3.doc

3) Sposób uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu.

Opracowanie i uchwalanie budżetu państwa
Projekty założeń polityki społeczno-gospodarczej i budżetu są budowane zgodnie ze sobą. Konstrukcja budżetu opiera się na zasadzie jedności materialnej, według której ze wszelkich wpłat dokonywanych do budżetu tworzony jest jeden fundusz budżetowy, jednak zasada ta nie pozwala łączyć poszczególnych rodzajów dochodów.

Cała procedura budżetowa obejmuje cztery etapy:
-opracowanie projektu budżetu,
-uchwalenie budżetu,
-wykonywanie budżetu,
-sprawozdawczość i kontrolę finansową wykonania budżetu.
Poszczególne czynności związane z opracowaniem budżetu państwa zostały zastrzeżone dla określonych w przepisach organów administracji rządowej. Do organów centralnych, które zajmują się opracowaniem budżetu państwa, zalicza się Radę Ministrów, Ministerstwo finansów i poszczególne ministerstwa branżowe wraz z podległymi im jednostkami.

W opracowaniu projektu budżetu można wyróżnić kilka podetapów.

- Pierwszy to prace przygotowawcze gdzie Rada Ministrów ustala wytyczne oraz zasady polityki społeczno-gospodarczej i budżetu państwa. Wytyczne określają założenia, a także terminy opracowania planu budżetowego. Na ich podstawie Minister Finansów opracowuje i wydaje  wytyczne szczegółowe, zwane notą budżetową, a dotyczące trybu i formy sporządzania projektu budżetu państwa. Oprócz zagadnień natury formalnej w nocie budżetowej są zawarte również postulaty merytoryczne w postaci zaleceń i wskaźników kształtowania się ważniejszych dochodów i wydatków, w tym środków wyrównawczych dla gmin.
Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Senatowi:
roczne założenia polityki społeczno-gospodarczej;
roczne i wieloletnie prognozy koniunktury gospodarczej oraz długookresowe programy działań gospodarczych państwa;
informacje, analizy i oceny sytuacji społeczno-gospodarczej z własnej inicjatywy lub na wniosek sejmu.
Horyzont czasowy oraz zakres programów określa Rada Ministrów w zależności od stanu gospodarki i warunków międzynarodowych.
 

-W następnym podetapie prowadzone są prace w ministerstwach i urzędach centralnych. Wstępne wersje projektów budżetów resortowych są przekazywane do Ministerstwa Finansów.
Projekt budżetu przechodzi pod obrady Rady Ministrów, która uchwala projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem i przedstawia Sejmowi w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Na jesiennej sesji Sejmu Minister Finansów przedstawia expose budżetowe, czyli referat określający główne założenia projektu budżetu państwa i polityki finansowej rządu w roku planowanym. Następnie projekt budżetu trafia do sejmowej komisji gospodarczej, budżetu i finansów - do której włączają się inne komisje sejmowe. Po zakończeniu prac komisji odbywa się debata sejmowa nad projektem budżetu. Sprawozdania i wnioski komisji są podstawą ogólnej debaty budżetowej. Posłowie mają prawo zgłaszania poprawek do projektu i do wniosków komisji.
Projekt sejmowy jest przedstawiany Senatowi, który zgłasza uwagi i poprawki, po czym projekt wraca do Sejmu. Ostatnim podetapem jest głosowanie nad budżetem z wniesionymi poprawkami.
Uchwalona przez sejm uchwała budżetowa zostaje przekazana Senatowi, który może wnieść do niej poprawki, które Sejm może uwzględnić lub odrzucić, lecz do odrzucenia wymagana jest kwalifikowana większość głosów. Uchwalona przez Sejm i Senat ustawa budżetowa wchodzi w życie po podpisaniu jej przez Prezydenta I ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.
Budżet państwa powinien być uchwalony przed nowym rokiem budżetowym. Jeżeli nie jest to możliwe Rada Ministrów musi przedstawić Sejmowi prowizorium budżetowe, czyli uproszczony budżet tymczasowy. Ustawa o prowizorium budżetowym określa poziom dochodów i wydatków budżetu na czas trwania prowizorium, tzn. do uchwalenia budżetu przez Sejm (zwykle na kilka miesięcy).
Prawo budżetowe określa, iż prowizorium budżetowe powinno zawierać niezbędne dane o dochodach i wydatkach budżetu państwa na rok budżetowy lub na określoną jego część, w układzie i szczegółowości umożliwiających działanie państwowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a także upoważnia do zaciągania kredytu bankowego oraz emisji obligacji, bonów skarbowych i innych papierów wartościowych.
Jeżeli Sejm z różnych względów nie byłby w stanie uchwalić ani ustawy budżetowej ani ustawy o prowizorium, przepisy stanowią, że podstawą gospodarki budżetowej państwa jest uchwalony przez Radę Ministrów projektu budżetu.
 

Wykonywanie budżetu
W toku wykonywania budżetu realizowane są podstawowe zadania państwa. Dopiero w tej fazie następuje faktyczne pobieranie dochodów na rzecz budżetu oraz ich wydatkowanie.
Charakterystyczną cechą budżetu jest jego zdecentralizowanie, z tym że odbywa się ono pod nadzorem i kierunkiem organów wyższego stopnia.

Wszystkie organy wykonujące budżet można podzielić na cztery grupy:
-organy ustalające zasady prawne wykonywania budżetu (Sejm, Senat, Rada Ministrów, Minister Finansów, ministrowie resortowi);
-organy sprawujące nadzór nad wykonaniem budżetu (Rada Ministrów, Minister Finansów wraz z urzędami i izbami skarbowymi - organami kontroli skarbowej);
-organy wykonujące kasową obsługę budżetu (Narodowy Bank Polski);
-organy bezpośrednio pobierające dochody i realizujące wydatki.

Istotne znaczenie przy wykonywaniu budżetu ma przestrzeganie następujących zasad:
-terminowości realizacji dochodów określonych w budżecie i planach finansowych podmiotów gospodarki budżetowej;
-dyscypliny finansowej dokonywania wydatków budżetowych, tzn. zgodnie z planowanym przeznaczeniem oraz w ramach kwot określonych w budżecie, przy czym ważne jest, iż w trakcie wykonywania budżetu nie można zwiększyć wydatków (kwoty te stanowią górną granicę) określonych stosownymi przedziałami klasyfikacji budżetowej, wprowadzenie poprawek do podziału dochodów i wydatków budżetowych wymaga przestrzegania określonej procedury, a zasada ta nie dotyczy jedynie dochodów budżetowych, planowanych w wielkościach minimalnych;
-równowagi budżetowej, która wymaga, aby wydatki budżetu państwa miały pokrycie w dochodach, tzn. aby plan budżetowy był zbilansowany.
 

Istotne funkcje przy wykonywaniu budżetu pełni Rada Ministrów, która posiada uprawnienia do wykonywania wytycznych dla organów administracji państwowej w sprawie zasad realizacji budżetu państwa. Ogólną kontrolę nad realizacją dochodów i wydatków budżetowych sprawuje Minister Finansów.
Dysponenci części budżetowych i wojewodowie sprawują nadzór i kontrolę nad całą gospodarką finansową podległych im jednostek, do banków zaś należy kasowa obsługa budżetu.
           Kasowa obsługa budżetu polega na:
-prowadzeniu rachunków bankowych organów finansowych i jednostek budżetowych,
-przyjmowaniu dochodów budżetowych i innych wpływów na rzecz organów finansowych i jednostek budżetowych,
-dokonywaniu wypłat z rachunków bankowych.
Banki wykonują kasową obsługę  budżetu państwa pod względem zachowania dyscypliny budżetowej, prawidłowości otwierania rachunków bankowych przez podmioty (jednostki i zakłady budżetowe) i dokonywania wypłat z rachunków bankowych pod warunkiem nieprzekraczania granic otwartych kredytów bankowych. Banki nie oceniają celowości wydatków.

Dokonywanie wydatków budżetowych zależy od udzielenia przez właściwe instytucje upoważnienia do wydatkowania środków budżetowych, czyli otwarcia wydatku budżetowego.
Dysponowanie środkami budżetowymi podlega rygorom. W razie zagrożenia planowanego stanu równowagi budżetowej oraz stwierdzenia niegospodarności w jednostkach i zakładach budżetowych, mogą być zastosowane ograniczenia w wykorzystaniu środków budżetowych. Ograniczenia te polegają na: zmniejszeniu, zablokowaniu lub zamknięciu środków budżetowych.

W trakcie wykonywania budżetu mogą być konieczne zmiany w planowanych dochodach lub wydatkach. Zakres zmian oraz uprawnienia do ich przeprowadzenia są określone w prawie budżetowym i corocznej ustawie budżetowej.
              Zmiany w wykonywaniu budżetu mogą mieć formę:
-przenoszenia wydatków budżetowych,
-dodatkowych wydatków,
-dysponowania rezerwą.
              Przeniesienie wydatków budżetowych jest równoznaczne ze zwiększeniem środków na wykonanie danego zadania i jednoczesnym zmniejszeniu środków dla zadania innego. Virement, czyli przeniesienie kredytów budżetowych, zwiększenie wydatków budżetowych na jakiś cel kosztem uszczuplenia ich na inny, nie powoduje więc zwiększenia ogólnej kwoty wydatków, a tylko inny ich podział. Virement jest możliwy, jeżeli nie spowoduje zmniejszenia zakresu zadań finansowanych i nie może powiększać ustalonej w planie kwoty wydatków budżetowych.
Uprawnienia do viramentu są ściśle uregulowane przepisami prawa. Uprawnienia do przeniesień między częściami i działami budżetu ma Minister Finansów, ale tylko w celu wykonania ustawy, uprawnieni do przeniesień między rozdziałami i paragrafami są natomiast inni ministrowie. W części dotyczącej sejmu, senatu, Urzędu Prezydenta i Najwyższej Izby Kontroli do viramentu są upoważnieni: Prezydium Sejmu, Prezydium Senatu, Prezydent i Prezes Najwyższej Izby Kontroli.
              Drugim rodzajem zmian w wykonywaniu budżetu jest uruchamianie dodatkowych wydatków, które zwiększają kwotę wydatków budżetu. Zmiany takie zależą od istnienia źródeł pokrycia wydatków, do których zalicza się rezerwę budżetu lub nowo wprowadzone dochody na rzecz budżetu. Kompetencje dotyczące wprowadzenia dodatkowych wydatków ma Rada Ministrów, a także - w określonych wypadkach - Minister Finansów.
              Budżet państwa zawiera rezerwę budżetową wynoszącą 1 % wydatków tego budżetu. Rezerwy są przeznaczone na nieprzewidziane wydatki, związane z zakłóceniami w wykonywaniu budżetu. Uprawniona do dysponowania rezerwą ogólną jest Rada Ministrów lub z jej upoważnienia Minister Finansów. Mogą też być tworzone rezerwy celowe np. na pomoc w spłacie części oprocentowania należnego bankom od kredytów na cele mieszkaniowe i rolnicze oraz subwencje ogólne dla gmin. Rezerwą celową dysponuje Minister Finansów. Budżety gmin przewidują również rezerwę budżetową w wysokości określonej przez zarząd gminy, przeznaczoną na pokrycie nieprzewidzianych wydatków.
              W przypadku znacznej nierównowagi w budżecie (zagrożenia planowanego stanu równowagi budżetowej) może być stosowane na czas oznaczony blokowanie planów wydatkowych państwa. Decyzję taką podejmuje Rada Ministrów po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej do spraw budżetu i finansów. Blokowani wydatków budżetowych powinno być stosowane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w określonych jednostkach, opóźnienia realizacji zadań, nadmiaru środków lub naruszenia zasady gospodarki finansowej.