Wykład – Ustrój administracji rządowej – dr Cezary Kociński
I. Miejsce przedmiotu wykładu w systematyce nauki
1.1. Nauka
Nauka – autonomiczna część kultury służąca wyjaśnieniu funkcjonowania świata, w którym żyje człowiek. Nauka jest budowana i rozwijana wyłącznie za pomocą tzw. metody naukowej lub metod naukowych nazywanych też paradygmatami nauki poprzez działalność badawczą prowadzącą do publikowania wyników naukowych dociekań. Proces publikowania i wielokrotne powtarzanie badań w celu weryfikacji ich wyników, prowadzi do powstania wiedzy naukowej dostępnej dla całej ludzkości. Zarówno ta wiedza jak i sposoby jej gromadzenia określane są razem jako nauka.
Metoda naukowa – systematyczny, standardowy sposób osiągania i uzasadniania tez prawdziwych i odrzucania tez fałszywych.
Język dyscypliny – wyraźnie zdefiniowane, ostre, a najlepiej mierzalne pojęcia.
Brytyjski filozof nauki Karl R. Popper podkreślał rolę otwartej krytyki w środowisku naukowym jako mechanizmu kontroli i korekty jednostronnych poglądów.
Niemiecki filozof i socjolog Jurgen Habernas wskazywał, że interpretacja rozumiejąca nabiera charakteru obiektywnego, jeśli jest formułowana w drodze otwartej dyskusji z udziałem wielu badaczy w warunkach idealnej sytuacji komunikacyjnej, czyli całkowitej swobody wypowiedzi, równej pozycji dyskutantów, braku jakichkolwiek nacisków zewnętrznych i argumentów niemerytorycznych. Wyłaniająca się z takiego w pełni demokratycznego dyskursu wiedza wolna jest od subiektywnych skrzywień.
Zgodnie z uchwałą Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 24 października 2005 roku w sprawie określenia dziedzin nauki i dziedzin sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (M.P. Nr 79, poz. 1120) w interesującym nas zakresie dziedzinami nauki oraz wchodzącymi w ich skład dyscyplinami naukowymi są:
a) Nauki prawne - a w ich zakresie nauka o administracji oraz prawo – jako dyscypliny naukowe
b) Nauki ekonomiczne – a w ich zakresie nauka o zarządzaniu jako dyscyplina naukowa
c) Nauki humanistyczne - a w ich zakresie nauka o zarządzaniu oraz socjologia – jako dyscypliny naukowe
1.2. Ustrój administracji rządowej a prawo
Langrod J. - Prawo administracyjne - jako dział publiczno-prawnego, wewnętrzno-państwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych – względnie nadto i stanowionych - przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezstronną kontrolą zachowania tych granic.
Zimmermann J. - Normy prawa administracyjnego – dzielimy na:
- normy ustrojowe
- normy zadaniowe
- normy kompetencyjne
- normy określające formy działania
- normy materialno prawne
- normy procesowe
- normy odsyłające
Normy ustrojowe (strukturalno-organizacyjne), za których pomocą jest konstruowany aparat administracyjny. Normy te określają statut prawny poszczególnych organów administracji publicznej i wzajemne powiązania między tymi organami. Ta kategoria norm nie ma bezpośredniego znaczenia dla obywatela i podmiotów stojących poza administracją publiczną, ponieważ nie oni są ich adresatami. Dyspozycja tych norm jest zwrócona wyłącznie do podmiotów administracji publicznej.
Analiza norm ustrojowych jest kanonem wykładu.
1.3. Ustrój administracji rządowej a nauka o administracji
Langrod J. – Organizacja - to planowe zgrupowanie elementów określonych przez wspólność ich zadania, to stworzenie i urządzenie aparatury tak pomyślanej, by była zdatna spełniać zakreślony jej cel. Aparatura ta – to najpierw zespół ludzki, połączony węzłem jedności, ze wspólnym, przerastającym go celem, i wyposażony w pewny zakres mocy, atrybucyj władczych i zwiadowczych, - to następnie suma oddanych tym ludziom do rozporządzenia środków rzeczowych. Te dwa elementy personalny i rzeczowy – aby były zrozumiałe – musza być uporządkowane.
Administracja w takim organicznym ujęciu- to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności (sfery działania) i z rozporządzalnych rzeczy (środków działania), mogli spełnić swoje zadanie. Czy ujmiemy ich łącznie w ramy teoretyczne konstrukcji służby publicznej, czy inaczej - zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewniej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi- suma urządzeń, którymi oni dysponują.
Longchamp F. - Nauka administracji – zajmuje się zjawiskami administracyjnymi, które należą do zjawisk społecznych. Bada to co jest. Opiera się na oglądzie i wyraża się w twierdzeniach spostrzegawczych i sprawdzalnych w stosunku do rzeczywistości.
Nauka o administracji interesuje nas wówczas gdy zajmuje się opisem organizacji administrujących
1.4. Ustrój administracji rządowej a nauka o zarządzaniu
Od początku XX wieku, odkąd zarządzanie próbowano oprzeć na naukowych podstawach, aż do lat 60 XX wieku zarządzanie pojmowane było jako działanie kierownicze, obejmujące następujące sekwencje postępowania: planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolowanie, nazywane klasycznymi funkcjami zarządzania. Klasyczne funkcje zarządzania wyróżnił pierwszy "klasyk" zarządzania Henri Fayol. Jednakże paradygmat zarządzania zmienił się od tego czasu radykalnie, więc warto powrócić do starszej, bardziej ogólnej definicji: zarządzanie to sztuka bądź praktyka rozumnego stosowania środków dla osiągnięcia wyznaczonych celów.
Inne definicje zarządzania:
· Zarządzanie jest sztuką osiągania zamierzonych rezultatów przez innych ludzi, zarządzający (menedżerowie) osiągają cele organizacji poprzez organizowanie pracy innych, a nie przez wykonywanie zadań osobiście.
· Zarządzanie to działalność kierownicza polegająca na ustalaniu celów i powodowaniu ich realizacji w organizacjach podległych zarządzającemu, na podstawie własności środków produkcji lub dyspozycji nimi (wg Gilińskiego).
· Zarządzanie to działanie polegające na dysponowaniu zasobami (wg prof. T. Pszczołkowskiego).
· Zarządzanie to zestaw działań (planowanie, organizowanie, motywowanie, kontrola) skierowanych na zasoby organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe, informacyjne) wykorzystywanych z zamiarem osiągnięcia celów organizacji. (wg Griffina).
Nauka o zarządzaniu interesuje nas o tyle o ile zajmuje się organizacją i jej skutecznością w wykonywaniu misji .
Przeznaczeniem organizacji jest systematyzowanie (porządkowanie) działania jej uczestników w taki sposób, aby realizowała swą misję, osiągała pożądane wyniki bądź wykonywała swe zadania przy optymalnym wykorzystaniu (zużyciu) zasobów.
Przedmiotem zarządzania ogólnego (ang. General Management) jest organizacja jako całość. Do zadań zarządzania ogólnego należy zarządzanie strategiczne, kształtowanie struktur organizacyjnych i administracja zasobami ludzkimi oraz aktywami. Oprócz tego w nowym paradygmacie zarządzania kładzie się duży nacisk na przywództwo oraz kształtowanie kultury korporacyjnej.
Przedmiotem zarządzania funkcjonalnego są zadania względnie autonomicznych części organizacji, które nazywamy funkcjami. Według jednej z definicji (H. James Harrington) funkcja w organizacji to grupa ludzi wykonujących to samo zadanie. Najważniejszą dziedziną zarządzania funkcjonalnego jest zarządzanie operacjami, utożsamiane niegdyś z zarządzaniem produkcją, a dzisiaj często określane ogólniej jako zarządzanie wytwarzaniem wyrobów i usług. Współcześnie względne znaczenie zarządzania funkcjonalnego zmniejsza się, gdyż w coraz większym stopniu uzupełniane jest ono i częściowo zastępowane zarządzaniem procesowym.
Przechodzenie z zarządzania funkcjonalnego na zarządzanie procesowe jest zjawiskiem charakterystycznym dla wspomnianej zmiany paradygmatu zarządzania. W tym nowym paradygmacie zarządzanie operacjami można traktować jako zarządzanie czynnikami konkurencyjności.
W odniesieniu do organizacji gospodarczych zamiast słowa zarządzanie używa się czasem terminu administracja biznesu (ang. Business Administration). Zadanie administracji biznesu ujmuje krótkie określenie: „Administracja biznesu ma zapewnić, aby zostało zrobione to, co ma być zrobione". Administracja biznesu jest dyscypliną akademicką, a szereg uniwersytetów i szkół biznesu nadaje stopień magistra z tej dyscypliny (Master of Business Administration, w skrócie MBA).
1.5. Ustrój administracji rządowej a socjologia
Socjologia - nauka badająca w systematyczny sposób funkcjonowanie i zmianę społeczeństwa. Socjologowie badają społeczne reguły, procesy i struktury, które łączą i dzielą ludzi, tworzą lub są przejawem więzi między ludźmi, a także proces ich zmian. Socjologowie badają zarówno jednostki uwikłane w grupy społeczne, jak i międzyludzkie relacje (np. rodzinę, wspólnoty, stowarzyszenia, zrzeszenia itp.). Relacje międzyludzkie ujęte w społecznej dynamice mogą ludzi łączyć tworząc grupy społeczne, instytucje czy całe społeczeństwa, lub dzielić przez społeczne podziały.
Jan Szczepański tak definiuje pojęcie socjologii: „socjologia poszukuje praw zjawisk zachodzących między ludźmi, zajmuje się badaniem struktur, czyli wzajemnego przyporządkowania sobie ludzi w zbiorowościach”.
Ludwik Gumplowicz pojmuje ją następująco: „socjologia to nauka o grupach społecznych”.
Georg Simmel pisze o socjologii, jako „nauce o stale powtarzających się formach życia społecznego”.
Według Zygmunta Baumana „socjologia to zazwyczaj spoglądanie na ludzkie czynności, jak na fragmenty większych całości. Owymi całościami są nieprzypadkowe grupy ludzi, które są powiązane siecią wzajemnych zależności”.
Piotr Sztompka wyjaśnia w jednej ze swoich książek, że „socjologia zrodziła się, jako naukowe badanie historii”.
Zdaniem E. Durkheima i uczniów jego szkoły, socjologia jest nauką o faktach społecznych. Faktem społecznym jest wszelki sposób działania, zdolny do wywierania na jednostkę przymusu zewnętrznego. Może to być np. moralność, prawo, moda...
Georg Lunberg definiuje socjologię jako naukę o "przewidywanych sekwencjach zachowań ludzkich w sytuacjach dostatecznie sprecyzowanych". Z kolei Robert Merton traktuje socjologię jako naukę o systemie wzajemnie powiązanych ze sobą elementów (klasy, warstwy, organizacje, grupy)".
Socjologia prawa nauka społeczna sytuująca się między socjologią a naukami prawnymi. Zajmuje się genezą, funkcjami, i społecznym działaniem zjawisk prawnych. Traktowana jest jako część szerszego, interdyscyplinarnego programu badań nad prawem i społeczeństwem (Law and Society), rozwijanego szczególnie w krajach anglosaskich. Niekiedy odróżnia się od niej socjologiczną jurysprudencję, czyli naukę prawną sięgającą pomocniczo po wiedzę socjologiczną.
Socjologia interesuje nas o tyle o ile zajmuje się zaspokajaniem potrzeb ludzi przez grupy społeczne.
II. Pojęcie administracji i funkcje administracji rządowej
2.1.Pozytywne definicje administracji w ujęciu doktryny prawa administracyjnego
Administracja, to „nie tylko wykonywanie ustaw, ale także działalność twórcza” (W.L. Jaworski). W ten sposób trójpodział władz okazał się za ciasny dla umieszczenia w nim wszystkiego, co wiążę się z administracją, inna definicja podkreśla, że administracją jest „planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi dysponują” (J.S Langrod). Istotna wskazówka, wynikająca z tej definicji jest taka, ze podstawowe znaczenie przy definiowaniu administracji ma pierwiastek ludzki. W tym samym kierunku idą nowsze definicje, głoszące, że administracja to „przejęte przez państwo i zrealizowane przez jego zawisłe organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach” (J. Boć) lub, że jest to „system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych we władztwo państwowe oraz środki materialno- techniczne” (I. Lipowicz). Efektem zapoczątkowanym przez F. Longchampsa poszukiwań definicji w znamionach przedmiotu jest definicja bardziej „socjologiczna”, a mniej „prawnicza”, według której administracja jest zjawiskiem społecznym, które cechuje inicjatywa i działalność ukierunkowana na przyszłość. Administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć (E. Ochendowski). Osobne miejsce wśród omawianych poszukiwań mają definicje administracji, które można określić menedżerskimi, eksponujące znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności (J. Supernat).
Lang J. - Pojęcie administracji - administracji ...
gosicka