Ustrój administracji publicznej – podstawowe pojęcia
Administracja – 1. organizacja realizująca dwa rodzaje celów: cele wewnętrzne związane z utrzymaniem na odpowiednim poziomie samej organizacji oraz cele zewnętrzne dotyczące stosunków administracji państwowej ze społeczeństwem.
2. Administracja może być także określeniem pewnych instytucji posiadających określone funkcje wykonywane i egzekwowane w zorganizowanym społeczeństwie. Administracja może być rozumiana jako układ organów państwowych, administracja rządowa – władze w państwie.
3. Administracja w innym ujęciu oznaczać może także prawo administracyjne, oraz system sądów administracyjnych z NSA na czele.
4. Administracja to także zawiadywanie, zarządzanie, lub zespół zarządzający (kierujący) czymś; odróżnia się administrację prywatną i publiczną. Administracja publiczna oznacza władcze wykonywanie zadań przypisywanych przez porządek prawny państwu i jego organom lub innym podmiotom wykonującym funkcje władcze (np. samorządowi terytorialnemu); administracja publiczna odróżnia się od ustawodawstwa i wymiaru sprawiedliwości. W państwie praworządnym działania administracji publicznej wkraczające w sferę praw i obowiązków obywatela oraz innych podmiotów nie podporządkowanych administracji publicznej opierać się muszą na upoważnieniu prawa, aczkolwiek współczesna administracja państwowa i samorządowa realizuje zadania wykraczające poza funkcję wykonywania prawa (np. zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa). Odchodzenie od koncepcji państwa liberalnego, która dopuszczała tylko wyjątkową ingerencję administracji w sferę praw i obowiązków obywatela, powoduje rozrost reglamentacyjnej działalności administracji publicznej; ograniczenia swobody działania obywatela za pomocą środków przewidzianych prawem podyktowane są różnymi względami: ochroną konsumenta, ochroną środowiska naturalnego, dóbr kultury, ujednolicaniem działań w skali międzynar. (np. ruch na drogach publ.). Ważnym problemem są granice ingerencji administracji publicznej, która chroniąc dobra ogólne i działając w interesie ogólnym nie może krępować nadmiernie swobód i aktywności jednostki. Wkraczanie administracji w sferę praw i obowiązków jednostki następuje z reguły w formie ® aktu administracyjnego, a zwł. ® decyzji administracyjnej. W celu ochrony jednostki przed arbitralną działalnością administracji państwo praworządne wykształciło wiele instytucji, takich jak: ® postępowanie administracyjne oparte na kodeksie postępowania adm. i kontrola sądowa decyzji adm. (® sądownictwo administracyjne); w celu zapewnienia wykonania nakazów i zakazów adm. wprowadza się ® egzekucję; (administracyjną). Zmiany ustroju państw. wywierają wpływ na kształt administracji publicznej. Wyodrębniony u schyłku państwa feud. zawodowy aparat adm. stał się w kontynent. Europie podstawą tworzenia urzędniczego aparatu adm., rządzącego się odrębnym prawem (prawem publ.). W liberalnym państwie kapitalist. został on podporządkowany parlamentowi i ustawom. Liberalizm postulował ograniczenie administracji w stopniu maksymalnym. Najważniejszą zasadą stała się ochrona porządku prawnego (stąd nazwa: państwo prawne) przed naruszeniami ze strony administracji w celu ochrony wolności obywateli. Aparat administracji na szczeblu centr. (rząd) został podporządkowany parlamentowi, w niektórych państwach — prezydentowi pochodzącemu z wyborów. Na kontynencie eur. powstał charakterystyczny dualizm władz terenowych: administracja rządowa i administracja samorządowa. Aktualnie zmienia się koncepcja zadań administracji, z reguły w kierunku zwiększenia udziału administracji w zaspokajaniu potrzeb nowocz. społeczeństwa. Państwo komunist. opierało działalność ustroju administracji na zasadach bezpośredniego zarządzania gospodarką, centralistycznym modelu planowania i kierowniczej roli partii komunist.; wynikało to gł. z upaństwowienia środków produkcji.
Podsumowanie: Administracja państwowa jest zjawiskiem złożonym, które można definiować z różnych punktów widzenia. Niezależnie jednak od tego, czy określimy administrację państwową jako pewien rodzaj funkcji państwa (stanowisko przedmiotowe), jako obszar działania szczególnej kategorii organów państwowych, mianowicie organów administracji państwowej (stanowisko podmiotowe), czy wreszcie jako swoistą organizację aparatu państwowego łączącą w sobie elementy podmiotowe i funkcjonalne. Istotnym aspektem administracji jest obowiązujący w niej porządek prawny.
Prawo administracyjne – 1. gałąź prawa, która obejmuje ogół norm regulujących stosunki społeczne wynikające w procesie administracyjnej działalności organów państwowych.
2. Jest to także prawo, które odnosi się do struktury administracji i jej działania w społeczeństwie w swoisty sposób.
3. Czasami określa się prawo administracyjne przez odwołanie się do funkcjonalnie pojętej administracji państwowej.
4. Prawo administracyjne – jest to gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania. Trzon prawa administracyjnego stanowią te przepisy, które mogą stanowić podstawę powstania stosunku administracyjnoprawnego.
Prawo administracyjne dzielimy na trzy grupy: prawo administracyjne ustrojowe, prawo administracyjne materialne (zwane dalej prawem administracyjnym) oraz prawo administracyjne proceduralne. Prawo administracyjne ustrojowe reguluje budowę administracji – jest to wewnętrzne prawo administracji. Określa ono struktury, zakresy działania, a także funkcje kontroli i nadzoru w poszczególnych jednostkach organizacyjnych oraz w ich systemach. Jest to generalnie prawo wewnętrznie obowiązujące, a więc nie obowiązuje ono wszystkich. Prawo to obowiązuje tylko w strukturach administracji państwowej, a twórcą znacznej większości tych norm jest sama administracja. W prawie administracyjnym (prawo zewnętrzne) normy mają charakter powszechnie obowiązujący, w związku z czym źródłem tych norm są w zasadzie tylko akty ustawodawcze – twórczość prawna organów administracji państwowej jest tu ograniczona tylko do wypadków w których dysponują one odpowiednimi upoważnieniami ustawowymi.
Podmioty posługujące się prawem administracyjnym ustrojowym są to wyłącznie organy państwowe, urzędy – natomiast prawo administracyjne materialne obowiązuje zarówno urzędy i inne organy państwowe oraz wszystkich innych obywateli.
Prawo administracyjne według W. Dawidowicza to tylko prawo administracyjne materialne, czyli prawo ustrojowe i proceduralne to całkiem inne przedmioty. Punktem wyjścia jest podział norm na bezpośrednie, kształtujące sytuację prawną (wyznaczenie bezpośredniego sposobu sądzenia, konkretnie i indywidualnie) i pośrednie (generalne i abstrakcyjne). Prawo administracyjne według M. Jaroszyńskiego, M. Zimmermana, W. Brzezińskiego jest to gałąź prawa polskiego, która obejmuje ogół norm regulujących stosunki społeczne wynikające w procesie administracyjnej działalności organów państwowych:
§ Normy ustrojowe – tworzone przez organy administracji publicznej określające strukturę organizacyjną administracji oraz wzajemne powiązania między organami
§ Normy materialne – regulują daną sferę stosunków społecznych, wyznaczają pozycję obywatela, kształtują jego pozycję prawną
§ Normy proceduralne – określają tryb postępowania organów administracji przy realizacji norm prawa materialnego.
Organ administracji publicznej – osoba lub grupa ludzi, których działanie uważa się za działanie państwa, wyodrębnione administracyjne w określone kompetencje, np.: wojewoda. Organy administracji mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów: organy samorządowe lub organy administracji rządowej; organy centralne lub organy terenowe; organy decydujące lub organy pomocnicze (doradcze); organy jednoosobowe lub organy kolegialne; organy wybieralne lub organy obsadzane w drodze nominacji.
Urząd – aparat pomocniczy, ludzie oraz środki materialno – techniczne, które mają służyć organowi pomocą w realizacji jego zadań, np.: urząd wojewódzki
Właściwość – według W. Dawidowicza „Ogólne postępowanie administracyjne – Zarys systemu PWN W-wa 1962” przez właściwość rozumiemy nałożone przepisami prawa na poszczególny organ państwowy uprawnienia i obowiązki do działania w określonym kierunku. Właściwość w zasadzie ma charakter wyłączny, tzn., że wyłącza możność wkraczania nieupoważnionego organu w zastrzeżoną sferę kompetencji drugiego organu. W skrócie można powiedzieć, iż właściwość są to kompetencje do stosowania prawa. Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości:
§ Właściwość miejscowa – (terytorialna), określenie jaki organ terenowy ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania
§ Właściwość rzeczowa – przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw (np. gospodarczą)
§ Właściwość funkcjonalna – (instancyjna), określa instancję właściwą do rozstrzygnięcia danej sprawy.
Kompetencja – ogół uprawnień przysługujących organowi z fundamentu państwa prawnego. Zgodnie z tym, kompetencją organu możemy nazwać takie działanie organu państwowego, do którego ma on wyraźne upoważnienie prawa.
Zakres działania – ogół uprawnień przysługujących organowi na podstawie prawa w zakresie jego działania, obowiązek korzystania z nich w sytuacjach tego wymagających, uprawnienie sprzężone obowiązkiem, stanowienie prawa, stosowanie prawa, kontrola (nadzór) i kierownictwo, koordynacja oraz czynności faktyczne. Zakres działania obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi dany organ się zajmuje. Zakres działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołujących dany organ. Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystarczającej podstawy do podejmowania działań władczych, dlatego do podjęcia takich działań potrzebne są przepisy kompetencyjne – kompetencje.
Kontrola – funkcja organu polegająca wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy poleceń. Są to czynności polegające na porównywaniu stanu istniejącego z pożądanym. Organ kontrolujący może formułować wnioski w celu przywrócenia stanu pożądanego. Zamiast terminu kontrola przepisy używają terminów: lustracja, wizytacja, inspekcja lub rewizja.
Nadzór – termin ten używany jest najczęściej do określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Nadzorcze uprawnienia jest to prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy lub instytucje nadzorowane. Uprawnienia pozwalające oddziaływać władczo na jednostki nadzorowane noszą nazwę środków nadzoru.
Koordynacja – określenie uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio organizacyjnie i służbowo podporządkowane. Są to jednostki bądź podległe innym organom, bądź działające samodzielnie. Jest to uporządkowanie organów administracyjnych, zharmonizowanie, ustalenie wspólnego działania.
Kierownictwo – używanie wszelkich dostępnych środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków zakazanych przez prawo. Kierownictwo obejmuje w sobie nadzór oraz możliwość bieżącego kierowania działalnością podmiotu kierowanego.
Hierarchiczne podporządkowanie – zależność organu niższego rzędu od organu wyższego rzędu, w której organ wyższy ma prawo kierowania pracą organu niższego rzędu za pomocą poleceń oraz decyduje o jego personalnej obsadzie. Oznacza to brak samodzielności organów niższego rzędu.
Decentralizacja – sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego rzędu nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego rzędu. Ponadto poza brakiem hierarchicznego podporządkowania, aby mówić o decentralizacji organ niższego rzędu powinien być wyposażony we własne kompetencje. Aby organ administracji uznać za zdecentralizowany musi on spełniać szereg różnego rodzaju innych warunków. Jednym z nich jest faktyczna samodzielność organu oraz samodzielność finansowa. Podsumowując, decentralizacja jest to przyznawanie swobody w wykonywaniu kompetencji. Są dwa rodzaje decentralizacji: terytorialna – np.: samorząd terytorialny, oraz rzeczowa – np.: Polska Akademia Nauk (PAN).
Centralizacja – przeciwieństwo decentralizacji, taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyższego. Centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego stopnia i ścisłe ich uzależnienie od organów nadrzędnych. Centralizacja nie oznacza skupienia kompetencji w organach centralnych!
Koncentracja – zjawisko skupienie kompetencji w jednym „ręku”, zachodzi w ramach administracji scentralizowanej.
Dekoncentracja – zjawisko rozproszenia kompetencji na większą liczbę organów. Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi zasadnicza różnica. Pojęcie dekoncentracji dotyczy tylko kwestii skupienia bądź rozproszenia kompetencji, niezależnie od tego, czy organy niższego rzędu mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych. Wyróżnia się dwa rodzaje dekoncentracji: rzeczową – rozkładanie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego szczebla oraz terytorialną – polega na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe organ terenowe.
Samorząd – forma decentralizacji administracji albo administracją sprawdzoną przez korporacje. Jest to ustalony prawem zakres kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw określonej społeczności, reprezentowania jej interesów wobec organów państwa i wykonywania zadań określonych przez ustawy, umowy lub porozumienia. W Polsce członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, istnieje też obowiązek należenia do samorządu jako warunku wykonywania określonych działań lub zawodów; samorząd ma osobowość prawną; nadzór nad nim sprawują organy administracji rządowej. Formami samorządu w zależności od kryterium wyodrębnienia są: samorząd terytorialny, samorząd gospodarczy, samorząd zawodowy. Wyodrębnia się też samorząd zakładowy, gdy na zasadach decentralizacji działają zakłady (np. szkoły), wykonujące funkcje publiczne.
Samorząd działa pod rozbudowanym nadzorem organów państwa, co gwarantuje przestrzeganie prawa. Generalnie dzieli się samorząd na dwie charakterystyczne części: samorząd terytorialny oraz samorząd specjalny. W ramach tego ostatniego wymienia się zawodowy, gospodarczy, wyznaniowy, narodowościowy…
Delegacja – jedna z form przeniesienia kompetencji, w której organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część swoich kompetencji. Delegacja jest ot przelanie swojego pełnomocnictwa lub zobowiązań na osobę trzecią.
Subdelegacja – upoważnienie zawarte w akcie wykonawczym do wydania kolejnego aktu wykonawczego. Na podstawie delegacji ustawowej zostaje wydany akt wykonawczy (np.: rozporządzenie), który zawiera kompetencje do wydania kolejnego aktu (zarządzenia). Subdelegacja kompetencji prawotwórczych w polskim systemie prawa jest zakazana.
Dewolucja – według W. Dawidowicza „Ogólne postępowanie administracyjne – Zarys systemu PWN W-wa 1962” przez dewolucję rozumie się uprawnienie strony do żądania, by organ, który nie załatwił sprawy w obowiązującym terminie, przekazał ją do rozstrzygnięcia organowi wyższego stopnia. Dewolucją nazwać możemy przeniesienie do drugiej instancji kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy z jednego organu administracyjnego na drugi na żądanie strony.
Autonomia – przyznanie organom zarządzającym określonej części terytorium państwa kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej w szerokim zakresie spraw, bez ingerencji władz centralnych państwa. Pojęcie to charakteryzuje przekazanie części kompetencji ustawodawczych przez państwo unitarne, które jednak przez to nie traci charakteru unitarnego. Autonomię od federacji odróżnia fakt, iż w przypadku autonomii przekazanie kompetencji następuje w drodze jednostronnej decyzji władz centralnych bez gwarancji zachowania na przyszłość. (wykład z prawa konstytucyjnego – dr P. Kierończyk).
Zakład administracyjny – zwany inaczej zakładem użyteczności publicznej. Przez zakład w prawie administracyjnym rozumiemy względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług socjalno – kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym. Większość takich zakładów wyróżnia się dwoma podstawowymi cechami:
§ Jest z zasady jednostką budżetową – wydatki zakładu pokrywane są z budżetu państwa lub budżetu lokalnego – „jednostka budżetowa”
§ Drugą cechą takich zakładów jest stosunek pomiędzy zakładem a użytkownikiem korzystającym z jego usług. Jest to stosunek administracyjnoprawny, wiążący się z podporządkowaniem użytkownika poleceniom kierownika zakładu.
Należy rozróżnić granicę pomiędzy zakładem budżetowym a przedsiębiorstwem. Przede wszystkim, poza dwoma wyżej wymienionymi cechami charakterystyczną różnicą jest to, iż przedsiębiorstwo podlega rejestracji. Zakładem administracyjnym jest zatem jednostka, która nie jest zarejestrowana jako przedsiębiorstwo, ani nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Kolejną istotną różnicą jest fakt, iż wszystkie przedsiębiorstwa posiadają osobowość prawną, a zakłady administracyjne nie. Tylko niektóre zakłady budżetowe posiadają osobowość prawną, np.: szkoły wyższe.
Kierowanie zakładem administracyjnym jest z reguły powierzone organowi jednoosobowemu, obok którego występuje organ kolegialny; np.: rektor oraz senat, dyrektor szkoły oraz rada pedagogiczna. Organy te nie są organami administracji państwowej, a działają jedynie w ramach zakładu administracyjnego, będąc jedynie organami tegoż zakładu.
Cechą stosunku administracyjnoprawnego jest nadrzędność organów zakładu administracyjnego nad użytkownikiem. Określa się to mianem władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe jest niezbędne do zapewnienia realizacji celów zakładu. Jednocześnie cele zakładu określają granice władztwa, min.: poza które organy zakładu nie mogą wykroczyć.
Adam Mudław
- 3 –
gosicka