101

ROZDZIAŁ  I

1. UWARUNKOWANIA PRAWNE FUNKCJONOWANIA

    SAMORZĄDU TRYTORIALNEGO W POLSCE JAKO

    KONSEKWENCJA REFORMY SAMORZĄDOWEJ

1.1  POJĘCIE  SAMORZĄDU  TERYTORIALNEGO  I  JEGO 

      GENEZA

Samorząd terytorialny najprościej można określić jako wspólnotę mieszkańców. Czynnikiem łączącym tę wspólnotę jest terytorium, zamieszkałe przez jej członków. Rozwijając tę definicję, samorząd terytorialny można ująć jako powstały z mocy prawa i wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczności lokalnej bądź regionalnej, uczestniczący w sprawowaniu władzy publicznej, realizujący zasadniczą część spraw publicznych we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność oraz wyposażony w materialne środki umożliwiające realizacje nałożonych na niego zadań.[1]

Zadania publiczne, mieszczące się w zakresie kompetencji samorządu, wykonywane są przez rady lub zgromadzenia, wyłaniane przez wspólnotę samorządową w drodze wyborów, określanych jako wolne, tajne, równe, bezpośrednie i powszechne.

Podkreśla się ponadto, że samorząd terytorialny jest względnie niezależny od struktur administracji rządowej, posiada samodzielny status prawny i ekonomiczny oraz ma zapewnioną ochronę prawną przed naruszeniem swej samodzielności ze strony innych podmiotów w państwie, przyjmującą na ogół formę ochrony konstytucyjnej.[2] Jednocześnie ustawowo są sprecyzowane przypadki, kiedy państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu, wykonując funkcje nadzoru. Tak ukształtowana samorządowa forma wykonywania zadań publicznych sprzyja samodoskonaleniu obywateli w podejmowaniu autentycznej, twórczej działalności społecznej i wzmacnianiu władz lokalnych w efektywniejszym, w porównaniu z organami rządowymi, regulowaniu przydziału środków na poszczególne potrzeby społeczności lokalnych i regionalnych.

Samorząd terytorialny powstaje na ogół na drodze ewolucyjnej. W procesie historycznym kształtują się jego funkcje, finansowe podstawy realizacji zadań publicznych oraz wypracowywane są mechanizmy ugruntowujące samodzielność władz lokalnych. Władze państwowe ze swej strony poprzez unormowania prawne sankcjonują działalność jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzając przepisy wyznaczające ich rolę w państwie.

Niekiedy jednak proces ewolucyjny kształtujący samorząd lokalny zostaje przerwany pod wpływem okoliczności o charakterze politycznym (np. utrata niepodległości, wprowadzenie w państwie totalitarnego systemu rządzenia). W tej sytuacji, gdy pojawią się ponownie symptomy decentralizacji państwa, konieczne jest stworzenie samorządu od podstaw. Przesłankami jego tworzenia są postępujące procesy demokratyzacji życia publicznego, względy gospodarności oraz integracja międzynarodowa.

Państwo demokratyczne dla swojego funkcjonowania wymaga stworzenia nowoczesnej administracji publicznej, uwzględniającej konieczność podziału kompetencji pomiędzy władze centralne i zdecentralizowane jednostki terytorialne. Jednostki te, posiadając status samorządu terytorialnego, umiejętniej niż centrum potrafią zidentyfikować potrzeby społeczności zamieszkującej określone terytorium. Podobnie względy gospodarności sytuują samorząd terytorialny bliżej potrzeb mieszkańców i pozwalają na bardziej efektywne gospodarowanie środkami publicznymi w celu zaspokajania tych potrzeb. Integracja międzynarodowa wymaga natomiast dostosowania struktur terytorialnych państwa do rozwiązań innych krajów w tym względzie. Wzorcem są tu państwa najwyżej rozwinięte pod względem gospodarczym, w których udział samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu spraw publicznych jest także wysoki. Brak odpowiednich dostosowań może rzutować niekorzystnie na pozycję państwa w organizacjach międzynarodowych oraz ograniczać możliwości korzystania z dobrodziejstw współpracy z innymi krajami.

Początki władzy samorządowej w Polsce sięgają okresu zaborów. Jednak jej forma, stopień samodzielności i zorganizowania były odmienne w każdym zaborze.[3] Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 roku kształtująca się władza państwowa stanęła przed koniecznością stworzenia, a właściwie ujednolicenia samorządu terytorialnego występującego na ziemiach polskich. Najlepiej był on zorganizowany w dawnym zaborze pruskim i austriackim, najgorzej w dawnym Królestwie Polskim. W zaborze pruskim samorząd miał bowiem charakter trójszczeblowy (obejmował również szczebel wojewódzki) i posiadał względną samodzielność. Austriacki zaś był dwuszczeblowy, jednak zakres swobody jego działania był większy w porównaniu z samorządem pruskim. Najsłabiej rozwinięty samorząd terytorialny, zarówno jeśli chodzi o liczbę szczebli, jak i zakres samodzielności, ukształtował się w byłym zaborze rosyjskim.[4] Różnice, związane z istnieniem trójszczeblowych i dwuszczeblowych samorządów, utrzymywały się przez cały okres istnienia II Rzeczypospolitej. Natomiast pozostałe elementy funkcjonowania instytucji samorządowych zostały ujednolicone.

Organami stanowiącymi w samorządach były rady gminne, miejskie i powiatowe, pochodzące z wolnych wyborów, oraz dodatkowo w niektórych województwach – sejmiki wojewódzkie. Władze lokalne wykonywały zadania własne i powierzone. Te ostatnie obejmowały działania powierzone im przez administracje rządowa, a dotyczyły prowadzenia ewidencji ludności i akt stanu cywilnego, współudziału w rekrutacji obywateli do wojska, wymierzania i pobierania podatków państwowych. Do zadań własnych należały natomiast: gospodarka komunalna, mieszkaniowa, opieka zdrowotna i społeczna, oświata, utrzymanie i budowa dróg lokalnych, utrzymanie komunikacji lokalnej, ochrona przeciwpożarowa i kwestie zachowania porządku.

Środki do realizacji tych zadań pochodziły z danin publicznych, składających się głównie z tzw. samoistnych podatków, nakładanych i pobieranych na mocy uchwał samorządowych. Jednak ich konstrukcja oraz wysokość stawek były określane ustawowo.[5]

Innym źródłem dochodów samorządowych były dodatki do podatków państwowych, takich jak: gruntowy, od nieruchomości, od przemysłu i handlu, dochodowy, oraz dodatki do niektórych opłat. Ponadto do budżetów lokalnych wpływały udziały w podatkach państwowych. Obok tych trzech grup dochodów istniały jeszcze inne źródła o mniejszym znaczeniu, jak dochody z własnej działalności, kar, grzywien. Na pokrycie niedoborów finansowych samorządy mogły zaciągać kredyty i pożyczki w dość licznych bankach komunalnych, a także w bankach państwowych i prywatnych. Poza tym otrzymywały niekiedy niewielkie dotacje i subwencje z budżetu państwa.

Samorządy lokalne i ich działalność podlegały nadzorowi i kontroli ze strony administracji rządowej, organów samorządowych wyższego szczebla oraz powołanego 1934 roku, Związku Rewizyjnego Samorządu Terytorialnego. Uprawnienia tych organów niekiedy znacznie ograniczały samodzielność władz samorządowych w realizacji zadań i pozyskiwaniu dochodów budżetowych.[6]

Po drugiej wojnie światowej stworzony w Polsce system samorządowy różnił się znacznie od rozwiązań okresu międzywojennego. W latach czterdziestych funkcje samorządu powierzono radom narodowym, które jednolicie na terenie całego kraju obejmowały trzy szczeble: gminny, powiatowy i wojewódzki. Rady te nie pochodziły z wyboru, a w ich skład wchodzili radni, będący przedstawicielami różnych organizacji politycznych, gospodarczych, zrzeszeń zawodowych i społecznych. Często też podnoszono głosy o niewłaściwym składzie rad i dokonywano „czystek”, eliminując niewłaściwych klasowo radnych. Ponadto rady niższych szczebli były hierarchicznie podporządkowane radom wyższego szczebla, co było sprzeczne z ideą samorządności. Jednak i tak ograniczony samorząd terytorialny został zlikwidowany ustawą z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, która to ustawa jednoznacznie likwidowała samorząd, włączając go w strukturę administracji rządowej.[7]

Pomimo kolejnych reform samorządowych w dalszych latach istnienia Polski Ludowej, nie było prawdziwej i trwałej zmiany we władzach terenowych. Powtarzające się zmiany ustroju samorządowego, wprowadzane odpowiednimi ustawami, zawsze wiązały się z kryzysami politycznymi. Nigdy jednak reformy te nie były zgodne z ideą samorządności. Po pewnym czasie wycofywano się nawet z nich, wprowadzając poprawki ograniczające swobodę podmiotów terenowych.

Likwidacja samorządu terytorialnego w Polsce po drugiej wojnie światowej przerwała historyczną ciągłość istnienia władz samorządowych. Miało to poważne konsekwencje w okresie reaktywowania samodzielnych podmiotów szczebla lokalnego na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Niemożliwe stało się zarówno nawiązanie do rozwiązań z lat czterdziestych, gdyż nie byłoby zgodne z istotą samorządności, która zakłada wolne wybory do rad samorządowych, jak i kontynuowanie modelu władz samorządowych z okresu międzywojennego w pełnym zakresie.

Wprowadzenie administracji samorządowej w Polsce wiązało się z szeregiem uwarunkowań o charakterze politycznym i społeczno - ekonomicznym. Ważne i pomocne we właściwym rozwiązaniu problemu powołania samorządu terytorialnego były badania i publikacje o tematyce samorządowej, realizowane i wydawane jeszcze w latach osiemdziesiątych.

W trakcie obrad „Okrągłego Stołu” problematyka samorządu terytorialnego stała się przedmiotem rozmów między władzami komunistycznymi a opozycją, w ramach specjalnie w tym celu powołanej grupy roboczej. Opracowano wtedy protokół końcowy (nazwany „Protokołem rozbieżności) dotyczący nowej wizji samorządu lokalnego w Polsce.

1.2 PODSTAWY USTROJOWE FUNKCJONOWANIA SAMORZĄ -

      DU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE REFORMY.

Powołanie do życia samorządnych gmin w 1990r. stanowiło fundamentalną zmianę ustroju państwa. Odrzucając zasadę jednolitej władzy państwowej, przekazano gminom prawo i obowiązek wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Samorządność oznacza bowiem przekazanie spraw dotyczących mieszkańców danego obszaru władzom przez nich wybranym i działających w ich imieniu.[8] Zamiarem ustawodawcy było bowiem tworzenie samorządu terytorialnego od najniższego szczebla, czyli gminy. Panowało powszechne przekonanie, że bez odwołania się do aktywności wspólnot lokalnych trudno będzie przezwyciężyć bariery funkcjonowania wielkich struktur, zwiększyć efektywność gospodarowania, zahamować postępującą degradację poziomu życia.[9]

Nowela do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1952r., którą od 27 maja 1990r.[10] wprowadzono tzw. dualistyczny model administracji lokalnej, stanowiła pierwszy z aktów normatywnych rozpoczynających w Polsce gruntowne zmiany ustrojowe. Podstawowe znaczenie miał artykuł 5 konstytucji, który „gwarantował udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy”. Wykraczał on poza europejskie ujęcie samorządu terytorialnego, które traktuje zazwyczaj gminę i jej organy jako formę decentralizacji administracji publicznej, mającą za zadanie wykonywanie zadań publicznych na szczeblu lokalnym. Gmina jako władza wykonawcza jest wyposażona w przymiot osobowości prawnej, która to osobowość mieści w sobie zarówno prawa o charakterze publicznym, jak i prywatnym. Ta konstrukcja aktywnej władzy wykonawczej została oparta na założeniu, że przez normy prawne władza centralna decyduje o zakresie merytorycznym administracji publicznej, zaś rolą gmin jest jedynie twórcze i na miarę swych możliwości wykonywanie tej administracji w terenie. Konstrukcja ta została wyrażona w postaci decentralizacji administracji.

Zgodnie z istniejącymi w państwach zachodnich nowoczesnymi tendencjami została ukształtowana idea samorządu terytorialnego w ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992r.[11] Ustawodawca w konstytucji nie tylko wyraża ideę samorządu terytorialnego, ale w zarysie normuje jego pozycję prawną, stanowiąc m.in., że  „samorząd terytorialny jest podstawową funkcją organizacji lokalnego życia publicznego”, a jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, zarządzają mieniem komunalnym oraz wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców.

W sposób nie znany poprzednim konstytucjom samorząd terytorialny został uregulowany w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.[12] Już z preambuły wynika, że istniejący porządek prawny oparty jest na zasadzie „pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Według tej zasady człowiek jest podstawowym podmiotem wszelkich spraw, a inne instytucje mają jedynie być tworzone jako pomocnicze w stosunku do jego działań. Gmina ma zajmować się więc tym, czym obywatel wraz z członkami rodziny nie może sobie poradzić. Zgodnie z art. 15 i 16 Konstytucja zakłada rozbudowaną strukturę różnych form samorządu terytorialnego. Przepisy te wskazują na konieczną decentralizację.

Problematyce samorządu Konstytucja poświęca rozdział VII zatytułowany „Samorząd terytorialny”. Art. 163 nawiązuje do wspomnianej zasady pomocniczości. Stanowi bowiem, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, ale konstytucja nie zamyka drogi do rozwoju innych jednostek samorządu regionalnego lub lokalnego.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną , a także prawo własności i inne prawa majątkowe ale rangi konstytucyjnej nie ma prawo gminy do prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z art. 9 ust.2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym.[13]

Uzupełnieniem problematyki samorządu w Konstytucji jest art. 172 rozdz. VII, który daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość zrzeszania się, przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Zgodnie z postanowieniami Konstytucji z 1997 roku po 8 latach funkcjonowania samorządu gminnego w strukturach administracji pochodzących w swojej istocie z okresu PRL, reforma ustrojowa zapoczątkowana w 1998 roku, zostaje przeprowadzona. Jednak rozwój samorządu terytorialnego jest procesem ciągłym. Jego struktura, uprawnienia formy organizacji i metody działania są zawsze odbiciem tak narodowych tradycji, jak i zmieniających się stale stosunków społecznych, warunków gospodarczych, możliwości ekonomicznych i technicznych oraz wielu innych czynników wpływających na zachowania i potrzeby społeczne. Celem polityki zagranicznej jest integracja Polski z zachodnimi strukturami. Integracja z Unią Europejską to włączenie i zespolenie z nimi Polski. Aby jednak takie zespolenie było możliwe, to polska musi upodobnić swoje struktury do tych, jakie wytworzyły te państwa, które tworzą trzon tych organizacji. W jakim stopniu obecne struktury samorządowe są zbieżne z wymogami i oczekiwaniami prawa administracyjnego funkcjonującego w Unii Europejskiej autorka przedstawi w dalszej części niniejszej pracy.

Najważniejsze ustawy nadające nowy kształt terytorialnej władzy samorządowej w Polsce to:

1.      ustawa z 24 lipca 1998r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96 poz. 603);

2.      ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz....