjonowania systemu Wspólnot i Unii Europejskiej. Samo powierzanie kompetencji wyraża się w ich transferze lub też dystrybucji władzy dokonywanej przez i (lub) na rzecz podmiotów integracji. Dlatego też problem zarządzania kompetencjami rozpatrywać można w ujęciu wertykalnym i horyzontalnym[21]. Ujęcie wertykalne dotyczy podziału kompetencji formalnych i nieformalnych, pomiędzy sferami: Unii i Wspólnot, instytucji UE, europejskich grup interesu oraz państw członkowskich (i ew. regionów). Wyróżnić tu można transfer o charakterze centralizacyjnym (dośrodkowym) i decentralizacyjnym (odśrodkowym). Horyzontalne natomiast dotyczy zestawienia kompetencji w poszczególnych sferach, szczególnie w relacjach pomiędzy instytucjami UE i w relacjach pomiędzy państwami członkowskimi. Między jednym a drugim ujęciem istnieje ścisła zależność. Określenie i sprecyzowanie podziału kompetencji w ujęciu wertykalnym pozwala w konsekwencji zdefiniować całościowe ujęcie horyzontalne, w którym najistotniejszą staje się instytucjonalizacja wzajemnych interakcji. W praktyce np. państwa członkowskie (horyzontalnie) podejmują najpierw wspólną decyzję przesądzającą o zakresie integracji, a następnie (wertykalnie) dokonują wyboru ilości i jakości kompetencji (wyłącznych lub niewyłącznych) przekazanych na rzecz instytucji i agend Unii Europejskiej.
Dotychczas znane są dwa rodzaje kontroli stosowania i utrzymania podziału kompetencji. Pierwszą z nich jest kontrola polityczna. Spoczywa ona na przede wszystkim na instytucjach UE aktywnych w toku procedur decyzyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Dotyczy to także instytucji pomocniczych takich jak Komitet Regionów i Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Nie można też zapomnieć o udziale w niej parlamentów narodowych. Drugą jest kontrola prawna. Sprowadza się na do możliwości składania pozwów w związku ze stosowaniem i utrzymywaniem podziału kompetencji do sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości[22].
Podstawą dla transferu kompetencji jest realizacja zasady subsydiarności, która zakłada, że każdy typ wspólnoty otrzymuje tyle potrzebnych uprawnień władczych, które pozwalają mu rozwiązywać problemy, które z racji ich rozmiarów czy natury można najlepiej rozwiązać na ich poziomie[23]. Decyzja włączenia definicji zasady subsydiarności do Traktatu o Unii Europejskiej była odpowiedzią na rozpowszechnione w niektórych krajach - zwłaszcza w Wielkiej Brytanii i w Niemczech - poczucie, że Unia Europejska nadmiernie rozbudowała swe uprawnienia. Motywy, którymi kierowały się Niemcy i Wielka Brytania miały jednak odmienny charakter. Republikę Federalną Niemiec ze względu na swą strukturę federalną, niepokoił wzrost kompetencji Unii Europejskiej na niekorzyść krajów związkowych RFN („landów”). Natomiast rząd brytyjski kierował się raczej pragnieniem renacjonalizacji polityk wspólnotowych poprzez przywrócenie państwom członkowskim części kompetencji, które - jego zdaniem - Unia „przejęła” w sposób nieprawny. Inne kraje, wśród nich Hiszpania, uważały włączenie tej zasady do TUE za niepotrzebne, a nawet za przynoszące skutek odwrotny od zamierzonego. W pierwszym rzędzie dlatego, że podział kompetencji pomiędzy Unię i kraje członkowskie uznano za dynamiczny i podlegający częstym zmianom („sui generis”) sformalizowanym wystarczająco jasno w dyspozycjach dotyczących poszczególnych polityk i form współpracy integracyjnej. Po drugie zaś dlatego, że ograniczenie uprawnień Unii mogłoby doprowadzić do renacjonalizacji jej uprawnień i redukcji mechanizmów solidarności. W odpowiedzi na te zarzuty zwolennicy subsydiarności odpowiadali, że celem tej zasady nie jest poszerzanie zakresu kompetencji Wspólnot i UE, które są faktycznie enumeratywnie sprecyzowane w traktatach, a raczej wykazywanie ewentualnej niewydolności szczebla narodowego.
W praktyce subsydiarność znajduje zastosowanie wtedy i tylko wtedy gdy Wspólnoty i Unia Europejska okazują się kompetentne w dziedzinach, w których ich działania mogą być bardziej skuteczne niż działania poszczególnych państw. Inaczej rzecz biorąc Wspólnoty Europejskie i UE są właściwe do wykonania określonych zadań tylko wtedy, gdy realizacja danej kompetencji przez państwo członkowskie wywiera wpływ na interesy innych państw członkowskich oraz gdy ze względu na jedność prawną i gospodarczą określone zadanie nie może być efektywniej wykonane przez państwo członkowskie. Zakłada się więc, że interwencja Unii/Wspólnot jest uzasadniona jedynie wtedy, kiedy spełnia co najmniej jedno z trzech z poniższych kryteriów: - zakres proponowanego środka wykracza poza granice kompetencji państwa członkowskiego i wywołać może niepożądane skutki (utrudnienia lub brak równowagi) dla jednego lub większej liczby państw członkowskich, jeśli nie zostanie wdrożony na poziomie Wspólnot/UE („kryterium stosownego zakresu”); - środek planowany zapewniłby, w porównaniu z podobnymi środkami wdrażanymi oddzielnie przez poszczególne państwa członkowskie, znaczną synergię w zakresie efektywności i korzyści skali („kryterium synergii”); - proponowany środek spełnia wymóg solidarności lub spójności, który ze względu na zróżnicowany poziom rozwoju nie może być spełniony w zadowalający sposób przez państwo członkowskie działające samodzielnie („kryterium solidarności”)[24].
W obecnym stanie integracji mamy do czynienia z nadmiernym wyeksponowaniem znaczenia zasady subsydiarności. Po pierwsze dla federalistów nie stała się ona częścią procesu federalizacji integracji opierającej się na strukturach zdecentralizowanych (państwa i regiony) i scentralizowanych uprawnieniach instytucji UE. Po drugie subsydiarność stała się niespełnioną obietnicą - czynioną obywatelom UE przez ich rządy - klarownego podziału władzy i w ten sposób uczynienia integracji europejskiej łatwiejszą do zaakceptowania. Po trzecie przez zwolenników intergovernmentalizmu zasada ta wykorzystana została przeciwko solidarności i spójności integracji prowadzonej dotąd metodą wspólnotową, wzmacniając tym samym instytucje międzyrządowe.
Próbą pogodzenia powyższych poglądów stało się upowszechnione w trakcie Konwentu Europejskiego założenie, że subsydiarność nie powinna w żadnym wypadku przekształcać się w broń służącą do ograniczania kompetencji, jakie już zostały przekazane Unii. Tak samo nie może być używana do ich rozszerzania. Chodzi wyłącznie o narzędzie pozwalające ocenić w każdym konkretnym przypadku, w którym kompetencje nie zostały wyraźnie określone i są podzielane przez Unię i państwa członkowskie, „kto powinien co robić”, a zatem o rodzaj przewodnika pozwalającego zorientować się, czy pewne określone działanie, zważywszy na jego zakres bądź skutki, zostanie sprawniej zrealizowane na poziomie Unii, czy na poziomie państwa członkowskiego.
Postulaty zgłaszane w trakcie obrad Konwentu udowodniły naruszenie równowagi kompetencyjnej w UE z naciskiem na decentralizację działań Unii i Wspólnot. Postulat ten połączono z brakiem zgody na taką interpretacją zasady subsydiarności, która opiera się na założeniu, że traktaty pozostawiają instytucjom UE zbyt szeroki zakres tzw. „wolnego pola” kompetencyjnego. Prowadzi to do wzmocnienia postulatów decentralizacyjnych i międzyrządowych, osłabiających przede wszystkim Komisję Europejską. Potwierdza to przede wszystkim niekontrolowana realizacja zapisów Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, na podstawie których Wspólny Rynek może usprawiedliwić przyjęcie przepisów niezbędnych dla jego realizacji nawet w sytuacji, gdy nie przewidziano kompetencji do działań wymaganych w tym celu. Praktyka ta nazywana została tzw. „kompetencją do ustanawiania kompetencji” lub też „niekontrolowaną śluzą kompetencyjną”.
Postulaty dekompozycji instytucjonalnej wyrażanej w postaci przekazywania kompetencji od Wspólnot do państw członkowskich może odbywać się zasadniczo na trzy sposoby: - poprzez wystąpienie państwa z Unii; - jego odstąpienie od uczestnictwa (tzw. wyłączenie) w konkretnej polityce (praktyka typowa dla W. Brytanii, ale nie tylko); - w wyniku reformy w danej dziedzinie.
3. Supranarodowość
Traktat o powołaniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) posługiwał się pojęciem „supranational”, aby w ten sposób podkreślić szczególny status Wysokiej Władzy (protoplasta Komisji Europejskiej). Pojęcie to łączono wtedy z realizacją federalnego modelu integracji europejskiej. Po raz drugi supranarodowość uwzględniona została w Traktacie o Europejskiej Wspólnocie Obronnej, który nie wszedł jednak w życie. W 1954 r. w trakcie procedury ratyfikacyjnej został odrzucony przez francuskie Zgromadzenie Narodowe[25]. W traktatach o powołaniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Traktaty Rzymskie) zrezygnowano z wyraźnego potwierdzenia supranarodowego charakteru Wspólnot i ich instytucji wspólnotowych. Zapis o supranarodowym charakterze Wysokiej Władzy EWWiS został jednak uchylony przez Traktat Fuzyjny z 1965 r. Od jego wejścia w życie w 1967 r. supranarodowość nabrała charakteru doktrynalnego. Nie definiują go wprost kolejne traktaty rewizyjne, ani prawo wtórne, chociaż z prawa i praktyki dają się odtworzyć jego zasadnicze elementy[26].
Z supranarodowością wiąże się Preambułę Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht, gdzie znalazło się wyraźne odwołanie do pojęcia narodów Europy (brak tu zawężenia li tylko do narodów zamieszkujących Unię Europejską), które stają się głównym podmiotem integracji europejskiej. Nie oznacza to jednak automatycznej eliminacji państw będących „Panami Traktatów”, ale istotne ograniczenie ich wpływu na przebieg procesu integracji europejskiej. Zestawienie kategorii „coraz ściślejszy związek” (unia) z narodem uznane zostało za potwierdzenie supranarodowego charakteru rozwoju Unii Europejskiej, na który zgodziły się państwa członkowskie UE.
Analizy na temat istoty pojęcia supranarodowości można podzielić na dwie grupy. Jedna za miarodajne uznaje kryterium przejęcia części kompetencji władczych od państw członkowskich przez Unię Europejską[27]. Druga natomiast uwzględnia właściwości organów organizacji supranarodowej jakimi są instytucje UE. Bez względu na sposób ujęcia przekazywanie kompetencji w ramach integracji europejskiej wiąże się z rezygnacją państwa z wykonywania części suwerenności co prowadzić może do uznania wewnątrzpaństwowej skuteczności decyzji wydawanych przez organy supranarodowe. Supranarodowość definiowana jest też jako konstytucyjno-prawne przenikanie, przechodzenie publicznej władzy z terytorium państwowego do Unii Europejskiej[28]. Efekt tego przenikania nie wyczerpuje się jedynie w aspekcie oddziaływania tej władzy na państwa członkowskie. W tym bowiem przypadku władza Unii wiąże także jej obywateli[29]. Mimo konkurencji kompetencji organizacji integracyjnej i państwa członkowskiego nie następuje tu jednak zmiana tytułu suwerenności na korzyść tej organizacji, a ograniczane prawa zwierzchnie nie są całkowicie eliminowane z rzeczowym skutkiem z zakresu suwerennej władzy państwa członkowskiego. Supranarodowość nie musi więc prowadzić do zaniku państw. Może ona funkcjonować równolegle z suwerennością państw, nie zastępując jej[30]. Jeżeli jednak przyjmie się, iż przenoszenie kompetencji przybierze charakter czasowo nieograniczony, odbywający się za zgodą państw i obywateli wtedy można mówić o supranarodowej sukcesji państw, a więc funkcjonalnym i pełnym zastępowaniu ich przez Unię Europejską w odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w ramach tej organizacji[31].
W wyjaśnieniu fenomenu supranarodowości istotny jest też sposób realizacji kompetencji uzyskanych od państw członkowskich przez Unię i Wspólnoty w stosunku do tych państw członkowskich, który charakteryzuje się szczególną intensywnością i stopniem ich kumulacji. Podstawą dla supranarodowości musi być w związku z tym rzeczywisty transfer władzy, a nie tylko delegowanie kompetencji. Istota supranarodowości nie polega więc na prostym przekazaniu praw zwierzchnich ze strony państwa na rzecz organizacji, którą współtworzą. Ma to także bezpośredni związek ze sposobem realizowania tych praw. Istotnym elementem staje się tu więc stosunek między organizacją supranarodową (lub posiadającą cechy supranarodowe) i jej organami a państwem - członkiem tej organizacji. Stosunek ten rozumieć można także jako wyraz skuteczności władzy Unii/Wspólnot w stosunku do władzy państwowej. W konsekwencji organ supranarodowy ustanowiony w traktacie międzynarodowym, jest niezależny przy pełnieniu swych funkcji od państw członkowskich i uprawniony do podejmowania decyzji wiążących państwa i jego obywateli[32].
Prosta relacja państwo-organizacja supranarodowa nie wystarcza dla zrozumienia specyfiki problemu. Supranarodowość jako zasada integracji europejskiej ma szansę na pełną realizację tylko wtedy, gdy państwo dokona zmiany swego charakteru, z organizacji o charakterze terytorialnym na rzecz politycznej organizacji narodu, która to w oparciu o budowanie wspólnot ponadpaństwowych będzie w stanie zapewnić mu bezpieczeństwo, dobrobyt i tożsamość. Konstrukcja państwa, podlegając modyfikacji nie powinna opierać się tak jak dotychczas przede wszystkim na terytorialności, ale na ludności (narodzie) i legitymizowanym przez nią procesie rozpraszania władzy pomiędzy państwo a struktury supranarodowe (wspólnoty obywateli)[33].
Istota supranarodowego charakteru Unii Europejskiej tkwi nie w gradacji władzy, a raczej w przestrzeni realizacji wspólnotowych celów, wykraczających ponad interes poszczególnych państw członkowskich[34]. Supranarodowość wiąże się również z procesem odtwarzania modelu ustrojowego państwa w strukturze organizacyjnej Wspólnot Europejskich. Przez supranarodowość rozumieć możemy także konstytucyjno-prawną skuteczność władzy publicznej Wspólnoty/Unii w stosunku do władzy państwowej kraju członkowskiego. Supranarodowy charakter UE oznacza nienarodową i niepaństwową formę zwierzchnictwa wspólnoty prawnej, składającej się z państw członkowskich na gruncie samodzielnego porządku prawnego wykonywanego przez obywateli rynku („Marktbürger”) bez powiązania z prawem państwowym i porządkiem konstytucyjnym. Władza Wspólnot wiąże państwa członkowskie przez to, że żąda od nich respektowania stwierdzonych przez nią obowiązków i praw „obywateli rynku”[35].
Supranarodowość stała się symbolem dynamiki integracji europejskiej, zmierzającej do przekształcenia organizacji międzypaństwowej[36]. Dlatego też supranarodowość wyraża się również w tym, że Unia jak i Wspólnoty Europejskie zachowują się tak, jakby ich aktem założycielskim nie były traktaty podlegające zasadom prawa międzynarodowego, ale karta konstytucyjna podlegająca pewnemu rodzajowi prawa konstytucyjnego[37].
Odwołując się do klasyka neofunkcjonalizmu E. B. Hassa supranarodowość ujmowaną strukturalnie należy rozumieć jako „istnienie władz rządowych bliższych archetypowi federacji niż jakiejkolwiek wcześniejszej międzynarodowej organizacji, ale jeszcze z nim nie tożsamych”[38]. Supranarodowość to zdolność do tworzenia i egzekwowania prawa, form współpracy oraz sposobów jej organizacji, w stosunku do wszystkich podmiotów integracji europejskiej: państw, instytucji i obywateli. Dlatego też przed tworzeniem jakichkolwiek ponadpaństwowych struktur politycznych musi dojść do osiągnięcia odpowiedniego stopnia integracji między ludźmi, tj. ujednolicenia sposobów porozumiewania się, większa komplementarność systemów gospodarczych, lepsze wzajemne zrozumienie i wzajemna akceptacja odrębności kulturowych. W tym kontekście prawo Wspólnot/UE reguluje całość stosunków pomiędzy państwami członkowskimi, instytucjami i jednostkami (osoby fizyczne i prawne), tworząc zaawansowany, supranarodowy system, którego najważniejszymi cechami charakterystycznymi są:
1. Instytucje, których skład oraz podejmowane przez nie działania nie są zależne od państw członkowskich. To „trójkąt instytucjonalny” (Parlament Europejski, Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości) przesądza o supranarodowym charakterze Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej;
2. UE/Wspólnoty mają prawo podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE, które wiążą wszystkie państwa członkowskie i ich obywateli (zasada bezpośredniości i supremacji prawa). Szczególnie istotna jest tu procedura współdecyzji.
3. Akceptacja dla supranarodowości oznacza utworzenie nowej, jednolitej, oryginalnej i autonomicznej ponadpaństwowej władzy zwierzchniej, która może stanowić regulacje obowiązujące bezpośrednio w sferze wewnętrznej i zewnętrznej państw.
4. Instytucje UE/Wspólnot same realizują podjęte postanowienia lub sprawują nadzór nad odpowiednią i zgodną z prawem ich realizacją przez państwa członkowskie (szczególne kompetencje władcze Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości)[39];
5. Rozszerzanie zakresu integracji na nowe dziedziny. Chodzi tu o zasadność realizacji neofunkcjonalnej zasady „spill-over” w kontekście zmian traktatowych przyjętych w Maastricht, Amsterdamie i Nicei. Najlepszym przykładem niech tu będzie wprowadzenie do systemu UE Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (a w konsekwencji Europejskiej Polityki w zakresie Bezpieczeństwa i Obrony) oraz Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych;
6. Zbiór wyłącznych kompetencji Unii, wynikający z traktatowej definicji subsydiarności, wyrażająca się w rezygnacji z inicjatywy ustawodawczej prawodawcy krajowego na rzecz prawodawcy europejskiego;
7. „Kompetencja kompetencji” (dotychczasowy art. 308 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej), jako najdalej idąca cecha systemu supranarodowego, wywołująca kontrowersje w zakresie uprawnień instytucji, szczególnie Komisji Europejskiej;
8. Kontrowersja ta przenoszona jest też na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości;
9. Ciągłe „uwspólnotowienie” w postaci przekształcania kompetencji Unii/Wspólnot, wyrażające się w transferze kompetencji wewnątrz systemu (np. z III filaru do I, w wyniku przyjęcia Traktatu Amsterdamskiego. Chodzi tu o przede wszystkim o „Obszar Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości[40]);
10. Włączanie do „acquis communautaire” norm prawa międzynarodowego publicznego zawartych w umowach zawieranych pomiędzy państwami członkowskimi Unii, np. dwa Porozumienia z Schengen[41].
W badaniach nad integracją europejską i supranarodowością zastosowano też odniesienia
do demokracji deliberatywnej. Podstawą dla tej formy demokracji jest założenie o wyższości norm przyjmowanych w wyniku deliberacji - dyskursu (w oparciu o konsensus) nad regulacjami przyjmowanymi w wyniku „ucierania” partykularnych interesów („bargaininig”) uczestników integracji europejskiej (w oparciu o kompromis). W nauce o integracji europejskiej pojawiło się w związku z tym pojęcie deliberatywnej supranarodowości („deliberative supranationalism”). Tak zastosowana demokracja deliberatywna służyć miałaby legitymizacji działań instytucji supranarodowych, które odchodziłyby w sposób naturalny od głosowań kwalifikowaną większością głosów na rzecz osiągania konsensusu, który prowadziłby do rezygnacji z przeprowadzania głosowań, tak jak to faktycznie dzieje się w praktyce decyzyjnej Unii i Wspólnot Europejskich[42]. Z tego punktu widzenia konwent, który już dziś przybrał kształt nowej formuły zmiany w systemie integracji europejskiej mógłby przyczynić się do ograniczenia roli lub nawet zaniku obecnego systemu decyzyjnego UE (całkowite odejście od głosowań formalnych). Stałoby się to za sprawą usytuowania go w centrum władzy integracyjnej, obradującej permanentnie i w pełni legitymowanej zasadami demokracji deliberatywnej.
Tak wielostronnie zdefiniowana i przeanalizowana supranarodowość stanowi bardzo istotne uzupełnienie dla transnarodowego charakteru Wspólnot i Unii Europejskiej. Wspólną ich cechą jest redukcja roli państwa i jego transpozycja w systemie integracyjnym. Transnarodowość koncentruje się przede wszystkim na wiązaniu państw, czyli ich jednoczesnym aktywizowaniu ale i neutralizowaniu. Tworzy zatem w UE dwie przestrzenie: jedną związaną z państwami i drugą uniezależniającą się od nich. Supranarodowość operuje w tej drugiej przestrzeni i w oparciu o uzyskaną przez system transnarodowość dokonuje rozbudowy instytucji i procedur gwarantujących ich autonomiczny charakter w relacjach z państwami członkowskimi.
4. Transnarodowość
Zakłada się tu, że współczesne stosunki międzynarodowe podlegają nieodwracalnej bifurkacji. Poddawane są one procesowi swoistej decentralizacji, w tym sensie, iż coraz większa ich część nie jest już inicjowana, podtrzymywana czy też kontrolowana przez państwo. W rezultacie mamy do czynienia z podziałem na uczestników suwerennych i niesuwerennych (niepaństwowych) i kreowaniem nowego typu uczestnictwa międzynarodowego. Aktywność aktorów niepaństwowych zmienia więc funkcjonowanie systemu międzynarodowego, zakłócając go lub nawet wprowadzając w nim turbulencje. Cechą tego systemu stała się zatem fragmentaryzacja (fragmentacja) polityki i pluralizm. W konsekwencji prowadzi to do modyfikacji polityki od poziomu lokalnego aż do globalnego.
W paradygmacie transnarodowym państwo jest postrzegane jako jeden z wielu uczestników stosunków międzynarodowych, istotny, ale już nie jedyny[43]. Transnarodowość zakwestionowała zatem paradygmat państwowo-centrystyczny, a jej twórcy czerpiąc inspirację z funkcjonalizmu i neofunkcjonalizmu, zakładali, że współczesny świat to rzeczywistość współzależnych oddziaływań systemów i podsystemów[44].
Głębsze przyczyny pojawiania się i szybkiego wzrostu znaczenia aktorów niepaństwowych upatruje się w pięciu procesach rozwojowych współczesności. Pierwszym jest przejście do epoki postindustrialnej, która spowodowała „skurczenie się” świata w wymiarach społecznych, gospodarczych i politycznych oraz ogromnie ułatwiła i przyspieszyła obieg informacji, a stąd zwiększyła współzależność narodów i społeczeństw. Drugim jest powstanie nowych globalnych zagrożeń, nie respektujących granic państw, tak rozmaitej natury, jak skażenie środowiska, terroryzm, handel narkotykami, kryzysy walutowe, czy też AIDS, SARS i BSE. Trzecią przesłanką zmian jest ograniczona zdolność państw do stawiania czoła zarówno, wewnętrznym, jak międzynarodowym problemom i kryzysom. Czwartą - rozluźnienie struktury światowej, której towarzyszy umacnianie się struktur regionalnych i sektorowych, co w sumie przyspiesza proces decentralizacji sceny światowej. Piątą wreszcie, wzrost świadomości, a zatem samodzielnego myślenia i działania tak jednostek, jak i grup społecznych oraz grup interesu.
Gwałtowny rozwój stosunków transnarodowych niesie ze sobą, jak się przyjmuje, cały szereg istotnych konsekwencji dla pozycji i roli państwa oraz szerzej - stosunków międzynarodowych[45]. Zwolennicy tezy o słabnącej pozycji państwa podkreślają, że w miarę rozwoju i intensyfikacji stosunków transnarodowych, rozszerzania się ich skali i zakresu, państwa tracą nad nimi kontrolę. W konsekwencji wzrasta autonomia aktorów transnarodowych, poszerzają się możliwości działania niezależnego od państwa. Rośnie wyraźnie luka miedzy aspiracjami rządów do kontrolowania aktorów i stosunków transnarodowych a możliwościami jej zapewnienia. Granice między tym co wewnątrzpaństwowe i tym co międzynarodowe ulegają wyraźnemu zatarciu.
System międzynarodowy w tym ujęciu staje się systemem relacji w podwójnej konstelacji. Po pierwsze, najistotniejsze stają się relacje pomiędzy państwami a niepaństwowymi uczestnikami życia międzynarodowego. Podmioty niepaństwowe (niesuwerenne) wpływają na środowisko wewnętrzne i międzynarodowe państw za pomocą różnego rodzaju struktur, mechanizmów i procesów o charakterze transnarodowym. W tym kontekście należy zakładać prowadzenie przez podmiot niepaństwowy polityki, która może być zbieżna lub rozbieżna z polityką państw. Po drugie, chodzi też o relacje pomiędzy samymi podmiotami niepaństwowymi. Stosunki między podmiotami transnarodowymi prowadzone z pozycji poszukiwania wspólnego mianownika dla wyrażanych przez nie interesów nabierają charakteru integracyjnego. Sprawiają, że zdecydowanie rozszerza się ich możliwość działania. Stosunki te zaczynają pełnić niespotykane w przeszłości funkcje oraz coraz częściej przyjmują zasięg globalny. Rozszerzają się też więzi wewnętrznych (narodowych) grup i interesów w ramach szerszych transnarodowych struktur, które służą m. in. realizacji ich interesów, koordynacji działania i uzgadnianiu stanowiska.
W miarę rozwoju stosunków transnarodowych wzrastają koszty podporządkowania tych stosunków kontrol...
gosicka