26
SPIS TREŚCI
Rozdział I - Gmina jako podstawowa jednostka samorządowa..........5
1. Samorząd gminy w okresie II Rzeczpospolitej..................................5
2. Samorząd terytorialny po II wojnie światowej (do 1950 r.)...............8
3. 10 lat współczesnej samorządności..................................................13
Rozdział II - Podstawy finansowania gminy w świetle obowiązujących ustaw........................................................................18
1. Ogólna charakterystyka dochodów jednostek samorządu terytorialnego....................................................................................18
2. Ogólna charakterystyka wydatków jednostek samorządu terytorialnego....................................................................................22
Rozdział III – Rodzaje środków pozabudżetowych pozyskiwanych przez gminy na podstawie obowiązujących aktów normatywnych.....................................................................................25
1. Środki pozabudżetowe wynikające z ustaw.....................................25
2. Środki, które mogą być pozyskiwane od organizacji i fundacji w kraju..............................................................................................26
3. Środki, które mogą być pozyskiwane od organizacji i fundacji z zagranicy.......................................................................................31
Rozdział IV – Wybrane środki pozabudżetowe w rozwoju gminy miejskiej Iława na przestrzeni 1995 – 2000......................................44
1. Środki pozyskane w kraju w latach 1998 – 2000............................44
2. Korzystanie z funduszy pomocowych Unii Europejskiej w latach 1995 –1999......................................................................................45
3. Dofinansowanie otrzymane od Fundacji Polsko – Niemieckiej......47
Rozdział V - Podsumowanie rozważań i wnioski................................48
Bibliografia..............................................................................................52
Temat mojej pracy nasunął mi się podczas obserwacji tego, co działo się w moim mieście tzn. Iławie w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Także prasa i telewizja na bieżąco informowały o rozwoju samorządu lokalnego oraz o tym jakie są przekazywane przez władze centralne na realizację zadań własnych oraz zleconych. Dlatego też obserwuje się, że każda gmina stara się, aby jej dochody w danym roku wzrastały. Jakikolwiek, więc przypływ pieniędzy lub innych środków do gminy jest szansą na to, by można było zwiększyć jej finanse na przykład poprzez pozyskiwanie środków pozabudżetowych. Okazuje się, iż pozyskiwanie takich środków przez gminę samorządową jest jedną z możliwości zwiększania dochodów własnych, które to w efekcie wpływają na jej wzrost gospodarczy i ekonomiczny.
W przeddzień wejścia Polski do Unii Europejskiej każda gmina samorządowa powinna spełniać pewne standardy obowiązujące we wspólnocie europejskiej, a jeśli nie, to musi się dostosowywać w ciągu najbliższych lat do wymogów Unii. Iława, jak to wynika z moich obserwacji, też stara się o środki pochodzące z kraju oraz z zagranicy w celu dostosowania własnego rozwoju do poziomu europejskiego. Jednak główną przeszkoda są przede wszystkim zbyt niskie dochody gminy, dlatego też postaram się przedstawić tę gminę samorządową jako instytucję, która chce i dąży do zwiększenia swoich wpływów poprzez pozyskiwanie środków pozabudżetowych w celu realizacji zadań własnych.
Zakres pracy obejmuje, więc przedstawienie gminy miejskiej jako podstawowej jednostki samorządowej, która rozwijała się przez minione dziesięciolecie i która w obecnej rzeczywistości ma możliwość decydowania o swoim systemie funkcjonowania w świetle aktualnie obowiązujących norm prawa. A normy te decydują także o zasadach finansowania gminy tzn. jakie gmina może mieć dochody i na co je musi lub może wydatkować. Jednak, aby zwiększyć te dochody, musi się o to bardzo starać chociażby poprzez możliwości pozyskiwania środków pozabudżetowych od organizacji i fundacji w kraju jak i za granicą państwa polskiego.
Jeden z rozdziałów został, więc przeze mnie przeznaczony na przedstawienie środków pozabudżetowych w rozwoju gminy miejskiej Iława na przestrzeni lat 1997 – 2000. W rozdziale tym chcę także zaprezentować, jak to gmina miejska Iława starała się o te środki i jakie można było z tego tytułu zrealizować zadania własne. Postaram się także odpowiedzieć na pytanie - Czy warto było starać się o środki pomocowe, oraz jaka perspektywa w tym zakresie czeka gminy samorządowe?
W pracy tej postaram się także wykazać, że możliwość pozyskiwania środków pozabudżetowych rodzi duże korzyści dla gminy, czyli mieszkańców całej społeczności lokalnej.
ROZDZIAŁ I
GMINA JAKO PODSTAWOWA JEDNOSTKA SAMORZĄDOWA
1. Samorząd gminy w okresie II Rzeczpospolitej
Samorząd terytorialny w Polsce lat międzywojennych dopiero w roku 1933 doczekał się ustawy zapowiedzianej Konstytucją z marca 1921 roku, nie znaczy to jednak, że do tego czasu go nie było[1]. Przeciwnie, już sam tytuł ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, zwanej ustawą scaleniową wskazuje, że stanowiła ona uzupełnienie istniejących już przepisów. W związku z tym należy przypomnieć, że wcześniej funkcjonował samorząd terytorialny w byłym zaborze pruskim, austriackim i rosyjskim.
W chwili odzyskania niepodległości samorząd terytorialny istniał w różnym stopniu na terenie całego kraju. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego i pruskiego jego organizacja opierała się początkowo na przepisach państw zaborczych, natomiast na ziemiach byłego Królestwa Polskiego jego organizację unormowały przepisy polskie (dekrety Naczelnika Państwa z lat 1918-19).
1. Samorząd gmin wiejskich
W chwili odzyskania niepodległości samorząd gmin wiejskich istniał na terenie całego kraju. Zmiany dotyczące organizacji na ziemiach byłego Królestwa Polskiego wprowadzono w 1918 roku. Nową instytucją była rada gminna (wybierana przez zgromadzenie gminne) z wójtem na czele. Była ona organem zarządzającym i kontrolującym działalność wójtów. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego przeprowadzono częściową demokratyzację istniejących struktur samorządu gminnego, ale nie ich zmianę. Wprowadzono dodatkowe kurie w wyborach samorządowych, mimo to rada wciąż składała się głównie z osób pochodzących z nominacji. Na ziemiach byłego zaboru pruskiego także odziedziczone struktury nie uległy zmianie. Wprowadzono jedynie demokratyczną ordynację wyborczą.
2. Samorząd gmin miejskich
Samorząd gmin miejskich istniał na wszystkich terenach byłego Królestwa Polskiego. Na mocy dekretu z 1918 roku wprowadzono pojęcie gminy jako samodzielnej jednostki terytorialnej, wyposażonej w osobowość prawa publicznego. Członkami gminy stali się wszyscy obywatele polscy zamieszkali na jej terenie od 6 miesięcy. Organem uchwałodawczym i kontrolującym były rady miejskie. Organ wykonawczy stanowił magistrat (zarząd miejski). Na terenach byłego zaboru austriackiego wybory do samorządu nadal opierały się na systemie kurialnym.
3. Samorząd powiatowy
Samorząd powiatowy po wprowadzeniu go w latach 1918-19 na ziemiach byłego Królestwa Polskiego istniał na terenie całego kraju (z wyjątkiem Śląska Cieszyńskiego). Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi były sejmiki powiatowe, a organami wykonawczymi – wydział powiatowy. Na czele sejmiku i wydziału stał starosta. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego samorząd powiatowy praktycznie nie działał.
4. Samorząd wojewódzki
Samorząd wojewódzki w chwili odzyskania niepodległości istniał tylko na ziemiach byłego zaboru pruskiego jako dawny pruski samorząd prowincjonalny. Jego organem uchwałodawczym był sejmik wojewódzki a organem wykonawczym – wydział wojewódzki ze starostą na czele. Funkcje samorządu terytorialnego na terenach byłego zaboru rosyjskiego pełniły rady wojewódzkie.
„Decydujące znaczenie dla funkcjonowania samorządu terytorialnego miała ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego z dnia 23 marca 1933 roku[2] (tzw. ustawa scaleniowa). Wprowadziła ona jednolitą dla całego kraju organizację i zasady działania samorządu gminnego (miejskiego i wiejskiego) oraz powiatowego. Ogólnopolski samorząd wojewódzki wbrew zapowiedziom nie został wprowadzony.”[3]
Ustawa dzieliła organy samorządu na wykonawcze i zarządzające oraz stanowiące i kontrolujące. W organizacji samorządu terytorialnego w różnym stopniu uwzględniono następujące zasady. Na postawie Konstytucji marcowej jednostki samorządu terytorialnego pokrywały się z jednostkami podstawowego podziału administracyjnego państwa (gminy, powiaty, województwa). Decyzje dotyczące samorządu terytorialnego podejmowały organy wybieralne. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznano zarówno osobowość cywilnoprawną jak i publicznoprawną, czyli prawo dysponowania władztwem organizacyjnym. Jednostki samorządu terytorialnego uzyskały prawo łączenia się w celu realizacji zadań przekraczających możliwości danej gminy (tzw. związki międzykomunalne).
Ustawa scaleniowa przeprowadziła tylko częściową unifikację. Obok gmin jednostkowych pozostawiono gminy zbiorowe składające się z gromad. Organem uchwałodawczym w gminie była rada gminna, a organem wykonawczym był zarząd gminy. W gminach miejskich organami uchwałodawczymi były rady miejskie, a wykonawczymi – zarządy miejskie.
Po unifikacji w 1933 roku samorząd powiatowy działał na obszarze powiatów oraz miast wydzielonych z powiatów (miasta liczące ponad 25 tysięcy mieszkańców lub mniejsze z mocy szczególnej ustawy). Organami uchwałodawczymi były rady powiatowe wybierane przez rady gminne i miejskie. Rady powiatowe wybierały wydział powiatowy będący organem wykonawczym.
„Ustawa z 1933 roku upoważniała samorząd terytorialny do działania tylko w wypadkach, gdy ustawa wyraźnie go do tego upoważniała. Do zakresu działania należały sprawy własne i zlecone. Własny zakres działania obejmował sprawy gospodarcze, kulturalne, oświatowe, zdrowia publicznego, zaspokajania lokalnych potrzeb mieszkańców, o ile nie zostały one przekazane organom administracji rządowej, czy samorządowi gospodarczemu. Część spraw należących do kompetencji administracji rządowej na mocy ustaw i innych aktów przekazano jednostkom samorządu terytorialnego. Były to zadania zlecone (poruczone) do wykonania przez samorząd.”[4]
2. Samorząd terytorialny po II wojnie światowej (do 1950 r.)
1. Regulacje prawne
Zgodnie z Manifestem PKWN z dnia 22 lipca 1944 r. zapowiadającym realizowanie władzy w terenie przez rady narodowe i swych upełnomocnionych przedstawicieli, wprowadzono dualistyczny system organów administracji terenowej.
Dekrety PKWN z dnia 21 sierpnia 1944 roku o trybie powoływania władz administracji ogólnej I-ej i II-ej instancji[5] i 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządów terytorialnych[6] oraz ustawa Krajowej Rady Narodowej z dnia 11 września 1944 roku o kompetencji Przewodniczącego Krajowej Rady Narodowej[7], nawiązując do wzorów okresu międzywojennego, stworzyły prawne podstawy systemu terenowej administracji opartej na organach administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego.
Dekret PKWN z dnia 21 sierpnia 1944 roku o trybie powołania władz administracji ogólnej I-ej i II-ej instancji powołał obok rad narodowych w terenie organy administracji rządowej, mianowicie województwa i starostwa oraz ich aparaty pomocnicze tj. urzędy wojewódzkie i starostwa powiatowe.
Rady Narodowe działały przez powoływane oraz nadzorowane przez siebie organy wykonawcze samorządu, a ponadto wykonywały funkcje planowania działalności publicznej. Posiadały prawo do wykonywania kontroli społecznej ogółu jednostek terenowych realizujących funkcje administracji publicznej. Zadania Rad Narodowych znacznie wykraczały poza kompetencje samorządów terytorialnych w okresie międzywojennym. Przyznanie im prawa kontroli i nadzoru nad działalnością pionu administracji rządowej, odwróciło konstrukcje sprzed 1939 roku, gdzie administracja rządowa nadzorowała działalność samorządów. Rady działały na sesjach, za pośrednictwem komisji i prezydiów będących organami rady. Prezydia były organem rady wyłonionym z grona radnych, organizującym prace sesji i komisji, wykonującym kontrolę i nadzór nad organami wykonawczymi samorządów terytorialnych.
Dekret PKWN z dnia 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządów terytorialnych[8] przywrócił samorząd terytorialny, który miały reprezentować rady narodowe. W ten sposób ukształtowała się swoista sytuacja na odcinku administracji państwowej w terenie, określona jako dualizm administracji państwowej: z jednej strony ukształtował się pion administracji rządowej (wojewodowie, starostowie i tzw. urzędy niezespolone), z drugiej zaś strony rady narodowe.
Do zadań samorządu terytorialnego należały sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym o ile nie zostały wyraźnie zastrzeżone do kompetencji władz państwowych. Zakres administracji zleconej samorządom terytorialnym był znaczny (m.in. szkoły, drogi, szpitale).
„Samorząd terytorialnym reprezentowany był przez terenową radę narodową. Organami stanowiącymi samorządu terytorialnego były rady narodowe, a organami wykonawczymi na szczeblu wojewódzkim i powiatowym – wydziały, których z urzędu przewodniczącymi byli wojewodowie i starostowie, a na szczeblu gminy i miasta – zarządy, którymi kierowali przełożeni gmin – wójtowie, burmistrzowie i prezydenci.”[9]
Organem wykonawczym wojewódzkiej rady narodowej był wydział wojewódzki. Przewodniczącym wydziału był wojewoda lub jego zastępca. Wszystkie czynności biurowe wydziału wojewódzkiego załatwiał właściwy urząd wojewódzki. Organem wykonawczym powiatowej rady narodowej był wydział powiatowy, którego przewodniczącym był starosta lub jego zastępca. Wydział powiatowy był władzą porządkową dla burmistrzów, wójtów, sołtysów oraz członków zarządów gmin wiejskich i miast niewydzielonych.
Organem wykonawczym miejskiej rady narodowej był zarząd miejski. Składał się on z burmistrza i wiceburmistrza lub prezydenta i wiceprezydenta oraz 3-6 członków zarządu wybieranych przez miejską radę narodową.
Organem wykonawczym gminnej rady narodowej był zarząd gminy. Składał się on z wójta i podwójciego i trzech członków zarządu wybieranych przez gminną radę narodową. Wójtowi dla celów administracji gromad podlegali sołtysi i podsołtysi wybieranych przez ogólne zebranie mieszkańców gromady. Brali oni udział w posiedzeniach zarządu gminnego z głosem doradczym tylko wtedy, gdy przedmiotem obrad były sprawy dotyczące gromady.
Jeśli chodzi o organizację systemu sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym to te sprawy dopiero unormowano w ustawie z dnia 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego[10] poprzez wprowadzenie zasady hierarchicznego podporządkowania: rady niższego stopnia były nadzorowane przez rady wyższego stopnia. Cechą charakterystyczną była dwutorowość: sprawowano go w pionie rad narodowych oraz w pionie ich organów wykonawczych. Nadzór zwierzchni nad radami narodowymi i ich prezydiami sprawowało Prezydium Krajowej Rady Narodowej. Na mocy ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 roku[11] kompetencje te zostały przekazane Radzie Państwa. Równocześnie w pionie organów wykonawczo - zarządzających samorządu terytorialnego, zwierzchni nadzór nad działalnością wojewódzkich i powiatowych organów sprawował najpierw kierownik resortu administracji publicznej, zaś od 1945 roku minister tegoż resortu. Nadzór bezpośredni nad zarządami gmin wiejskich i miast niewydzielonych z powiatowych związków samorządowych sprawował wydział powiatowy, a w sprawach nie cierpiących zwłoki – starosta. Nadzór nad wydziałami powiatowymi i zarządami miast wydzielonych z powiatowych związków samorządowych sprawował wydział wojewódzki lub wojewoda jako przewodniczący. Wydział wojewódzki lub wojewoda jako przewodniczący.
W latach 1948-50 doszło do likwidacji tradycyjnych organów administracji i stworzenia jednolitego systemu administracji terytorialnej. W Polsce nastąpiło to na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej[12]. Ustawa wprowadziła jednolitość strukturalną i funkcjonalną. Zniosła związek samorządu terytorialnego, wydziały powiatowe i wojewódzkie oraz zarządy, stanowiska wojewodów, starostów, burmistrzów, wójtów, urzędy wojewódzkie i starostwa. Równocześnie nastąpiła nacjonalizacja mienia samorządowego. Kompetencje zniesionych organów przejęły rady narodowe: gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie – które wewnętrznie zreorganizowano. Zniesiony został wewnętrzny organ rady, kierujący jej pracami, czyli prezydium. Powołano natomiast pod tą samą nazwą Prezydium. Rady miały podlegać radom wyższego szczebla oraz wyborcom, którym przyznano prawo odwołania radnego. Społeczności lokalne straciły podmiotowość prawną. Stworzono konstrukcję, według której rada narodowa reprezentowała jednocześnie interesy lokalnej społeczności i państwa. Radę przyrównano do parlamentu i ona reprezentowała nie tylko lokalne społeczeństwo, ale cały naród. W rezultacie rady i ich organy wykonawcze miały przejąć władzę w terenie. Takie ukształtowanie roli rad narodowych mogło sugerować silną pozycję rad jako organów państwa w terenie.
Taki stan rzeczy istniał do czasu wejścia w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej[13], która wprowadziła do naszego systemu organów terenowych zasady ustroju radzieckiego. Ustawa ta zniosła system dualistyczny, a więc samorząd terytorialny, jego związki i organy. Majątek samorządu terytorialnego przejęło państwo. System wprowadzony tą ustawą był modyfikowany wielokrotnie, co doprowadziło w 1975 roku do zniesienia powiatów, jednocześnie zwiększając liczbę województw do 49.
W latach 1980-81 doktryna i publicystyka postulowały o przywrócenie samorządu tery...
Konocia