Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl
Omów ogólne zasady postępowania w polskim prawie administracyjnym
Zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikają nie ze wstępu, jak to bywa niekiedy w innych ustawach, lecz z art. 6-16, stanowiących rozdz. 2 działu kodeksu. Takie ujęcie legislacyjne świadczy o roli zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nadanej im przez ustawodawcę. Zasady te nie są, więc tylko dezyderatami czy postulatami, bądź niewiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów stosujących k.p.a. Normy te obowiązują dla całego postępowania administracyjnego, administracyjnego, więc za równo w postępowaniu jurysdykcyjnym, we wszystkich jego stadiach, tj. przed organami I jak i II instancji przed organami nadzorczymi, jaki, i – odpowiednio – w postępowaniu skargowym. Zasady ogólne stanowią wytyczne dla stosowania przepisów k.p.a. i dlatego należy je współ stosować z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Zasady ogólne nie wprowadzają żadnych nowych samoistnych instytucji procesowych, lecz są realizowane przez istniejące instytucje, które pełnią rolę instrumentu za pomocą, którego poszczególne zasady ogólne są urzeczywistniane.
Najważniejsze instytucje k.p.a. mogą być traktowane jako konkretyzacja zasad ogólnych. Przepisy o postępowaniu administracyjnym muszą być interpretowane zgodnie z zasadami ogólnymi. Zasady te moją też służyć do wypełnienia ewentualnych luk w obrębie k.p.a., tzn. w przepisach kodeksu dotyczących szczegółowych uregulowań. Jak stwierdziliśmy, zasady ogólne są normami prawnymi. Ich naruszenie stanowi, więc naruszenie prawa, naruszenie praworządności; organy powołane do czuwanie nad legalnością działania organów administracji powinny kontrolować stosowanie zasad ogólnych jako obowiązujących norm prawnych. Czyni to również sąd administracyjny. Zgłaszane są też propozycje, aby zasady ogólne postępowanie administracyjnego miały szersze zastosowanie i przez to jeszcze większe znaczenie, że należałoby je uwzględnić przy stosowaniu norm prawa administracyjnego administracyjnego w ogóle.
Katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest sprawą umowną, uogólnieniem teoretycznym, ponieważ ustawodawca nie nadaje nazw poszczególnym zasadą ogólnym, a tym samym nie ustala ich liczby. Poniższy katalog zasad ogólnych jest najczęściej przyjmowanym w naszej doktrynie.
1. Zasada praworządności (niektórzy autorzy piszą o dwóch zasadach: legalności i praworządności) wynika z art. 6 stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, i z art. 7, w którym stanowi się m.in., iż organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności. Zasada praworządności jest zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP) i dlatego jest powszechnie znana. Zachodzi jednak pytanie jak należy rozumieć pojęcie ``przepisy prawa``. Obecnie art. 6 k.p.a. należy powiązać z przepisami Konstytucji RP. Art. 7 tej Konstytucji stanowi, że ``Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa``. Podstawą prawną decyzji administracyjnych mogą być jedynie akty normatywne zaliczane do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami takiego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a nadto na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akta prawa miejscowego (np. przepisy gminne, akty normatywne wojewodów). Prawo miejscowe stanowione jest na podstawie ustaw o w celu ich wykonania, bądź jest wydawane, w określonych przez ustawę sytuacjach, na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego ( przepisy porządkowe). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego samoistna uchwała Rady Ministrów nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne, spółdzielnie, organizacje społeczne, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje niebędące państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Można dodać, że również przyznawanie uprawnień może następować tylko na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Obecnie Konstytucja RP wyraźnie stwierdza, że ``Uchwała Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty`` ( art. 93 ust. 1).
2. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynika z art. 7, zdania końcowego, gdzie nakazuje się organom administracyjnym, aby w toku postępowania miały `` na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli``. Z zasadą tą wiąże się dylemat praworządności i celowości działania. Celowość nigdy nie może stanowić pretekstu do naruszania prawa; w imię celowości nie wolno działać wbrew prawu. Nigdy wzgląd na interes społeczny nie może być podstawą działania administracji, gdyż taką podstawą może być tylko przepis prawa. K.p.a. nie zna żadnych wyjątków lub odstępstw od zasady praworządności w imię celowości. Zasada, o której mowa, ma ścisły związek z zasadą praworządności. Interes społeczny i słuszny interes obywateli powinny być uwzględniane przy wykładni stosowanych norm prawnych, o ile jest to możliwe i dopuszczalne w myśl ogólnych zasad wykładni prawa, zwłaszcza, gdy organ administracyjny stosuje pojęcia oceniające lub nieokreślone, albo, gdy decyzja zależy od jego uznania.
3. Zasada prawdy obiektywnej wynika również z art. 7; zobowiązuje ona organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta oznacza odejście od reguły inicjatywy i dyspozycji dowodami przez strony. Oczywiście nie każda czynność organu administracyjnego może być przedsiębrana z urzędu. Organ ten jest jednak zobowiązany z urzędu zmierzać do pełnego wyświetlania stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem ograniczony wnioskami stron. Może zbierać z urzędu materiały dowodowe, określać okoliczności faktyczne, jakie uważa za istotne do załatwienia sprawy, oraz dopuszczać dowody na powyższe okoliczności. Organ prowadzący postępowanie nie jest związany wnioskami stron tylko o tyle, o ile ustawa nakazuje mu działać z urzędu, albo, gdy pozwala na to charakter sprawy. W k.p.a. są jednak przepisy uzależniające pewne działania organu administracyjnego od żądania stron, np. art. 132 i 147 zdanie drugie. Realizacji zasady prawdy obiektywnej służą takie instytucje procesowe, jak wyłączenia pracownika i organu administracyjnego od załatwienia sprawy ( art. 24-27 k.p.a.) oraz przepisy o dowodach i postępowaniu dowodowym ( art. 75-88 ) i inne.
4. Zasada udzielania informacji prawnej stronom zawarta w art. 9, zobowiązuje organy administracyjne do należytego należyte go wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta przełamuje działanie tradycyjnej zasady, iż nieznajomość prawa szkodzi. Organy administracyjne zostały zobowiązane do tego, aby nieznajomość prawa nie szkodziła uczestnikom postępowania administracyjnego. Organy te powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta przełamuje działania tradycyjnej zasady, iż nieznajomość prawa szkodzi. Organy administracyjne zostały zobowiązane do tego, aby nieznajomość prawa nie szkodziła uczestnikom postępowania administracyjnego. Realizacja omawianej zasady ogólnej następuje przede wszystkim, ale nie wyłącznie, przez obligatoryjne pouczenia, np. o skutkach prawnych nie zastosowania się do wezwania ( art. 54), czy o przysługującym prawie wniesienia odwołania, powództwa do sądu powszechnego albo skargi do sądu administracyjnego ( art. 107). Ponadto istnieje obowiązek organu administracyjnego udzielania niezbędnych wyjaśnień wyjaśnień wskazówek również w innych przypadkach i sytuacjach, np. w czasie pobytu strony w urzędzie administracyjnym czy w czasie rozprawy administracyjnej, w związku z toczącym się postępowaniem, mimo braku przepisu szczególnego zobowiązującego do pouczenia, np., o prawie zgłoszenia żądania przyznania kosztów podróży i innych należności związanych z osobistym stawieniem się na wezwanie ( art. 56). Naruszenie obowiązku pouczenia nie może przynieść stronie szkody ( por. art. 111 i 112 k.p.a.). Powstała z powodu braku informacji szkoda powinna być naprawiona w dalszym postępowaniu np. przez przywrócenie terminu, dopuszczenie dowodu, umożliwienie dodatkowego wypowiedzenia się, rozpoznanie wniosku złożonego po terminie itd.
5. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 10, który stanowi, iż, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponieważ k.p.a. nie zna takiej instytucji, jak zamknięcie postępowania przygotowawczego według kodeksu postępowania karnego, prawo strony do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno być realizowane przez instytucje uregulowane w k.p.a., i tak np. organ jest zobowiązany do powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron ( art. 61 ), czy o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin ( art. 79 ), o terminie rozprawy administracyjnej ( art. 91 ). W niektórych sprawach zajdzie potrzeba zawiadomienia strony, iż w określony czasie może ona zapoznać się z zebranymi materiałami i zająć, co do nich stanowisko. Strona może z tego prawa skorzystać bądź nie skorzystać, ale obowiązkiem organy prowadzącego postępowanie administracyjne jest stworzenie stronie możliwości skorzystania z tego prawa. Zasada ta odnosi się do wszelkich dowodów i materiałów bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one zgromadzone: czy z urzędu, czy na żądanie którejkolwiek ze stron. Uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu pociąga za sobą kwalifikowaną wadliwość tegoż postępowania. Na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, postępowanie to będzie wznowione, gdy zostało nawet zakończone decyzją ostateczną ( art. 145). Przepis tego artykułu stanowi sankcję dla zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organy administracyjne mogą odstępować tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim przypadku organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony ( art. 10). Przepis art. 10 stanowiący wyjątek od zasady prawnej winien być rozumiany bardzo ściśle; należy go interpretować ścieśniająco.
6. Zasada przekonywania wymaga, aby organy administracyjne wyjaśniały stronom zgodność przesłanek, którymi się kierują przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu ( art. 11). Zasada przekonywania wyraża postulat pierwszeństwa przekonywania przed stosowanie środków przymusu. Realizacja zasady przekonywania – w toku postępowania administracyjnego – powinna następować za pośrednictwem instytucji k.p.a. Zasada ta powinna przenikać całokształt działań administracji w toku całego postępowania. Konkretnym zaś przejawem zastosowania tej zasady przez jedną z instytucji k.p.a. jest uzasadnienie decyzji. Motywy decyzji, zredagowane w sposób prawidłowy, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone przede wszystkim dla stron. Znaczenie i stosowanie zasady przekonywania jest jednak szersze. Zasadą tą organ administracyjny powinien się kierować w toku postępowania, nawet wówczas, gdy nie jest formalne uzasadnienie jego działania, zwłaszcza przy wszelkich kontaktach ze stronami w toku postępowania, w czasie rozprawy administracyjnej. Zasada przekonywania nie pozbawia, oczywiście, administracji publicznej prawa stosowania przymusu dla spowodowania wykonania jej decyzji, gdy zobowiązany dobrowolnie nie wykonuje swoich obowiązków.
7. Zasada szybkości i prostoty wynika z art. 12 k.p.a. i nakazuje, aby organy administracyjne działały ``wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami`` prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zaś ``sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie``. W imię szybkości działania nie wolno jednak naruszać przepisów o postępowaniu administracyjnym; zasada szybkości nie pozwala na żadne odstępstwa od norm prawnych zawartych w kodeksie. Z zasadą szybkości powiązane są przepisy art. 35-38 k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym oraz przepisy o terminach załatwienia sprzeciwu prokuratora ( art. 185), skarg ( art. 237) i wniosków ( art. 244) jak i wydania zaświadczeń ( art. 217).
8. Zasada ugodowego załatwiania spraw jest zasadą wprowadzoną do k.p.a. dopiero w 1980 r. Zasada ta ujęta jest w art. 13 w następujący sposób: - Spraw, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwienie w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej ( ugoda administracyjna) - Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien powinien podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Instytucji ugody administracyjnej poświęcone są, art. 114-122 kodeksu. W tym miejscu należy podkreślić, iż zawarcie ugody administracyjnej jest możliwe tylko w takich sprawach administracyjnych, w których uczestniczą strony o spornych interesach, oraz że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest nakłanianie stron do zawarcia ugody. Zawarcie ugody i zatwierdzenie jej przez organ administracyjny czyni zbędnym wydanie decyzji administracyjnej, gdyż ``zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego`` ( art. 121)
9. Zasada pisemności wymaga, aby ``sprawy załatwiać w formie pisemnej``. Ustne załatwienie sprawy może nastąpić, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji ( art. 14). Zasada pisemności jest wprowadzona w interesie pewności i jasności stosunków prawnych. Wyjątkiem od zasady pisemności jest ustne załatwienie sprawy, ale również w takiej sytuacji treść i motywy załatwienia sprawy zostają utrwalone na piśmie, jednak w formie znacznie uproszczonej ( protokół lub adnotacja podpisana również przez stronę).
10. Zasada dwuinstancyjności postępowania wynika z lakonicznego przepisu art. 15 k.p.a., który brzmi: ``Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne``. Zasada ta stała się zasadą ogólną dopiero w 1980 r. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego przewidywał k.p.a. w wersji z 1960 r., ale w 1973 r. dwuinstancyjność postępowania w poważnej mierze ograniczono przez ustalenie, że decyzje wojewodów są ostateczne również wówczas, gdy wydawane są w I instancji. W takich przypadkach postępowanie było, więc jednoinstancyjne, a na dodatek nie istniała wówczas kontrola decyzji sprawowana przez sąd administracyjny, którego do września 1980 r. u nas nie było. Od 1 IX 1980 r. stan ten uległ zmianie na skutek uchylenia art. 57 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 25 I 1958 r. o radach narodowych. Odtąd od decyzji wojewody wydanej w I instancji przysługuje odwołanie do właściwego ministra. Co prawda od decyzji wydanej w I instancji przez ministra nie służy odwołanie, ale i w takim przypadku ``strona, niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem wnioskiem ponownego rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji`` ( art. 127). Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z uzasadnieniem ustawy styczniowej zasada dwuinstancyjności postępowania stanowi przejaw pogłębienia praworządności, a jej umieszczenie w części ogólnej postępowania ``nadaje jej walor normy ustrojowo-politycznej. Rozumiana jest przy tym jako środek kontroli prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji państwowej realizowanej zarówno zarówno interesie strony, jak i ogólnym interesie społecznym``.
11. Zasada trwałości decyzji ostatecznych wynika zarówno art. 16, w którym stanowi się: ``Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczegółowych``. Celem tej zasady jest ochrona praw nabytych przez strony na mocy decyzji ostatecznych. Decyzją ostateczną jest decyzja:
· wydana przez organ I instancji, od której strony nie złożyły w terminie ustawowym odwołania
· wydana przez organ odwoławczy, a więc po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji
· wydana w I instancji przez ministra bądź przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych gmin, gdyż od niej nie służy odwołanie
· decyzja, od której z mocy prawa nie przysługuje odwołanie.
Takie decyzje mogą być uchylane bądź zmieniane tylko na podstawie przepisów rozdziałów 12 ( Wznowienie postępowania) i 13 ( Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) działu II k.p.a. Decyzja administracyjna, która dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest – na mocy art. 153 – nieważna; istnieje, więc sankcja dla zasady trwałości decyzji ostatecznych.
12. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych zawarta jest w art. 16, która brzmi: `` Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego administracyjnego powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach``. Zasadę tę wprowadzono do k.p.a. w 1980 r. Dla jej realizacji utworzono Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie jego ośrodki zamiejscowe. Po nowelizacji k.p.a. w 1990 r. sąd administracyjny kontrolował legalność, legalność, więc zgodność z prawem, decyzji administracyjnych we wszystkich sprawach z wyłączenia jedynie tych, które zostały wymienione w art. 196 k.p.a. i o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Od 1 października 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwym w sprawach skarg na wszelkie decyzje administracyjne, z wyłączeniem spraw wymienionych, w art. 19 ustawy o NSA, oraz na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę, co do istoty ( por. art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NSA). Obecnie o NSA reguluje tryb zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Stwierdzając naruszenie prawa sąd administracyjny ogranicza się do uchwalenia niezgodnej z prawem decyzji, pozostawiając naprawienie błędu organowi administracyjnemu, do którego w wyniku orzeczenia sądu wraca sprawa celem jej ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny – sprawując kontrolę legalności decyzji administracyjnych – nie ogranicza ani nie zastępuje organu administracyjnego w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych przyczynia się do podniesienia jakości pracy organów administracji publicznej, ujednolicenia wykładni prawa administracyjnego administracyjnego wzmocnienia przestrzegania prawa przez aparat administracyjny. Orzecznictwo sądu administracyjnego stanowi też cenny materiał badawczy dla doktryny prawa administracyjnego i wykorzystywane jest w nauczaniu prawa administracyjnego.
13. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa sformułowana jest w art. 8 kodeksu, jak następuje: `` Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli``. Zasada ta ma bardzo szeroki zakres i dużą doniosłość polityczną. Zarazem jednak w znacznym stopniu stanowi postulat pod adresem aparatu administracji publicznej dotyczący kultury administrowania, a więc kultury samej administracji. Ten, kto ma pogłębiać `` świadomość i kulturę prawną obywateli ``, sam musi najpierw prezentować wysoki stopień kultury prawnej, jak i w ogóle kultury administrowania. Szczególnie w zakresie bezpośrednich kontaktów z obywatelami działania administracji powinny być prawidłowe, obiektywne, zgodne z prawem i prezentować wysoki poziom etyczny, gdyż takie działania mogą budzić zaufanie obywateli do organów Państwa. Działalność wadliwa, arogancka, nieetyczna, lekceważąca obywateli i ich sprawy nie tylko nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, ale przynosi niewątpliwe szkody polityczne. Należy podkreślić i pamiętać, iż postępowanie administracyjne nie toczy się w próżni społecznej, że jego przebieg i wynik są komentowane oraz oceniane nie tylko przez same strony, ale również przez ich krewnych i znajomych, znajomych znajomych, więc środowisko, w którym żyją strony.
8
doctorley