Kraus.doc

Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1993-03-31, C 19/92

Dieter Kraus przeciwko Land Baden-Württemberg Opubl: OETS 2002, poz. 89

Teza:

1. Sytuacja obywatela wspólnotowego posiadającego dyplom ukończenia studiów podyplomowych uzyskany w innym państwie członkowskim, a który ułatwia dostęp do wykonywania wolnego zawodu lub przynajmniej prowadzenie działalności o charakterze ekonomicznym, podlega prawu wspólnotowemu nawet w stosunkach między nim a państwem jego przynależności.Swoboda przepływu pracowników oraz prawo prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowane w art. 48 [39] i 52 [43] Traktatu, są prawami podstawowymi w systemie wspólnotowym, a nie byłyby one w pełni realizowane, jeśli państwa członkowskie mogłyby odmówić uznania korzyści gwarantowanych przez postanowienia prawa wspólnotowego tym spośród ich obywateli, którzy korzystając ze swych przywilejów uzyskali kwalifikacje zawodowe w państwie członkowskim innym niż państwo przynależności.

2. Biorąc pod uwagę, że ochrona odbiorców, którzy niekoniecznie zwrócą uwagę na nadużycie tytułów akademickich nadanych na zasadach odmiennych od obowiązujących w kraju, w którym posiadacz tytułu zamierza się nim posługiwać, stanowi godny ochrony interes, uzasadniający ograniczenie przez dane państwo członkowskie podstawowych swobód gwarantowanych w Traktacie, z których skorzystał jeden z jego obywateli, udając się do innego państwa członkowskiego w celu odbycia dodatkowych studiów i szkoleń, a także w świetle braku harmonizacji warunków korzystania przez osobę posiadającą tytuł wynikający z ukończenia studiów podyplomowych w państwach członkowskich innych niż to, w którym tytuł ten został nadany, postanowienia art. 48 [39] i 52 [43] Traktatu należy rozumieć tak, że nie zabraniają one państwu członkowskiemu zakazania własnemu przynależnemu używania na jego terytorium tytułu wynikającego z ukończenia studiów podyplomowych przed urzędowym uznaniem uzyskania przez niego tego tytułu.Postępowanie administracyjne, którego zainteresowana osoba winna w związku z powyższym dopełnić, może mieć na celu wyłącznie weryfikację, czy dany tytuł akademicki został nadany prawidłowo, a także winno być łatwo dostępne i nie może wiązać się z nadmiernymi opłatami administracyjnymi. Każda decyzja odmawiająca uznania tytułu podlegać winna kontroli sądowej, zainteresowana osoba ma prawo poznać uzasadnienie odmowy, a kary orzekane za niezastosowanie się do wymogu procedury zezwoleniowej nie mogą być nieproporcjonalne do wagi naruszenia prawa.

Uzasadnienie:

Podstawy wyroku:

1. Zarządzeniem z 19.12.1991 r., dostarczonym do Trybunału 24.1.1992 r., Verwaltungsgericht Stuttgart (sąd administracyjny w Stuttgarcie) przedłożył Trybunałowi do rozstrzygnięcia orzeczeniem wstępnym w trybie art. 177 [234] TEWG pytanie w przedmiocie wykładni art. 48 [39] Traktatu, w celu ustalenia zgodności z prawem wspólnotowym przepisów państwa członkowskiego, które wymagają uprzedniego zezwolenia na używanie na terytorium tego państwa przez jego obywatela tytułu akademickiego uzyskanego w związku z odbyciem studiów podyplomowych w innym państwie członkowskim.

2. Pytanie to podniesiono w postępowaniu między Panem Dieterem Krausem, obywatelem niemieckim zamieszkałym w kraju związkowym Baden-Württemberg, reprezentowanym przez Ministra Nauki i Sztuki, w sprawie odmowy przez właściwe ministerstwo uznania, że używanie podyplomowego tytułu akademickiego uzyskanego przez Pana Krausa w Zjednoczonym Królestwie nie podlega niemieckim przepisom o wymogu uprzedniego zezwolenia.

3. W świetle dokumentów przedłożonych Trybunałowi, niemiecka Ustawa z 7.6.1939 r. w sprawie używania tytułów naukowych (Reichsgesetzblatt 1939 I, s. 985) stanowi, że osoby posiadające dyplomy akademickie nadane przez niemieckie władze szkolnictwa wyższego mogą posługiwać się uzyskanymi tytułami na terytorium Niemiec bez żadnych dodatkowych zezwoleń.

4. Natomiast obywatele niemieccy, którzy uzyskali tytuły akademickie za granicą, aby mogli ich używać na terytorium Niemiec, winni złożyć podanie o zezwolenie do właściwego ministra we właściwym kraju związkowym. Wymóg uzyskania indywidualnego zezwolenia dotyczy również osób innych niż obywatele niemieccy, w tym obywateli innych państw członkowskich Wspólnoty, z wyjątkiem osób przebywających na obszarze Republiki Federalnej Niemiec w związku z misją urzędową lub tymczasowo przez okres nie dłuższy niż trzymiesięczny lub w celach niezawodowych. W takich przypadkach wystarczy, by takie osoby miały prawo używać swoich tytułów na podstawie prawa kraju ich pochodzenia.

5. Rozważane zezwolenie może być wydane w formie ogólnego zezwolenia na używanie tytułów akademickich nadawanych przez określone zagraniczne władze. Kompetentne w tym zakresie niemieckie kraje związkowe skorzystały wszakże z tej możliwości wyłącznie w stosunku do tytułów nadawanych przez francuskie i holenderskie władze szkolnictwa wyższego.

6. Podanie o zezwolenie winno być złożone w specjalnej formie z licznymi załącznikami. W kraju związkowym Baden-Württemberg składający winien również uiścić opłatę administracyjną w wysokości 130 marek niemieckich.

7. W myśl niemieckiego kodeksu karnego używanie obcego tytułu akademickiego bez zezwolenia stanowi przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności w wymiarze do jednego roku lub karą grzywny.

8. Pan Kraus studiował prawo w Republice Federalnej Niemiec i w roku 1986 zdał państwowy egzamin prawniczy pierwszego stopnia. W 1988 r. po ukończeniu studiów podyplomowych na Uniwersytecie w Edynburgu uzyskał tytuł "Master of Laws (LL.M)". Po krótkim okresie zatrudnienia w charakterze asystenta na Uniwersytecie w Tybindze w Republice Federalnej Niemiec, odbył różne szkolenia zawodowe w kraju związkowym Baden-Württemberg z zamiarem przystąpienia do państwowego egzaminu prawniczego drugiego stopnia.

9. W roku 1989 Pan Kraus przesłał kopię swego dyplomu wydanego przez Uniwersytet w Edynburgu do Ministerstwa Nauki i Sztuki kraju związkowego Baden-Württemberg, wnosząc o potwierdzenie, że uczyniwszy to może już bez przeszkód posługiwać się swym tytułem w Republice Federalnej Niemiec.

10. W odpowiedzi Ministerstwo powiadomiło Pana Krausa, że jego wniosek zostanie przyjęty wyłącznie, jeśli złoży formalne podanie o zezwolenie przewidziane w prawie niemieckim na odpowiednim formularzu z załączeniem poświadczonej kopii swego dyplomu. Pan Kraus przesłał następnie Ministerstwu poświadczoną kopię dyplomu uzyskanego w Edynburgu, odmawiając wszakże złożenia formalnego podania o zezwolenie podnosząc, że wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na używanie tytułu akademickiego uzyskanego w innym państwie członkowskim stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie osób, a także akt dyskryminacji, ponieważ nie wymaga się zezwolenia na korzystanie z dyplomów nadawanych przez władze niemieckie, przy czym jedno i drugie jest zakazane przez Traktat o EWG.

11. Następnie Pan Kraus wniósł sprawę przed Verwaltungsgericht Stuttgart, który przedłożył Trybunałowi do rozstrzygnięcia orzeczeniem wstępnym następujące pytanie:

"Czy jest sprzeczne z art. 48 [39] TWE lub jakimkolwiek innym właściwym w niniejszej sprawie przepisem prawa wspólnotowego, że państwo członkowskie Wspólnoty Europejskiej wymaga od swych własnych obywateli uzyskania uprzedniego zezwolenia na używanie na jego terytorium tytułów akademickich uzyskanych po odbyciu studiów podyplomowych w innym państwie członkowskim w ich oryginalnej formie, gdy dany tytuł jako taki nie dopuszcza do wykonywania zawodu, ale jego używanie daje korzyści w wykonywaniu danego zawodu oraz że państwo grozi karą za używanie tytułu akademickiego bez takiego zezwolenia?" 12. (...)

13. W świetle dokumentów przedłożonych Trybunałowi wątpliwość wysunięta przez sąd krajowy dotyczy kwestii, czy prawidłowa wykładnia art. 48 [39] i 52 [43] TWE zabrania państwu członkowskiemu zakazania jego obywtelowi używania bez uzyskania administracyjnego zezwolenia na terytorium tego państwa posiadanego tytułu akademickiego uzyskanego w innym państwie członkowskim.

14. By odpowiedzieć na to pytanie, należy przede wszystkim zbadać, czy w takiej sytuacji prawo wspólnotowe znajduje zastosowanie.

15. Chociaż postanowienia Traktatu o swobodnym przepływie osób nie mają zastosowania do sytuacji czysto wewnętrznych dla danego państwa członkowskiego, Trybunał rozstrzygnął już, że art. 52 [43] TWE nie może być rozumiany tak, że wyłącza on korzyści gwarantowane przez prawo wspólnotowe obywatelom danego państwa członkowskiego wówczas, gdy z uwagi na fakt, że legalnie przebywali na terytorium innego państwa członkowskiego i tam nabyli kwalifikacje zawodowe uznawane przez prawo wspólnotowe, znajdują się oni w stosunku do państwa ich pochodzenia w sytuacji, którą można przyrównać do sytuacji wszelkich innych osób korzystających z praw i wolności gwarantowanych przez Traktat (zob. wyroki w sprawie 115/78 Knoors przeciwko Staatssecretaris voor Economische Zaken, w § 24 oraz w sprawie 61/89 Bouchoucha, w § 13).

16. To samo rozumowanie winno znaleźć zastosowanie w przypadku art. 48 [39] Traktatu. W swym wyżej przywołanym wyroku w sprawie Knoors Trybunał orzekł, że swoboda przepływu pracowników oraz prawo prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowane w art. 48 [39] i 52 [43] TWE są prawami podstawowymi w systemie wspólnotowym i nie mogłyby być skutecznie wykonywane w sytuacji, gdyby państwa członkowskie mogły odmówić swym własnym obywatelom, którzy skorzystali z przywilejów wspólnotowych w celu nabycia kwalifikacji zawodowych w państwie członkowskim innym niż państwo przynależności, uznania korzyści wynikających z prawa wspólnotowego.

17. Te same względy trzeba wziąć pod uwagę w przypadku, gdy obywatel jednego państwa członkowskiego uzyskał w innym państwie członkowskim kwalifikacje akademickie, które uzupełniają jego podstawowe wykształcenie i przygotowanie zawodowe i ma zamiar uczynić z nich użytek po powrocie do kraju pochodzenia.

18. Chociaż tytuł akademicki uzyskany po odbyciu studiów podyplomowych nie jest zwykle warunkiem dostępu do zawodu, tak w charakterze zatrudnionego, jak i osoby prowadzącej samodzielną działalność, tym niemniej posiadanie takiego dyplomu może przynieść korzyść osobie uprawnionej do jego używania zarówno w zakresie dostępu do zawodu, jak i w jego wykonywaniu.

19. Dlatego, stanowiąc dowód dodatkowych kwalifikacji zawodowych i tym samym potwierdzając odpowiedniość danej osoby do zajęcia określonej posady, a także ewentualnie jej biegłość w języku kraju, w którym tytuł został nadany, dyplom uniwersytecki z natury swej polepsza szanse jego posiadacza na powołanie na określone stanowiska w porównaniu z innymi kandydatami, którzy nie mogą powołać się na żadne uzyskane kwalifikacje dodatkowe w stosunku do podstawowego wykształcenia i szkoleń wymaganych w przypadku danego stanowiska.

20. W niektórych przypadkach posiadanie tytułu akademickiego uzyskanego po odbyciu studiów podyplomowych w innym państwie członkowskim może być nawet warunkiem dostępu do pewnych zawodów, gdy ich wykonywanie wymaga pewnej wiedzy specjalistycznej, o której posiadaniu zaświadcza dany dyplom. Może tak być w przypadku podyplomowych studiów prawniczych, kiedy to stosowny dyplom jest wymagany dla rozpoczęcia kariery akademickiej w dziedzinie prawa międzynarodowego i porównawczego.

21. Ponadto, posiadacz dyplomu może korzystać z uprzywilejowanej pozycji zawodowej, otrzymując z uwagi na posiadany dyplom np. wyższe wynagrodzenie, szybszy awans lub w toku rozwoju kariery zawodowej dostęp do stanowisk zarezerwowanych dla osób o szczególnie wysokich kwalifikacjach.

22. Na podobnej zasadzie możliwość używania tytułów akademickich uzyskanych za granicą, uzupełniających krajowe dyplomy wymagane dla uzyskania dostępu do zawodu, znacznie ułatwia rozpoczęcie samodzielnej praktyki zawodowej, a w każdym razie prowadzenie danego rodzaju działalności zawodowej.

23. Wynika z tego, że sytuacja obywatela wspólnotowego, który posiada tytuł akademicki uzyskany po odbyciu studiów podyplomowych w innym państwie członkowskim, który ułatwia dostęp do zawodu albo przynajmniej prowadzenie działalności o charakterze ekonomicznym, podlega prawu wspólnotowemu nawet w stosunkach między danym obywatelem a jego państwem członkowskim.

24. Chociaż kwestia przedłożona Trybunałowi mieści się w zakresie zastosowania Traktatu, to jednak brak na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego przepisów wspólnotowych konkretnie jej dotyczących.

25. Dyrektywa Rady nr 89/48/EWG z 21.12.1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów studiów wyższych nadawanych w związku z ukończeniem studiów lub szkolenia zawodowego trwających przynajmniej trzy lata nie dotyczy tytułów w rodzaju spornego w postępowaniu przed sądem krajowym, który to tytuł został nadany w związku z ukończeniem rocznych tylko studiów podyplomowych.

26. Natomiast Dyrektywa Rady nr 92/51/EWG w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania studiów i szkoleń zawodowych w uzupełnieniu Dyrektywy nr 89/48/EWG rozciąga system uznawania dyplomów na dyplomy świadczące o odbyciu studiów jednorocznych. Dyrektywa ta została jednak uchwalona po wystąpieniu faktów, które dały powód do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przed sądem krajowym, a termin jej implementacji do prawa krajowego jeszcze nie upłynął.

27. W braku harmonizacji warunków używania tytułu akademickiego uzyskanego po odbyciu studiów podyplomowych w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym jego posiadacz go uzyskał, dane państwo członkowskie pozostaje co do zasady kompetentne do określenia zasad używania danego tytułu na jego terytorium.

28. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że prawo wspólnotowe wyznacza granice wykonywania takiej kompetencji przez państwa członkowskie, ponieważ właściwe przepisy krajowe nie mogą stanowić przeszkody w korzystaniu z podstawowych swobód gwarantowanych przez art. 48 [39] i 52 [43] Traktatu (zob. wyrok w sprawie 222/86 UNECTEF przeciwko Heylens i in., w § 11).

29. Trybunał potwierdził, że art. 48 [39] i 52 [43] Traktatu rozwijają podstawową zasadę wyrażoną w art. 3(c) Traktatu, który stanowi, że w ramach realizacji celów określonych w art. 2 Traktatu działania Wspólnoty obejmą zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie osób między państwami członkowskim (zob. wyrok w sprawie 118/75 Watson i Belmann, w § 16, w przywołanej wyżej sprawie Heylens, w § 8 oraz w sprawie 370/90 The Queen, ex parte Secretary of State for the Home Department przeciwko Immigration Appeal Tribunal i Surinder Singh).

30. Stwierdzając, że swoboda przepływu pracowników i swoboda podejmowania działalności gospodarczej mają być zapewnione z upływem okresu przejściowego, art. 48 [39] i 52 [43] formułują precyzyjne zobowiązanie rezultatu. Wykonanie tego zobowiązania miało być ułatwione przez, ale nie uzależnione od implementacji wspólnotowych przepisów prawa wtórnego. Fakt, że przepisy takie nie zostały do tej pory wydane nie upoważnia państw członkowskich do odmowy osobie podlegającej prawu wspólnotowemu uznania praktycznych korzyści wynikających ze swobód gwarantowanych przez Traktat.

31. Co więcej, państwa członkowskie są obowiązane na mocy art. 5 [10] Traktatu do podjęcia wszelkich właściwych środków, tak o charakterze ogólnym, jak i szczegółowym, dla zapewnienia wypełnienia zobowiązań traktatowych oraz do powstrzymania się od wszelkich działań, które mogłyby przeszkodzić w realizacji celów Traktatu.

32. A zatem art. 48 [39] i 52 [43] TWE wyłączają przepisy państwa członkowskiego o warunkach używania tytułów akademickich uzyskanych w innych państwach członkowskich w sytuacji, gdy przepisy te, choćby nawet stosowane bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, mogą utrudnić korzystanie przez obywateli wspólnotowych, w tym obywateli danego państwa, z podstawowych swobód gwarantowanych przez Traktat bądź też umniejszyć korzyści z nich wynikające. Sytuację tę można byłoby ocenić odmiennie tylko wówczas, gdyby przepisy takie realizowały godne ochrony cele zgodne z Traktatem i były uzasadnione palącą potrzebą ochrony interesu publicznego (zob. wyrok w sprawie 71/76 Thieffry przeciwko Conseil de l'Ordre des Avocats á la Cour de Paris, w § 12 i 15). Dla dopuszczalności zastosowania takich przepisów krajowych byłoby jednak także konieczne, aby przepisy te były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest absolutnie do tego niezbędne (zob. wyrok w sprawie 106/91 Ramrath przeciwko Ministre de la Justice, w § 29 i 30).

33. Należy odnotować, że Land Baden-Württemberg wskazał w swych uwagach, że przepisy krajowe w rodzaju opisanych przez sąd krajowy mają za zadanie ochronę odbiorców przed wprowadzającym w błąd używaniem tytułów akademickich uzyskanych poza terytorium danego państwa członkowskiego.

34. Prawo wspólnotowe nie zakazuje państwom członkowskim wprowadzania w braku harmonizacji wspólnotowej własnych rozwiązań mających na celu zapobieganie nadużywaniu możliwości stworzonych przez Traktat na szkodę godnych ochrony interesów danego państwa (zob. wyżej przywołany wyrok w sprawie Knoors, w § 25).

35. Potrzeba ochrony odbiorców, którzy niekoniecznie zwrócą uwagę na nadużycie tytułów akademickich nadanych na zasadach odmiennych od obowiązujących w kraju, w którym posiadacz tytułu zamierza się nim posługiwać, stanowi godny ochrony interes, uzasadniający ograniczenie przez dane państwo członkowskie podstawowych swobód gwarantowanych w Traktacie.

36. Z powyższego wynika, że ustanowienie przez państwo członkowskie procedury ubiegania się o udzielenie administracyjnego zezwolenia, które należy otrzymać przed rozpoczęciem posługiwania się tytułem akademickim uzyskanym po odbyciu studiów podyplomowych w innym państwie członkowskim oraz wprowadzenie sankcji karnych za niezastosowanie się do takiej procedury nie są same przez się sprzeczne z wymogami prawa wspólnotowego.

37. Jednakże przepisy takie, aby zadośćuczynić wymaganiom prawa wspólnotowego w związku z zasadą proporcjonalności, winny spełniać kilka warunków.

38. Dlatego postępowanie o wydanie zezwolenia może mieć na celu wyłącznie weryfikację, czy dany tytuł akademicki uzyskany w innym państwie członkowskim został nadany prawidłowo, w związku z rzeczywiście odbytym kursem i przez kompetentną władzę akademicką.

39. Po drugie, postępowanie o wydanie zezwolenia winno być łatwo dostępne dla zainteresowanych osób i zwłaszcza nie może wiązać się z nadmiernymi opłatami administracyjnymi.

40. Ponadto, weryfikacja tytułu akademickiego, o której mowa w § 38 niniejszego wyroku, winna być przeprowadzona przez władze krajowe w sposób zgodny z wymogami prawa wspólnotowego związanymi ze skuteczną ochroną praw podstawowych, które Traktat gwarantuje obywatelom wspólnotowym. Dlatego każda decyzja odmawiająca uznania tytułu podlegać winna kontroli sądowej, w której można zbadać jej zgodność z prawem wspólnotowym, a zainteresowana osoba ma prawo poznać uzasadnienie podjętej w stosunku do niej decyzji (zob. wyrok w sprawie Heylens, w § 14-17 oraz w sprawie 340/89 Vlassopoulou przeciwko Ministerium für Justiz, Bundes-und Europaangelegenheiten Baden-Württemburg, w § 22).

41. Wreszcie, chociaż władze krajowe mają prawo ustanowić sankcje karne za niezastosowanie się do procedury zezwoleniowej, nakładane kary nie powinny wykraczać poza to, co uznać można za proporcjonalne do ciężaru popełnionego naruszenia prawa. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy kary przewidziane w przepisach danego państwa członkowskiego nie są tak surowe, że mogą utrudnić korzystanie z podstawowych swobód gwarantowanych przez Traktat (zob. wyrok w sprawie 8/77 Sagulo i in. [1977] ECR 1495, w § 12-13).

42. W świetle powyższego, w odpowiedzi na pytanie postawione przez sąd krajowy trzeba stwierdzić, że art. 48 [39] i 52 [43] Traktatu należy rozumieć tak, że nie zabraniają one państwu członkowskiemu zakazania jednemu z jego obywateli, który posiada nadany w innym państwie członkowskim tytuł akademicki uzyskany po odbyciu studiów podyplomowych, używania tego tytułu na terytorium tego państwa bez uprzedniego uzyskania zezwolenia administracyjnego, pod warunkiem, że postępowanie zezwoleniowe ma na celu wyłącznie weryfikację, czy dany tytuł akademicki został nadany prawidłowo, że postępowanie to jest łatwo dostępne i nie wiąże się z nadmiernymi opłatami administracyjnymi, że każda decyzja odmawiająca uznania tytułu podlega kontroli sądowej, że zainteresowana osoba ma prawo poznać uzasadnienie odmowy oraz że kary przewidziane za niezastosowanie się do wymogu procedury zezwoleniowej nie są nieproporcjonalne do wagi naruszenia prawa.

1