zapomniana_sluzba_cywilna2.pdf

Cezary Lewanowicz

Uwagi do Raportu

SáuĪba cywilna III RP:

zapomniany obszar

Witolda Filipowicza

opracowanego w ramach

Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego

Marzec 2003

Kontekst debaty

Zanim odniosĊ siĊ do konkretnych obserwacji i konkluzji zawartych w Raporcie autorstwa pana

Witolda Filipowicza, kilka sáów na temat kontekstu powstania raportu. Tekst, nad którym

przychodzi nam siĊ pochyliü, jest w pewnym stopniu kontynuacją zaprezentowanego w

czerwcu 2003 r. raportu “SáuĪba cywilna w III RP: punkty krytyczne” autorstwa Krzysztofa

Burnetki. W pewnym stopniu jedynie, bo z zaáoĪenia, które, jak mi siĊ wydaje, przyjąá Witold

Filipowicz, chodzi tym razem nie tylko o uzupeánienie wczeĞniejszych refleksji, ale teĪ o

skierowanie ich na wáaĞciwy, w przekonaniu autora, tor. Mimo róĪnic, które charakteryzują oba

te opracowania, nie sposób pominąü tego, co jest ich wspólnym mianownikiem. Oba powstaáy

na zamówienie Fundacji Stefana Batorego w ramach Programu Przeciw Korupcji. Fundacji, a w

szczególnoĞci pani Grazynie KopiĔskiej, dyrektorowi Programu, naleĪą siĊ podziĊkowania. Nie

tylko za czas i Ğrodki finansowe poĞwiĊcone na przygotowanie obu raportów, ale równieĪ za

zwrócenie uwagi opinii publicznej i mediów na fakt, Īe przeciwdziaáanie korupcji nie oznacza

jedynie walki z jej bezpoĞrednimi, áatwymi do zidentyfikowania jako korupcyjne, objawami.

Wymaga ono równieĪ usuwania jej przyczyn. A jedną z przyczyn podstawowych jest

oczywiĞcie niesprawne paĔstwo, Ĩle dziaáająca administracja publiczna. PaĔstwo, w którym

sáuĪba cywilna zaznaáa w swym krótkim Īyciu wiĊcej poraĪek niĪ sukcesów, której idea wciąĪ

pozostaje niejasna nie tylko dla wiĊkszoĞci obywateli, ale równieĪ dla osób peániących funkcje

publiczne, i której praktyka jest wysoce niedoskonaáa i pozbawiona skutecznej ochrony

prawnej, jest paĔstwem chorym. Chciaábym teĪ, bardziej osobiĞcie, podziĊkowaü tym osobom,

które zechciaáy wspomóc mnie w analizie Raportu i w sformuáowaniu wniosków z naszych

dyskusji, w pierwszym rzĊdzie pani Inezie Królik, urzĊdnikowi i czáonkowi korpusu sáuĪby

cywilnej. Jej cenne, praktyczne obserwacje i znajomoĞü uregulowaĔ prawnych w Polsce i w

innych krajach zostaáy szeroko wykorzystane w uwagach do Raportu.

2/2

Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003

Uwagi wstĊpne

Wydawaáoby siĊ, Īe osoby z niejakim doĞwiadczeniem w administracji publicznej, znającej

zagadnienie z praktyki i z teorii, nic juĪ nie jest w stanie zaskoczyü. A jednak pomysá

zestawienia i szczegóáowego opisania konkretnych przypadków naruszeĔ litery i ducha ustawy

o sáuĪbie cywilnej, nieznajomoĞci i/lub lekcewaĪenia przepisów, równieĪ tych rangi

konstytucyjnej, naturalnej niejako skáonnoĞci do wykorzystywania luk prawnych i do

interpretowania przepisów na niekorzyĞü obywatela wywierają na czytelniku efekt na tyle

poraĪający, Īe nawet urzĊdnicze doĞwiadczenie nie chroni przed pewnym zaskoczeniem.

Witold Filipowicz zebraá w raporcie prawdziwy materiaá dowodowy. I nawet jeĪeli dokonuje

czasem jego interpretacji w obcym mi duchu rewindykacji procesowej, to juĪ samo to stanowi o

wielkiej wartoĞci tego materiaáu. Mam gáĊboką nadziejĊ, Īe za kilkanaĞcie lat bĊdzie on miaá

charakter wyáącznie historyczny pozwalający, siáą kontrastu, zilustrowaü wielki skok, który

zrobiáa Polska w stronĊ nowoczesnego, demokratycznego paĔstwa prawa.

PrzyznajĊ jednak, Īe mam z tekstem Witolda Filipowicza problem. Punkt wyjĞcia dla czĊĞci

analitycznej raportu stanowi bowiem pewna wizja paĔstwa, która jest mi doĞü obca i która, jak

sądzĊ, nie tworzy dobrego kontekstu dla prowadzonych przez nas rozwaĪaĔ. Dlatego wáaĞnie

nie mogĊ siĊ zgodziü z niektórymi elementami diagnozy i konkluzjami, które autor wprost lub

poĞrednio formuáuje w tekĞcie. O tym za chwilĊ. Wizja paĔstwa, o której mowa, zostaáa

zilustrowana cytatem z artykuáu Wiktora OsiatyĔskiego. Nie jestem pewien, czy autor ten cytat

odczytaá wáaĞciwie:

“W sáabych demokracjach istnieje ogromne niebezpieczeĔstwo zagnieĪdĪenia siĊ mafii i

powiązania jej z czĊĞcią aparatu paĔstwowego oraz z silnymi grupami spoáecznymi,

zagarniającymi dla siebie coraz wiĊksze obszary Īycia spoáecznego. Temu niebezpieczeĔstwu

moĪe zapobiec silne paĔstwo. A takie jest tylko wówczas, gdy obywatele nie boją siĊ go.

Najpierw musi byü wiĊc ograniczone, by mogáo byü silne. Tylko w ograniczonym paĔstwie

moĪe wytworzyü siĊ silne spoáeczeĔstwo. A silne spoáeczeĔstwo jest drugim sposobem

ograniczenia paĔstwa, bez porównania waĪniejszym niĪ konstytucje. Bo tylko ono moĪe

obroniü paĔstwo przed jego wáasnymi organami, kiedy zdarzy im siĊ wykroczyü poza swe

uprawnienia albo pomyliü interes paĔstwa z interesem rządzących.” 1

OczywiĞcie, Īe sáabe demokracje wystawione są na róĪne niebezpieczeĔstwa, Īe tym

niebezpieczeĔstwom zaradziü moĪe silne paĔstwo, i Īe silne paĔstwo w sáabej demokracji musi

byü pod kontrola spoáeczeĔstwa. Nie jest naszym celem dyskusja o paĔstwie w ogóle, dlatego

nie zamierzam dokonywaü szczegóáowej analizy tego cytatu. Ale w silnych demokracjach teĪ

potrzeba spoáecznej kontroli. To dziĊki niej w zasadniczej mierze jest ona silna. Silne paĔstwo

to takie, którego ludzie siĊ nie boją? Byü moĪe. Jest wiele warunków, które naleĪy speániü, by

1 Wiktor OsiatyĔski , Wiedza i ĩycie , nr 11/1996

3/3

Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003

paĔstwo byáo silne, ale w tym akurat przypadku pamiĊtaü naleĪy, Īe przeciwieĔstwem strachu

ma byü nie tyle odwaga, co szacunek: obywatel silne paĔstwo demokratyczne szanuje i siĊ z

nim utoĪsamia, wie, Īe jest jego. Nawet jeĪeli jest urzĊdnikiem - ten punkt widzenia wydaje siĊ

byü obcy autorowi raportu, który zdaje siĊ podzielaü opiniĊ wyraĪoną przez Wiktora

OsiatyĔskiego w trakcie debaty nad poprzednim raportem: " Nie mam Īadnej wiary w osoby

sprawujące funkcje publiczne gdziekolwiek na Ğwiecie". Na temat wiary dyskutowaü trudno. Ale

skoro tak, to nic dziwnego, Īe autor raportu upatruje rozwiązania zaobserwowanych i

opisanych przez siebie nieprawidáowoĞci niemal wyáącznie w pewnej sekwencji dziaáaĔ: stale

obserwowaü i patrzeü na rĊce, skontrolowaü i wykryü, ukaraü winnych bez pobáaĪania,

naprawiü krzywdy.

ĩeby od razu wszystko byáo jasne: rzeczywiĞcie kontrola dziaáaĔ publicznych i osobista

odpowiedzialnoĞü osób, które z racji swych funkcji je podejmują są konieczne, a zasada

jawnoĞci tych dziaáaĔ jest jednym z mierników poziomu demokracji. Ale Īeby te zasady

przyniosáy korzyĞü paĔstwu i obywatelom, nie moĪna ich sprowadzaü do policyjnego nadzoru.

Nie moĪna opieraü siĊ na wizji, wedle której trwa staáa wojna miĊdzy paĔstwem a

spoáeczeĔstwem. Bo w tak pomyĞlanym ukáadzie sáuĪba cywilna bĊdzie zupeánie zbĊdna, a

nasza dyskusja bezprzedmiotowa.

Obowiązujące za komunizmu stopienie paĔstwa, spoáeczeĔstwa i partii w jedno wyklucza

istnienie spoáeczeĔstwa obywatelskiego i demokracji, a nawet samo paĔstwo czyni uáomnym.

Ale schemat, wedáug którego paĔstwo i spoáeczeĔstwo to dwie wrogie sobie z natury siáy tez

jest bardzo niebezpieczny. Pozbawia bowiem spoáeczeĔstwo obywatelskie jednej z cech dla

niego zasadniczych: uczestnictwa. Promuje natomiast postawĊ samoobrony. To jest paĔstwo

permanentnej rewolucji. Mam wraĪenie, Īe w puáapkĊ wyboru miĊdzy tymi dwoma modelami

wpadá autor raportu. To jest tak: mamy paĔstwo, czyli aparat (jakobiĔski w domyĞle) i

spoáeczeĔstwo (czyli lud). Demokracja konstytucyjna ma broniü ludu przed opresją aparatu

(jeĞli nie, bĊdzie Terror, albo rządy mafijne, albo jedno i drugie). A przecieĪ moĪliwa jest inna

wizja paĔstwa, bardziej wspóáczesna, która, nie ukrywam, bardziej mi odpowiada: obywatel jest

czĊĞcią paĔstwa, a paĔstwo to pewien sposób organizacji Īycia spoáecznego. Silne

spoáeczeĔstwo obywatelskie natomiast samo obroni siĊ przed sytuacją, w której jakikolwiek

aparat wáadzy miaáby sam, bez obywateli, o organizowaniu Īycia spoáecznego decydowaü. Nie

zamierzam prowadziü licytacji, która definicja jest lepsza. Powiedziaáem jednak, która jest mi

bliĪsza. Bo dla naszej dyskusji jest waĪne, Īe to z tej wizji wywodzi siĊ idea sáuĪby cywilnej jako

niezbĊdnego elementu nowoczesnego paĔstwa i to tej wizji sáuĪyü miaáy prawne mechanizmy,

które stworzono. Zgoda, są one niedoskonaáe. Ten i poprzedni raport, a przede wszystkim

4/4

Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003

znana nam, urzĊdnikom i obywatelom, z autopsji praktyka, jasno tego dowodzą. Ale analizując

skutecznoĞü istniejących rozwiązaĔ, trzeba pamiĊtaü o ich Ĩródáach. A ci, którzy przeforsowali

na początku przemian ustrojowych ideĊ sáuĪby cywilnej potwierdzą, Īe ich determinacja

wywodziáa siĊ z woli stworzenia nowoczesnego paĔstwa, a nie z przekonania, Īe paĔstwo jest

záem koniecznym.

Zasadne jest w tym miejscu wywodu pytanie, dlaczego jest tak Ĩle, skoro miaáo byü tak dobrze.

Pytanie to dotyczy jednak nie tylko sáuĪby cywilnej, ale caáoĞci przemian ustrojowych w Polsce.

W 2001 roku miesiĊcznik Znak zatytuáowaá jeden Īe swych numerów specjalnych: " 1989:

niedokoĔczona rewolucja? ". SáuĪba cywilna to tylko jedno z tych niedokoĔczonych dzieá (choü,

podobnie jak w wiĊkszoĞci tego rodzaju opracowaĔ, zostaáa pominiĊta przez Znak ). Wygląda

na to, Īe idee i normy, które byáy esencją polskiej transformacji i staáy siĊ, przynajmniej w tej

najgáĊbszej warstwie, fundamentem paĔstwa, niespecjalnie przystają do rzeczywistoĞci i stanu

ĞwiadomoĞci spoáecznej. Co gorsza, nie tworzą spójnej doktryny, zrozumiaáej nie tylko dla

konstytucjonalistów, ale naturalnie niejako zakotwiczonej w spoáecznej i politycznej

ĞwiadomoĞci obywateli. Wywodzą siĊ one z dwóch Ĩródeá.

Po pierwsze, z wiedzy i przekonaĔ bardzo wąskiej mniejszoĞci, która odegraáa kluczową rolĊ

na początku przemian, ale która zostaáa bardzo szybko przez spoáeczeĔstwo odsuniĊta od

wáadzy - dlatego m.in., Īe tak bardzo spoáeczeĔstwu wydawaáa siĊ obca i Īe nie potrafiáa, a

moĪe nawet nie chciaáa tej swojej innoĞci ukryü za parawanem marketingu politycznego. Nie

odbyáa siĊ przez kilkanaĞcie lat od początku transformacji spoáeczna debata, w której utaráy by

siĊ pewne postawy, utrwaliáy pewne ustrojowe wybory (dlaczego szkolnictwo bezpáatne?

dlaczego sáuĪba cywilna? co to znaczy spoáeczna gospodarka rynkowa?)

Po drugie zaĞ, Ĩródáem byáy modele, gotowe rozwiązania, uznane za dobre, bo pochodzące z

innego, lepszego Ğwiata. Tego wáaĞnie, którego mieliĞmy siĊ staü czĊĞcią i do którego miaáa

nas doprowadziü gospodarcza, polityczna i spoáeczna transformacja. Nie bĊdĊ tu cytowaá

zapisów, np. konstytucyjnych, ani nazw instytucji paĔstwowych, bĊdących Īywą ilustracją tego

rodzaju przeszczepów z innej paĔstwowoĞci, z innego stanu ĞwiadomoĞci spoáecznej. Ale bez

wątpienia tego rodzaju przeszczepem jest sáuĪba cywilna. To nie znaczy, Īe wobec tego naleĪy

z niej zrezygnowaü, bo maáo kto wie o co w tym chodzi, bo dziĞ jest nam to rozwiązanie obce.

Ale o tej obcoĞci trzeba pamiĊtaü, gdy siĊ proponuje rozwiązania problemów, tych opisanych w

raporcie i innych, i pamiĊtając tworzyü takie rozwiązania, które stanowiü bĊdą zawór

bezpieczeĔstwa dla systemu, ukáad odpornoĞciowy dla sáabego organizmu.

5/5

Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: