WYŻSZA SZKOŁA MENEDŻERSKA W WARSZAWIE
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
KIERUNEK: ADMINISTRACJA
SPECJALNOŚĆ: ADMINISTRACJA PUBLICZNA
PRACA DYPLOMOWA
SAMORZĄD POWIATOWY W ŚWIETLE USTAWY Z 5 CZERWCA 1998 R. „O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM” NA PRZYKŁADZIE POWIATU RADZYŃ PODLASKI
MATEUSZ WIŚNIEWSKI
NR ALBUMU 37367
PRACA NAPISANA
POD KIERUNKIEM
...................................................... nazwisko i imię
......................................................
nr albumu
wydział
specjalność
„Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została napisana przeze mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Oświadczam ponadto, że niniejsza wersja pracy jest identyczna z załączona wersją elektroniczną”
…………………………… ...........................................
Data podpis
WSTĘP.......................................................................................................................................3
ROZDZIAŁ I.............................................................................................................................5
RYS HISTORYCZNY SAMORZĄDU POWIATOWEGO W POLSCE...........................5
1.1 Kształtowanie samorządu powiatowego ..............................................................................5
1.2 Reforma ustrojowa z 1999 r. ………………………………………………………………7
1.3 Historia powiatu radzyńskiego .............................................................................................8
ROZDZIAŁ II ........................................................................................................................16
2.1 Pojęcie powiatu, jego osobowość prawna oraz statut.........................................................16
2.2 Typy powiatów…………………………………………………………………………...17
2.3 Zadania własne, zlecone oraz powierzone powiatu............................................................20
2.4 Organy powiatu...................................................................................................................24
2.4.1 Rada powiatu, jej status oraz organizacja wewnętrzna....................................................25
2.4.2 Zarząd powiatu.................................................................................................................30
2.4.3 Starosta.............................................................................................................................32
2.5 Starostwo i jego zadania na przykładzie starostwa powiatowego w Radzyniu Podlaskim36
ROZDZIAŁ III........................................................................................................................44
FINANSE ORAZ BUDŻET POWIATU NA PRZYKŁADZIE POWIATU RADZYŃ PODLASKI..............................................................................................................................44
3.1 Budżet powiatu ..................................................................................................................44
3.2 Źródła dochodów samorządu powiatowego.......................................................................47
3.3 Kontrola i nadzór nad działalnością finansową..................................................................51
3.4 Realizacja budżetu powiatu Radzyń Podlaski w 2008 roku...............................................52
ZAKOŃCZENIE.................................................................................................57
BIBLIOGRAFIA.................................................................................................58
Samorząd terytorialny w Polsce odradza się na nowo. Od momentu wprowadzenia reformy samorządowej w 1990 roku zaszło już wiele zmian. Przede wszystkim mieszkańcy poznali i zaakceptowali nowy podział administracji samorządowej, uwierzyli także, że poprzez udział w wyborach samorządowych mają wpływ na życie lokalnej społeczności.
Przed samorządem terytorialnym w Polsce stoi wiele trudnych wyzwań, a tylko skuteczność lokalnej władzy pozwoli na ich realizację. Koniecznym warunkiem skuteczności władzy jest doskonała znajomość prawa związana z funkcjonowaniem danej jednostki samorządowej. Dlatego też podjęty przeze mnie temat pracy dotyczy pojęcia jednostki samorządu powiatowego na przykładzie Powiatu Radzyń Podlaski. Powiat, jako jednostka samorządowa znajduje się „pomiędzy” szczeblem gminnym, a wojewódzkim, co determinuje jej specyficzny charakter.
Celem pracy jest przedstawienie historii powiatu oraz scharakteryzowanie najważniejszych zasad powoływania i funkcjonowania organów powiatu, ich kompetencje oraz zakres działania.
Praca składa się z trzech rozdziałów.
W pierwszym rozdziale pt. „Rys historyczny samorządu powiatowego w Polsce” przedstawię instytucję powiatu w polskiej tradycji administracyjnej, prezentując ją w ujęciu historycznym, kształtowanie się samorządu powiatowego oraz jego zmiany w Polsce. Szczególną uwagę poświęcę tu historii powiatu radzyńskiego.
Drugi rozdział pt. „Ustrój i organy samorządu powiatowego” zacznę od wyjaśnienia pojęcia powiatu, jego osobowości prawnej oraz opiszę zadania, jakie wypełnia starostwo powiatowe na przykładzie powiatu radzyńskiego. W tej części pracy zobrazuję również, jaką rolę pełnią poszczególne wydziały starostwa powiatowego. Szczególnie przybliżę funkcję, zadania oraz kompetencję organów powiatu: Radę Powiatu, jako organ stanowiący
i kontrolny, Zarząd Powiatu, jako organ kolegialny i wykonawczy. Przedstawię również rolę Starosty, który pełni zarówno funkcję wykonawczą jak i zwierzchnika starostwa powiatowego i przełożony pracowników starostwa powiatowego.
W ostatniej części mojej pracy zobrazuję sposób opracowania oraz uchwalenia projektu budżetu powiatu oraz jego wykonanie, jak również finansowanie zadań, które wykonuje powiat. Opiszę tu też źródła pochodzenia środków niezbędnych do wykonywania zadań własnych powiatu oraz zadań zleconych, a następnie przedstawię, w jakim stopniu został zrealizowany budżet powiatu radzyńskiego w roku budżetowym 2008.
Praca powstała w oparciu o dostępną literaturę przedmiotu w języku polskim oraz akty normatywne obowiązujące w Polsce, a dotyczące powiatu, jak również udostępnione informacje i dokumenty Starostwa Powiatowego w Radzyniu Podlaskim.
RYS HISTORYCZNY SAMORZĄDU POWIATOWEGO
1.1 Kształtowanie samorządu powiatowego
Polska odzyskując niepodległość w 1918 roku odziedziczyła po zaborach różne struktury terytorialne. W zaborze pruskim miał miejsce podział wielostopniowy, w którym funkcjonowały organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Powiat obok rejencji był jedną jednostek terytorialnych, który istniał w ramach prowincji. Powiaty pełniły dwie funkcję, a mianowicie jednostki terytorialnej dla administracji rządowej i samorządu terytorialnego. W zaborze austryjackim istniał dwustopniowy podział. Na stopniu niższym – gminy i obszary dworskie, zaś na wyższym – powiaty, jako jednostki służące administracji rządowej i samorządowej. W zaborze rosyjskim został wprowadzony podział trzystopniowy. Gmina zbiorowa składała się z gromad, jako wewnętrznych jednostek pomocniczych. Jednostki wyższego stopnia stanowiły powiaty i gubernie. W takiej sytuacji podstawowym celem było ujednolicenie podziału, które nastąpiło na mocy ustawy z 11 sierpnia 1919 r. o tymczasowej organizacji zarządu byłej dzielnicy pruskiej (Dz.Pr. nr 64, poz. 385), ustawy z 2 sierpnia 1919 r. o organizacji władz II instancji byłego królestwa (Dz.Pr. nr 65, poz. 395), ustawy z 3 grudnia 1920 r. o tymczasowej organizacji władz administracji II instancji na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii. Następnie uchwalono kolejne akty prawne likwidujące podział, na rencje, prowincje, kraje, obszary dworskie. Artykuł 65 Konstytucji Marcowej wprowadził, jako zasadę, że: „dla celów administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego”. Niestety mimo ujednolicenia nazewnictwa nie można było mówić o ujednoliceniu podziału terytorialnego.
„W 1937 r. przeprowadzona została korekta granic województw mająca na celu zerwanie z zasadą, że granice województwa nie mogą przekraczać dawnych granic dzielnicowych.” [1]Po II wojnie światowej podział terytorialny państwa oparty został na podziale istniejącym w okresie międzywojennym. Podział zasadniczy składał się, więc z województw, powiatów i gmin. Jednostkami pomocniczymi były gromady oraz dzielnice w Warszawie i Łodzi. Nowy podział terytorialny został unormowany w zasadzie w latach 1945 – 1950. W tym okresie dokonano znacznych zmian w podziale województw, powiatów i gmin. Na stopniu powiatów wiele miast przekształcono w odrębne powiaty miejskie, powołane też zostały nowe powiaty. W 1945 r. było 268 powiatów, a w 1948 r. liczba ich zwiększyła się do 271. Wraz z powiatami miejskimi w 1948 r. ich liczba wynosiła 324. Kolejne reformy podziału terytorialnego zostały zawarte w uchwale Rady Ministrów z 24 lutego 1954 r. w sprawie prac przygotowawczych do powołania gromadzkich rad narodowych. Kolejne reformy zostały przeprowadzone w latach 1972 – 1975. Były one największy przedsięwzięciem organizacyjno-prawnym i gospodarczym w powojennej Polsce.
Pierwszy etap reformy podziału terytorialnego został dokonany na podstawie ustawy z 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 49, poz. 312). Artykuł 1 ustawy stanowił, że dotychczasowy podział terenów wiejskich na gromady zostaje zniesiony, a w ramach tego tworzy się gminy, jako jednostki podziału terytorialnego wsi. W wyniku tej reformy utworzono 2365 gmin oraz 375 jednostek wspólnych miast i gmin. Gdy rozpoczęto realizację reformy wiadomym było, że niezbędne staną się korekty w podziale terytorialnym. Zwracał na to uwag M. Jaroszyński, stwierdzając: „Ażeby nie dopuścić do degeneracji świeżo tworzonych gmin, trzeba przeto być przygotowanym na konieczność poprawienia ich granic nie upierać się przy błędach, zwłaszcza ze względu na prestiż ich twórców”[2].
W drugim etapie reformy, przeprowadzonej na podstawie ustawy z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 47, poz. 275), dokonano zmian w organizacji i kompetencjach narodowych i terenowych organów administracji stopnia powiatowego i wojewódzkiego. Polegały one na dostosowaniu organizacji i zasad funkcjonowania tych organów do modelu przyjętego w gminach.
Trzeci etap reformy wprowadzono ustawą z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91). Na podstawie tej ustawy z dnia 1 czerwca 1975 r. został ustanowiony dwustopniowy podział terytorialny państwa na jednostki stopnia podstawowego, czyli gminy, miasta, dzielnice, miasta-gminy. Wprowadzono jednostki stopnia wojewódzkiego. W wyniku tych zmian nastąpiło zniesienie 314 powiatów i utworzono 49 województw. Oprócz podziału zasadniczego powstało ponad 100 różnego rodzaju podziałów specjalnych i pomocniczych mających strukturę jedno – lub dwupoziomową.[3] Z perspektywy czasu oceniono, że dokonane reformy zostały przeprowadzone zbyt pochopnie. Podział na 49 województw skutkował zakłóceniem w funkcjonowaniu gospodarki i administracji. Stał się zaprzeczeniem zasady uniwersalności podziału zasadniczego. Utworzone zaś niektóre organy państwowe wskazywały na poważne trudności w prawidłowym funkcjonowaniu. W sądach i prokuraturze utrzymane zostały dawne organy powiatowe pod nazwą organów rejonowych o nieco zmienionych terytoriach działania. Pogłębiony został również podział terytorialny dla celów specjalnych. Wzrosły koszty administracji, a efektywność jej pracy osłabła[4]. Podział dwustopniowy obowiązywał do 31 grudnia 1998 r. Stan jego potwierdzony był w ustawie z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 32, poz.176). Artykuł 49 ustawy stanowił, że jednostkami zasadniczymi podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego są gminy, a jednostką tego podziału wykonywania administracji rządowej jest województwo.
1.2 Reforma ustrojowa z 1999 r.
Ustawą z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trzystopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603), pod długoletnich dyskusjach oraz sporach politycznych i naukowych, z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa. Jednostkami tego podziału są: gminy, powiaty i województwa. W miejsce dotychczasowych 49 województw utworzono 16: dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, lubelskie, lubuskie, łódzkie, małopolskie, mazowieckie, opolskie, podkarpackie, podlaskie, pomorskie, śląskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie i zachodniopomorskie. Ponownie po 25 latach przywrócony został trzystopniowy podział zasadniczy państwa, który zmienił charakter województw i powiatów. Powiat jest lokalną wspólnotą samorządową obejmującą określone terytorium[5]. Jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo obszar miasta na prawach powiatu. Tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie powiatów, a także ustalanie i zmiana nazwy powiatów i siedziby ich władz zostały przyznane ustawą o samorządzie powiatowym Radzie Ministrów. Wydanie tej sprawie rozporządzenia przez Radę ministrów wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad powiatów albo rady miasta na prawach powiatu – poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic powiatów naruszających granice województw – dodatkowo opinii odpowiednich sejmików województw. Minister może wystąpić także o opinie zainteresowanych rad gmin. W przypadku niewyrażenia opinii w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia jej uznaje się za spełniony. Prawa powiatów przysługuje miastom, które 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestał być siedzibami wojewodów, chyba, że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu przy dokonaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprecyzowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.
Rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652 z późn. Zm.) utworzonych zostało 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu, rozporządzeniem Rady Ministrów z 31 maja 2001 r. (Dz.U. Nr 62, poz. 631 z późn. Zm.) utworzono zaś z dniem 1 stycznia 2002 r. dalsze 7 powiatów.[6]
1.3 Historia powiatu radzyńskiego
Stolica powiatu – miasto Radzyń Podlaski – należy do najstarszych ośrodków osadniczych położonych między Wisłą a Bugiem. W literaturze wspomina się, że Radzyń wraz z przyległymi wsiami tworzy starostwo radzyńskie wydzierżawiane dostojnikom koronnym lub litewskim. Przypuszcza się, że obszar starostwa pokrywał się z obszarem parafii rzymskokatolickiej, która w XV w. Rozciągała się od Tyśmienicy na południu do rzeki Krzny w rejonie Polskowoli, dawniej nazywanej ...
gosicka