Kontrola_parlamentarna_nad_d_ugami_1918_1939.pdf

48 Historia Finansw

BANK I KREDYT marzec 2003

Kontrola parlamentarna nad d¸ugami

Helena Gralska

1. Jednym z elementw jawnoæci finansw publicznych

w II Rzeczypospolitej by¸a kontrola parlamentarna nad

d¸ugami paÄstwa. By¸a ona sprawowana przez Komisj«

Kontroli D¸ugw PaÄstwa, powo¸ywan przez Sejm i

Senat, spoærd pos¸w i senatorw, na ca¸y okres trwa-

nia kadencji parlamentu.

Pierwsza Komisja zosta¸a powo¸ana przez Sejm

Ustawodawczy na podstawie uchwa¸y Sejmu z 26 pa-

dziernika 1920 r. 1

Kolejne Komisje by¸y powo¸ywane na mocy usta-

wy z dnia 25 wrzeænia 1922 r. o kontroli nad d¸ugami

PaÄstwa 2 ( kadencja 1922-1927 3 , 1928-1930 4 , 1930-1935 5 )

oraz na mocy ustawy z dnia 2 stycznia 1936 r. o wyko-

nywaniu kontroli parlamentarnej nad d¸ugami PaÄ-

stwa 6 (kadencja 1935-1938 7 , 1938-1939 8 ).

Obydwie ustawy o kontroli nad d¸ugami paÄstwa

by¸y wykonaniem zapisw Konstytucji. Konstytucja z

1921 r. zawiera¸a przepis (art. 8): ãSposb wykonywania

parlamentarnej kontroli nad d¸ugami PaÄstwa okreæli

oddzielna ustawaÓ. Z kolei Konstytucja z 1935 r. wymie-

nia¸a jako jedn z form kontroli Sejmu nad dzia¸alnoæci

rzdu udzia¸ ãw wykonywaniu kontroli nad d¸ugami

PaÄstwaÓ (art. 31) oraz ustala¸a, ýe Senat ãuczestniczy w

wykonywaniu kontroli nad d¸ugami PaÄstwaÓ (art. 46).

Ustawa z 1922 r. ustala¸a liczebnoæ Komisji na 7

cz¸onkw i 3 zast«pcw, ustawa z 1936 r. Ð 9 cz¸on-

kw i 8 zast«pcw. Przewodniczcy Komisji by¸ wy-

bierany spoærd pos¸w i senatorw, przez wybra-

nych przez Parlament cz¸onkw Komisji, ale spoza

Komisji.

1 Sprawozdanie komisji skarbowo-budýetowej o wniosku pos¸a Stes¸owicza i

tow. w sprawie utworzenia sejmowej komisji kontroli d¸ugw paÄstwa (druk

sejmowy nr 2003, Sejm Ustawodawczy); Sprawozdanie stenograficzne ze 178

posiedzenia Sejmu w dniu 26.10.1920 r.

2 Dz.U. z 1922 r., nr 89, poz. 805.

3 Sprawozdanie stenograficzne z 6 posiedzenia Sejmu w dniu 16.01.1923 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 7 posiedzenia Senatu w dniu 12.01.1923 r.;

Sprawozdanie stenograficzne ze 142 posiedzenia Sejmu w dniu 18.12.1923 r.

4 Sprawozdanie stenograficzne z 19 posiedzenia Sejmu w dniu 8.06.1928 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Senatu w dniu 7.05.1928 r.

5 Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Sejmu w dniu 13.01. 1931 r.,

Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Senatu w dniu 13.01.1931 r.,

Sprawozdanie stenograficzne ze 121 posiedzenia Sejmu w dniu 8.03.1934 r.

6 Dz.U. z 1936 r., nr 2, poz. 3.

7 Sprawozdanie stenograficzne z 9 posiedzenia Sejmu w dniu 7.02.1936 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Senatu w dniu 4.02.1936 r.

8 Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Sejmu w dniu 9.12.1938 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Senatu w dniu 13.12.1938 r.

paÄstwa w okresie 1920-1939

BANK I KREDYT marzec 2003

Historia Finansw

Komisja Kontroli D¸ugw PaÄstwa obowizana by-

¸a dwa razy w roku sporzdzi wykaz d¸ugw PaÄstwa

oraz wykaz gwarancji udzielonych przez Skarb PaÄ-

stwa i og¸osi go w ãMonitorze PolskimÓ 9 .

1) d¸ugi emisyjne PaÄstwa (czyli d¸ugi powsta¸e w

wyniku emisji skarbowych papierw wartoæciowych),

2) d¸ugi gotwkowe PaÄstwa,

3) gwarancje finansowe udzielone przez PaÄstwo.

Taka definicja nie zadowala¸a wielu politykw i

naukowcw. Przez ca¸y okres 1922-1939 toczy¸a si«

dyskusja nad interpretacj poj«cia ãd¸ug paÄstwowyÓ.

Chodzi¸o w niej o uwzgl«dnianie (lub nie) w poj«ciu

d¸ugu paÄstwowego:

1) zad¸uýenia przedsi«biorstw paÄstwowych,

2) zad¸uýenia jednostek samorzdu terytorialnego,

3) zad¸uýenia funduszy celowych,

4) zobowizaÄ wymagalnych administracji rzdowej.

åledzc t« wieloletni dyskusj«, ¸atwo zauwaýy,

ýe kolejne rzdy II Rzeczypospolitej opowiada¸y si« za

wskim ujmowaniem poj«cia d¸ugu paÄstwowego, na-

tomiast politycy (pos¸owie) i naukowcy Ð za definicj

szerok. Nie dotyczy¸o to wy¸cznie pos¸w, ktrzy w

danym okresie znajdowali si« w opozycji do rzdu (tak

jak pos¸owie Klubu Narodowego w okresie 1930-1935),

ale rwnieý pos¸w i senatorw z lat 1935-1939, gdy

trudno juý mwi o istnieniu opozycji parlamentarnej.

Moýna wi«c sdzi, ýe spr dotyczy¸ meritum sprawy i

wiza¸ si« z prb postawienia pytania (i znalezienia na

nie odpowiedzi): kto w ostatecznym rozrachunku b«-

dzie odpowiada¸ za d¸ugi przedsi«biorstw paÄstwo-

wych, funduszy celowych i jednostek samorzdu tery-

torialnego.

Wydaje si« natomiast, ýe opr kolejnych rzdw

wobec szerokiego ujmowania d¸ugu paÄstwowego wy-

nika¸ z niech«ci do ujawniania znacznie wi«kszego za-

d¸uýenia niý zad¸uýenie podawane zgodnie z obowi-

zujc (wsk) definicj d¸ugu. Najwyýsza Izba Kontro-

li raz jeden policzy¸a i poda¸a do wiadomoæci wielkoæ

d¸ugu paÄstwowego powi«kszonego o zad¸uýenie

przedsi«biorstw paÄstwowych, funduszy celowych

oraz zobowizania wymagalne administracji rzdowej.

Policzony w ten sposb d¸ug publiczny, wed¸ug stanu

na dzieÄ 1 kwietnia 1937 r., wynosi¸ 5.789,0 mln z¸,

wobec 4.731,2 mln z¸ d¸ugu ãoficjalnegoÓ; by¸ wi«c

wi«kszy o 22% (czyli ponad jedn pit) 13 .

Warto w tym miejscu doda, ýe nie wszystkie za-

cigni«te poýyczki by¸y wprowadzone do Ksi«gi D¸u-

gw PaÄstwa. Takýe cz«æ 18. budýetu (wydatki na ob-

s¸ug« d¸ugw paÄstwowych) nie uwzgl«dnia¸a wszyst-

kich wydatkw na sp¸at« d¸ugw. Cz«æ wydatkw na

obs¸ug« d¸ugw znajdowa¸a si« w wydatkach poszcze-

glnych resortw. W preliminarzu budýetowym na rok

1939/40 znajdowa¸o si« zestawienie wydatkw na ob-

s¸ug« d¸ugw nieuwzgl«dnionych w cz«æci 18. budýe-

tu, a cz«æ tych d¸ugw nie by¸a wpisana do Ksi«gi D¸u-

gw PaÄstwa. Planowane wydatki na obs¸ug« d¸ugw w

cz«æci 18. budýetu wynosi¸y 225,7 mln z¸, a wydatki na

2. Kontrola wykonywana przez Komisj«, zgodnie z oby-

dwiema ustawami, by¸a kontrol legalnoæci zacigni«-

tych d¸ugw i udzielonych gwarancji. Komisja spraw-

dza¸a, czy d¸ugi zosta¸y zacigni«te (gwarancje udzielo-

ne) zgodnie z upowaýnieniem ustawowym, czy emisja

znakw pieni«ýnych odby¸a si« zgodnie z upowaýnie-

niem ustawowym oraz czy d¸ugi i gwarancje zosta¸y

wpisane do Ksi«gi D¸ugw PaÄstwa, prowadzonej w

Ministerstwie Skarbu. Nie by¸a to wi«c ocena celowoæci

zaciganych d¸ugw i udzielonych gwarancji.

Zakres kontroli wykonywanej przez KKDP nie by¸

kwestionowany. Taki zakres kontroli zaproponowali i

przyj«li pos¸owie juý w uchwale z 1920 r.; taki sam za-

kres kontroli zaproponowa¸ rzd w projekcie ustawy z

1936 r. W uzasadnieniu do tego projektu stwierdzano:

ãPod wzgl«dem charakteru kontroli Komisja wykony-

wa b«dzie kontrol« formaln, gdyý kontrol« meryto-

ryczn lub kontrol« pod wzgl«dem zgodnoæci z zasada-

mi prawid¸owej gospodarki wykonywa Najwyýsza Izba

KontroliÓ 10 . Podobne stanowisko przedstawia¸ pose¸

sprawozdawca tej ustawy J. Ho¸yÄski, ktry mwi¸, ýe

Komisja nie powinna dublowa kontroli NIK 11 .

W. Zaklika (cz¸onek Komisji Kontroli D¸ugw PaÄ-

stwa w latach 1936-1938) w artykule z 1939 r. zwraca¸

uwag« na ogromne znaczenie kontroli formalnej 12 .

Zdaniem W. Zakliki, przy kontroli materialnej (ocenie

celowoæci zaciganych d¸ugw) ocenia si« prac« rzdu,

a wi«c w gr« wchodzi ocena polityczna. Przy kontroli

formalnej ocena polityczna nie powinna natomiast

mie znaczenia. Zaklika przypomina¸, ýe Parlament w

Polsce uchwala¸ bardzo duýo ustaw, upowaýniajcych

rzd do zacigania poýyczek do pewnej wysokoæci,

cz«sto bez wskazania terminu dokonania tych operacji.

Niezb«dne by¸o wi«c kontrolowanie, do jakiej wysoko-

æci upowaýnienia zosta¸y wykorzystane i jaki jest w da-

nym momencie stan zad¸uýenia PaÄstwa.

3. Obydwie ustawy o kontroli d¸ugw zawiera¸y defini-

cj« d¸ugu PaÄstwa. Zgodnie z ni, na d¸ugi PaÄstwa

sk¸ada¸y si«:

9 Pierwszy wykaz d¸ugw, sporzdzony przez KKDP, zosta¸ opublikowany w

ãMonitorze PolskimÓ z 17 lipca 1925 r. (nr 163) i zawiera¸ wykaz d¸ugw i

gwarancji na dzieÄ 30 czerwca 1925 r., a ostatni Ð 30 maja 1939 r., wed¸ug sta-

nu na 1 kwietnia 1939 r. (ãMonitor PolskiÓ z 30 maja 1939 r., nr 122). Pierw-

szy w okresie mi«dzywojennym wykaz d¸ugw przygotowa¸o Ministerstwo

Skarbu w 1922 r. (Zestawienie d¸ugw i gwarancji finansowych Rzeczypospo-

litej Polskiej wed¸ug stanu na 31 grudnia 1921 roku, Wydawnictwo Minister-

stwa Skarbu, 1922).

10 Rzdowy projekt ustawy o kontroli parlamentarnej nad d¸ugami PaÄstwa

(druk sejmowy nr 36, IV kadencja).

11 Sprawozdanie stenograficzne z 7 posiedzenia Sejmu w dniu 20.12.1935 r.

12 W. Zaklika: Kontrola parlamentarna nad d¸ugami PaÄstwa w Polsce. ãPrze-

gld EkonomicznyÓ z. 26/1939.

13 Uwagi Kontroli PaÄstwowej o zamkni«ciach rachunkw PaÄstwa i wykona-

niu budýetu za rok 1936/37, NIK, Warszawa 1938, s. 430-431.

50 Historia Finansw

BANK I KREDYT marzec 2003

obs¸ug« d¸ugw znajdujce si« w budýetach poszcze-

glnych resortw 179,3 mln z¸, z tego na obs¸ug« d¸u-

gw niewykazanych w Ksi«dze D¸ugw Ð 142,6 mln z¸

(czyli aý 63% wydatkw wykazywanych w cz«æci

18) 14 .

Przyj«cie wskiej definicji d¸ugu paÄstwowego, a tak-

ýe nieuwidocznienie wszystkich d¸ugw w Ksi«dze D¸u-

gw PaÄstwa pozwala¸o na pokazywanie lepszego stanu

finansw publicznych, niý to by¸o w rzeczywistoæci.

Drugi wniosek Komisji Ð prawo do kontrolowania

przez ni d¸ugw przedsi«biorstw paÄstwowych Ð nie

zosta¸ uwzgl«dniony.

4.2. Interpretacj definicji d¸ugu paÄstwowego

zajmowa¸a si« Komisja Kontroli D¸ugw PaÄstwa w la-

tach 1936-1938 19 . Z zachowanych dokumentw z prac

Komisji z tego okresu 20 (przewodniczcym Komisji

by¸ senator L. Evert, a jednym z jej cz¸onkw cytowa-

ny wczeæniej pose¸ W. Zaklika) wynika, ýe poza ruty-

now kontrol stanu zad¸uýenia Komisja przez ca¸y

czas swojej pracy prbowa¸a zinterpretowa poj«cie

ãd¸ug paÄstwowyÓ, przy czym chcia¸a mu nada inter-

pretacj« szerok.

Prawdopodobnie przyczyn zaj«cia si« przez Ko-

misj« tym problemem by¸y wykazywane w corocznych

uwagach Najwyýszej Izby Kontroli o wykonaniu budýe-

tu paÄstwa duýe nieuregulowane zobowizania finan-

sowe administracji rzdowej.

Szczeglnie interesujce s cztery posiedzenia Ko-

misji w okresie maj Ð listopad 1937 r., ktre by¸y po-

æwi«cone wy¸cznie interpretacji poj«cia ãd¸ug paÄ-

stwowyÓ. W posiedzeniach tych brali udzia¸ rwnieý

eksperci. Komisja uwaýa¸a, ýe powinna takýe bada:

1) nieuregulowane zobowizania administracji

paÄstwowej,

2) zad¸uýenie funduszy majcych osobowoæ

prawn,

3) zad¸uýenie przedsi«biorstw wydzielonych z ad-

ministracji paÄstwowej na podstawie Rozporzdzenia

Prezydenta z dnia 17 marca 1927 r.

23 listopada 1937 r. Komisja podj«¸a w tej sprawie

uchwa¸«, ktr przekaza¸a Ministrowi Skarbu.

Troch« na marginesie pojawi¸a si« rwnieý sprawa

zad¸uýenia jednostek samorzdu terytorialnego. Na po-

4.1. Sprawa zaliczania do d¸ugu paÄstwowego zad¸uýe-

nia przedsi«biorstw paÄstwowych pojawi¸a si« juý w

1926 r. w Komisji Kontroli D¸ugw PaÄstwa, ktr kie-

rowa¸ marsza¸ek Senatu W. TrmpczyÄski. KKDP zaj«-

¸a si« art. 6 Rozporzdzenia Prezydenta Rzeczypospoli-

tej z 1926 r. o utworzeniu przedsi«biorstwa ãPolskie

Koleje PaÄstwoweÓ 15 . Artyku¸ ten upowaýnia¸ PKP do

zacigania krtkoterminowych poýyczek. W przygoto-

wanym sprawozdaniu Komisja stwierdzi¸a: ãponiewaý

za tego rodzaju poýyczki przedsi«biorstwa paÄstwowe-

go w kaýdym razie odpowiada b«dzie PaÄstwo, spra-

wa ta (...) wymaga (...) jednolitego unormowania usta-

wowego (...)Ó. W konkluzji KKDP: 1) zwrci¸a si« do

rzdu o przygotowanie projektu ustawy, ktra uregulo-

wa¸aby spraw« zacigania poýyczek przez przedsi«-

biorstwa paÄstwowe oraz 2) zaýda¸a prawa kontrolo-

wania nie tylko d¸ugw zacigni«tych przez paÄstwo,

ale rwnieý przez PaÄstwo gwarantowanych 16 .

Sprawozdanie Komisji nie by¸o rozpatrywane na

plenarnym posiedzeniu Sejmu. Wydaje si« jednak, ýe

pierwszy postulat Komisji zosta¸ uwzgl«dniony w Roz-

porzdzeniu Prezydenta z 1927 r. o wydzieleniu z ad-

ministracji paÄstwowej przedsi«biorstw przemys¸o-

wych, handlowych i grniczych 17 . Rozporzdzenie to

ustala¸o, ýe przedsi«biorstwo paÄstwowe moýe zaci-

ga kredyty krtkoterminowe za zgod w¸aæciwego mi-

nistra i ministra skarbu 18 , natomiast kredyty d¸ugoter-

minowe wy¸cznie na mocy upowaýnieÄ ustawowych

(art. 10). Rozporzdzenie rozstrzyga¸o rwnieý niezwy-

kle waýn kwesti«. Okreæla¸o, ýe ãza zobowizania za-

cigni«te przez wydzielone przedsi«biorstwo, niezaleý-

nie od odpowiedzialnoæci samego przedsi«biorstwa,

odpowiedzialny jest Skarb PaÄstwa do wysokoæci ca¸e-

go majtku nieruchomego, uýytkowanego i zarzdzane-

go przez przedsi«biorstwoÓ (art. 11).

19 W drukach sejmowych brakuje sprawozdaÄ z prac kolejnych Komisji z lat

1928-1935. Nie ma rwnieý ýadnych materia¸w z ich prac w AAN w zespole

Ministerstwa Skarbu ani w zespole Biura Sejmu.

20 Zachowa¸o si« pi« protoko¸w z posiedzeÄ Komisji: 2. z 22.05.1936 r. (

AAN Zesp¸ Ministerstwa Skarbu t. 3839), 3. z 20.11. 1936 r. (AAN Zespl Mi-

nisterstwa Skarbu t. 3839), 4. z 25.05. 1937 r. (AAN Zesp¸ Ministerstwa Skar-

bu t. 3840), 10. z 24.11. 1937 r. (AAN Zesp¸ Ministerstwa Skarbu t. 3840) i

11. z 27.05.1938 r. (Zesp¸ Ministerstwa Skarbu, t. 4005). Ponadto dost«pne s

dwa sprawozdania z dzia¸alnoæci Komisji: za okres od 27 lutego 1936 r. do 1

lutego 1937 r. (Sprawozdanie z dzia¸alnoæci Komisji Kontroli D¸ugw PaÄstwa

za czas od 27 lutego 1936 r. do 1 lutego 1937 r., druk sejmowy nr 475, Sejm IV

kadencji) i za okres od 1 lutego 1937 r. do 1 marca 1938 r. (Sprawozdanie z

dzia¸alnoæci Komisji Kontroli D¸ugw PaÄstwa za czas od 1 lutego 1937 r. do

1 marca 1938 r. , druk sejmowy nr 789 , Sejm IV kadencji). Sprawozdanie

pierwsze (druk 475) by¸o przedstawiane na posiedzeniach plenarnych Sejmu

23 marca 1937 r.

(Sprawozdanie stenograficzne z 52 posiedzenia Sejmu w dniu 23.03.1937 r.)

i Senatu 22 marca 1937 r.

(Sprawozdanie stenograficzne z 29 posiedzenia Senatu w dniu 22.03.1937 r.).

Sprawozdanie drugie (druk 789) by¸o przedstawiane na posiedzeniach plenar-

nych Sejmu 31 marca 1938 r. (Sprawozdanie stenograficzne z 81 posiedzenia

Sejmu w dniu 31.03.1938 r.) i Senatu 23 marca 1938 r. (Sprawozdanie steno-

graficzne z 48 posiedzenia Senatu w dniu 23.03.1938 r.). W drugim sprawoz-

daniu (druk 789) mwi si«, ýe Komisja odby¸a jeszcze cztery posiedzenia w

okresie od maja do listopada 1937 r. Prawdopodobnie nastpi¸ b¸d w nume-

racji protoko¸w.

14 Preliminarz budýetowy Rzeczypospolitej Polskiej na okres od 1 kwietnia

1939 r. do 31 marca 1940 r., nak¸adem Ministerstwa Skarbu 1938 r.; Sprawoz-

danie Komisji Budýetowej o preliminarzu d¸ugw paÄstwowych na rok

1939/40, druk sejmowy nr 100, V kadencja, cz. 18.

15 Rozporzdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 wrzeænia 1926 r. o

utworzeniu przedsi«biorstwa ãPolskie Koleje PaÄstwoweÓ (Dz.U. z 1926 r., nr

97, poz. 568).

16 Sprawozdanie Komisji Kontroli D¸ugw PaÄstwowych... (druk sejmowy nr

2564, I kadencja).

17 Rozporzdzenie Prezydenta z dnia 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z admi-

nistracji paÄstwowej przedsi«biorstw przemys¸owych, handlowych, grni-

czych oraz o ich komercjalizacji (Dz.U. z 1927 r., nr 25, poz. 195).

18 Wed¸ug wsp¸czesnego nazewnictwa ministra finansw.

BANK I KREDYT marzec 2003

Historia Finansw

siedzeniu Komisji w dniu 25 listopada 1937 r. pose¸ Za-

klika zapyta¸, czy w wykazie d¸ugw s uj«te d¸ugi

ãwynikajce z rozrachunkw z samorzdem terytorial-

nymÓ. Wiceminister skarbu T. GrodyÄski odpowie-

dzia¸, ýe ãrozrachunki mi«dzy Skarbem PaÄstwa i sa-

morzdem istniej cigleÓ, i prosi¸, aby o tej kwestii nie

dyskutowa, a ewentualnie powrci do niej, gdy Rzd

oficjalnie zapozna si« z treæci uchwa¸y Komisji.

Rzd nie godzi¸ si« na poszerzenie zakresu kontro-

li przeprowadzanej przez Komisj«. Referujc sprawoz-

danie z prac Komisji na posiedzeniu Sejmu 31 marca

1938 r., pose¸ sprawozdawca powiedzia¸, ýe ãPan Mini-

ster Skarbu zamierza uzgodni swoje stanowisko z tre-

æci uchwa¸y Komisji w drodze przeprowadzenia

wsplnej konferencji w kwietniu b.r.Ó

Wsplne posiedzenie Komisji z Ministrem Skarbu

przewidziane na kwiecieÄ 1938 r. si« nie odby¸o. Na

posiedzeniu Komisji w dniu 25 maja 1938 r. pose¸ Za-

klika poinformowa¸, ýe rozmawia¸ na temat uj«cia w

wykazie d¸ugw tzw. d¸ugw administracyjnych (czyli

zobowizaÄ Skarbu PaÄstwa i zad¸uýenia funduszy).

Poinformowa¸ takýe, ýe Ministerstwo Skarbu zrobi¸o

zestawienie niektrych d¸ugw administracyjnych, ale

nie jest ono zadowalajce. Powiedzia¸ teý, ýe w czerw-

cu 1938 r. planowane jest spotkanie Komisji na ten te-

mat z Ministrem Skarbu. Nie wiadomo, czy spotkanie

to si« odby¸o (w sierpniu 1938 r. Parlament zosta¸ roz-

wizany).

Rwnieý ostatnia Komisja Kontroli D¸ugw PaÄ-

stwa, powo¸ana w 1938 r. (jej przewodniczcym by¸ se-

nator Cz. Klarner - podsekretarz stanu w Ministerstwie

Skarbu w latach 1923-1925, Minister Skarbu w 1926 r.),

prbowa¸a zaj si« interpretacj poj«cia d¸ugu paÄ-

stwowego. Na posiedzeniu 20 marca 1939 r. przewod-

niczcy powiedzia¸, ýe NIK zwrci¸a uwag«, iý wykaz

gwarancji Skarbu PaÄstwa nie obejmuje gwarancji

udzielonych przez przedsi«biorstwa paÄstwowe wy-

dzielone z administracji paÄstwowej. Wiceminister

skarbu T. GrodyÄski stwierdzi¸, ýe uwaga NIK jest nie-

uzasadniona, gdyý do ksi«gi gwarancji wpisuje si« tyl-

ko gwarancje udzielone przez Skarb PaÄstwa, a nie

przez inne osoby prawa publicznego. Dyskusja na ten

temat nie by¸a kontynuowana 21 .

domagali si«, aby Najwyýsza Izba Kontroli zbada¸a stan

zad¸uýenia wszystkich przedsi«biorstw paÄstwowych,

monopoli i bankw paÄstwowych wobec Skarbu PaÄ-

stwa oraz innych wierzycieli.

Z kolei na posiedzeniu Komisji Budýetowej

21.01.1937 r., ktra zajmowa¸a si« budýetem Minister-

stwa Komunikacji na rok 1937/1938, ujawnione zosta-

¸o zad¸uýenie PKP. Pose¸ E. Hutten-Czapski powie-

dzia¸: ãJuý w zesz¸ym roku wyst«powa¸em, aby wszyst-

kie d¸ugi PaÄstwa i przedsi«biorstw paÄstwowych by¸y

uj«te w jednolit ewidencj« i obs¸ug«. Podobne stano-

wisko zaj«¸a NIK. Niestety, mimo ýe wzrost zad¸uýenia

Ministerstwa Komunikacji jest dosy znaczny, postulat

mj nie zosta¸ zrealizowanyÓ. Nikt z obecnych przed-

stawicieli rzdu nie wypowiedzia¸ si« w tej sprawie 23 .

5.1. Jedn z najbardziej draýliwych kwestii, zwizanych z

definicj d¸ugu paÄstwowego, by¸y zobowizania wyma-

galne administracji rzdowej, czyli nieuregulowane p¸at-

noæci. Niezwykle interesujcy by¸ stosunek kolejnych

rzdw (a szczeglnie ministrw skarbu) do powstawa-

nia zad¸uýenia z tytu¸u zobowizaÄ wymagalnych.

Wszystkie rzdy (i ich ministrowie skarbu) przed-

stawiali coroczne budýety jako ãoszcz«dneÓ i ãzrwno-

waýoneÓ. Szczeglnie dotyczy¸o to lat budýetowych

poczwszy od roku budýetowego 1931/32, gdy uchwa-

lony budýet by¸ w wielkoæciach nominalnych niýszy od

uchwalonego na rok poprzedni. Sdz«, ýe z powodw

propagandowych trudno by¸o si« przyzna do istnienia

znacznych, nieuregulowanych zobowizaÄ. Budýety

zaplanowane jako ãoszcz«dneÓ w rzeczywistoæci nie

by¸y wykonywane dostatecznie ãoszcz«dnieÓ (z czym

zreszt mamy do czynienia w III Rzeczypospolitej).

5.2. O istnieniu zobowizaÄ wymagalnych systema-

tycznie informowa¸a Najwyýsza Izba Kontroli w co-

rocznych uwagach o wykonaniu budýetu paÄstwa.

Przez pewien okres by¸y to informacje zbierane wy-

¸cznie przez NIK w trakcie prowadzonych kontroli.

Jednak poczwszy od 1932 r. ewidencj« zad¸uýenia re-

sortw, na podstawie nadsy¸anych przez nie sprawoz-

daÄ, prowadzi¸o Ministerstwo Skarbu 24 . Odpowiada-

jc na wystpienie NIK, Ministerstwo wyjaænia¸o, ýe

ãnie moýe bra odpowiedzialnoæci za æcis¸oæ nadsy-

¸anych wykazw, a to z powodu braku formalnych

uprawnieÄ do kontroli zad¸uýeÄ poszczeglnych re-

sortwÓ 25 .

W uwagach dotyczcych lat budýetowych przed

rokiem 1931/32 NIK podawa¸a tylko pojedyncze przy-

k¸ady istnienia nieuregulowanych zobowizaÄ w po-

szczeglnych ministerstwach bd regulowania ærodka-

4.3. Sprawa zad¸uýenia przedsi«biorstw paÄstwowych

interesowa¸a nie tylko pos¸w z Komisji Kontroli D¸u-

gw PaÄstwa. Pos¸owie Klubu Narodowego dwukrot-

nie w czasie kadencji Sejmu 1930-1935 sk¸adali wnio-

ski ãw sprawie rezerw skarbowych i stanu zad¸uýenia

przedsi«biorstw paÄstwowychÓ 22 . We wnioskach tych

21 Zachowa¸ si« protok¸ z 2. posiedzenia Komisji z dnia 20 marca 1939 r.

(AAN, Zesp¸ Ministerstwa Skarbu, t. 4008). Opublikowany rwnieý zosta¸

wykaz d¸ugw i gwarancji wed¸ug stanu na dzieÄ 1 kwietnia 1939 r., z czego

moýna sdzi, ýe odby¸o si« jeszcze posiedzenie Komisji po 20 marca 1939 r.

22 Druki sejmowe nr 419 (z dnia 10.12.1931 r.) i 543 (z dnia 3.11.1932 r.), III

kadencja.

23 AAN Biuro Sejmu, t. 54, Diariusz posiedzenia Komisji budýetowej, s. 22.

24 Oklnik z 1 marca 1932 r. (L.D.III.2150/1/32), przywo¸any w oklniku pre-

miera A. Prystora (zob. przypis nr 35).

25 Sprawozdanie Kontroli PaÄstwowej z dzia¸alnoæci za 1936/37 rok, NIK

Warszawa, z. V a, s. 108.

52 Historia Finansw

BANK I KREDYT marzec 2003

mi z danego okresu budýetowego zaleg¸oæci z lat po-

przednich 26 .

Poczwszy od roku budýetowego 1931/32 NIK co-

rocznie zamieszcza¸a w uwagach o wykonaniu budýetu

paÄstwa zestawienie zbiorcze stanu nieuregulowanych

zobowizaÄ w poszczeglnych resortach i ich zmiany

w stosunku do roku poprzedniego. Wed¸ug tych da-

nych, stan zobowizaÄ wynosi¸ oko¸o 4% wykonanych

wydatkw budýetu; wyjtkowo wysoki by¸ dla okresu

budýetowego 1934-1935 - ponad 6%. Dla porwnania

moýna poda, ýe stan zobowizaÄ wymagalnych zali-

czanych do paÄstwowego d¸ugu publicznego wynosi¸

na koniec 2001 r. 16,7 mld z¸ - co stanowi¸o oko¸o

9,7% zrealizowanych w 2001 r. wydatkw budýetu

paÄstwa) 27 .

ã...musi kiedyæ skoÄczy si« bardzo przykro dla tych,

ktrzy prbuj stwarza fakt dokonanyÓ 29 .

Jednak od pocztku lat 30. taka praktyka nie tylko

si« dla nikogo przykro nie skoÄczy¸a, ale rozpocz¸ si«

okres zach«cania do niep¸acenia za zakupione materia-

¸y czy us¸ugi. By¸ to okres kryzysu gospodarczego i fi-

nansowego. Przyj«cie takiej polityki by¸o metod prze-

trwania i prb doczekania lepszych finansowo czasw.

Komitet Ekonomiczny Ministrw podejmowa¸

uchwa¸y, a w szczeglnoæci uchwa¸« z 2 sierpnia 1930 r.

(premierem by¸ W. S¸awek, a ministrem skarbu I. Ma-

tuszewski), ktre upowaýnia¸y ministrw ãdo wydawa-

nia przemys¸owi zamwieÄ i zacigania d¸ugw na ra-

chunek nie uchwalonych jeszcze budýetw na 1931/32

i 1932/33Ó 30 .

Z kolei premier A. Prystor w przemwieniu sejmo-

wym w dniu 1.10.1931 r., w czasie pierwszego czytania

pakietu ustaw dotyczcych walki z bezrobociem, po-

wiedzia¸, ýe rzd chcc przyjæ z pomoc przemys¸owi

poczyni¸ i ma zamiar nadal czyni zamwienia na po-

czet przysz¸ych budýetw. Zamwienia to ã(...) specjal-

na forma pomocy dla przemys¸u, ktr Rzd od paru lat

konsekwentnie prowadzi. (...) wydawane s w miar«

moýnoæci zamwienia p¸atne z przysz¸ych budýetw

(...)Ó 31 .

Takie samo stanowisko zajmowa¸ Jan Pi¸sudski,

minister skarbu w rzdzie A. Prystora w okresie maj

1931 r. Ð wrzesieÄ 1932 r. W rozmowie z marsza¸kiem

Sejmu K. åwitalskim w czerwcu 1931 r., dotyczcej

zmniejszenia budýetu Sejmu, minister skarbu poradzi¸

marsza¸kowi Sejmu ãby zaleg¸oæci pieni«ýnych nie re-

gulowaÓ 32 .

Jednak juý kilka miesi«cy pniej, w grudniu 1931 r.,

Ministerstwo Skarbu wys¸a¸o tajny oklnik do wszyst-

kich ministrw, z ýdaniem zaniechania zad¸uýania si«

i przystpienia do likwidowania zad¸uýenia 33 .

Nast«pca Jana Pi¸sudskiego na stanowisku mini-

stra skarbu, W. Zawadzki (wrzesieÄ 1932 r. Ð padzier-

nik 1935 r.) wyjaænia¸ fakt nieregulowania p¸atnoæci ko-

niecznoæci zachowania rwnowagi budýetowej. W

1936 r. pisa¸ o problemach, ktre si« pojawi¸y jesieni

1932 r. przy realizacji budýetu 1932/1933. Chcc zrw-

nowaýy budýet, przeprowadzano ãdorane operacje fi-

nansoweÓ, ã(...) wchodzi¸o tu w gr« przesuwanie wi«k-

szych p¸atnoæci na okres pniejszy; weksle finansowe

monopoli lub przedsi«biorstw (4 razy): przerzucanie

niektrych wydatkw na operacje kredytowe; wreszcie

krtkotrwa¸e poýyczki, ewentualnie zad¸uýenie w ban-

kach. Operacje te jednak dokonywane by¸y na ma¸

skal« i w okresach, poprzedzajcych spodziewane ze

5.3. Kolejne rzdy II Rzeczypospolitej nie tylko wie-

dzia¸y o istnieniu zobowizaÄ wymagalnych, ale po-

czwszy od 1932 r. Ministerstwo Skarbu zacz«¸o pro-

wadzi ewidencj« zad¸uýeÄ poszczeglnych resortw;

znana wi«c by¸a rwnieý skala zjawiska. W pewnym

stopniu za narastanie tego zad¸uýenia by¸y odpowie-

dzialne kolejne rzdy, gdyý w niektrych latach pre-

mier (lub nawet minister skarbu) zach«ca¸ do niep¸ace-

nia za dostarczone towary i us¸ugi. Czasami jednak

rzd prbowa¸ zlikwidowa narastajce zad¸uýenie lub

przynajmniej je ograniczy.

Na zjawisko powstawania zobowizaÄ wymagal-

nych zwraca¸ uwag« juý w 1921 r. minister skarbu J.

Steczkowski. W d¸ugim oklniku wys¸anym do

wszystkich urz«dw centralnych uprzedza¸, ýe nie b«-

dzie przyjmowa¸ wnioskw o pokrycie wydatkw juý

dokonanych. ãPodobne przekroczenia, prawnie i fi-

nansowo niedopuszczalne, nie b«d przez Minister-

stwo Skarbu brane w rachub« przy ustalaniu potrzeb-

nych kredytwÓ 28 .

K. åwitalski (premier w okresie kwiecieÄ - gru-

dzieÄ 1929 r.) zanotowa¸ w swoim ãDiariuszuÓ, ýe ist-

nia¸a nagminna praktyka poýyczania pieni«dzy przez

administracj«, a nast«pnie wymuszania dodatkowych

pieni«dzy z budýetu (przedk¸adanie Radzie Ministrw

projektw uchwa¸ o dodatkowych kredytach). Na po-

siedzeniu Rady Ministrw ostrzeg¸, ýe taka praktyka

26 Np. w roku 1928/1929 kontrola wykaza¸a, ýe w Ministerstwie Spraw Woj-

skowych z pieni«dzy okresu bieýcego zosta¸y zap¸acone naleýnoæci za inwe-

stycje budowlane z lat poprzednich, a jednoczeænie nie uregulowano cz«æci

naleýnoæci bieýcych (Uwagi Kontroli PaÄstwowej o zamkni«ciach rachun-

kw paÄstwa i wykonaniu budýetu za 1928/29 rok, NIK Warszawa 1930, s. 350

i 696). Podobna by¸a sytuacja w Ministerstwie WyznaÄ Religijnych i Oæwiece-

nia Publicznego. Z kolei w roku 1930/31 Ministerstwo Spraw Wojskowych nie

zap¸aci¸o dostawcom za otrzymane umundurowanie, a w Ministerstwie Skar-

bu nie wyp¸acono pracownikom cz«æci naleýnych nagrd (Uwagi Kontroli

PaÄstwowej o zamkni«ciach rachunkw paÄstwa i wykonaniu budýetu za

1930/31 rok, NIK Warszawa 1932, s. 45 i 92).

27 Sprawozdanie z wykonania budýetu paÄstwa za okres od 1 stycznia do 31

grudnia 2001 r. wraz z omwieniem, druk sejmowy nr 522, IV kadencja III RP

(Omwienie t. I cz. III).

28 Oklnik Ministra Skarbu, Dz.Urz. Ministerstwa Skarbu nr 21 z 1921 r.,

poz. 247.

29 K. åwitalski: Diariusz 1919-1935. Warszawa 1992 Czytelnik, s. 503.

30 I. Weinfeld: Skarbowoæ polska. Warszawa 1933 Wydawnictwo ãBiblioteka

PrawniczaÓ, s. 49.

31 Sprawozdanie stenograficzne z 29 posiedzenia Sejmu w dniu 1.10.1931 r.

32 K. åwitalski: Diariusz 1919-1935, op.cit., s. 613.

33 Oklnik z 7 grudnia 1931 r. (L.D.III.338/tjn/31), przywo¸any w oklniku pre-

miera A. Prystora (zob. przypis nr 35).

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: