zapomniana_sluzba_cywilna3.pdf

Zapis dyskusji wokół raportu

Witolda Filipowicza “ Służba cywilna III RP: zapomniany obszar”,

Warszawa, 16 kwietnia 2004,

Fundacja im. Stefana Batorego

Grażyna Kopińska

Program Przeciw Korupcji uważa, że służba cywilna jest jednym z zasadniczych

elementów tworzenia państwa przejrzystego .(...) W związku z tym ważne jest dla

nas sprawne działanie służby cywilnej. W ubiegłym roku przedstawiliśmy raport, który

mówił o ciągłych zmianach, a także łamaniu ustawy o służbie cywilnej. Był to raport

przygotowany przez pana Krzysztofa Burnetko. Raport ten, jak i dyskusja wokół

niego, odbiła się dość szerokim echem przede wszystkim w mediach. Do dziś różne

osoby często powołują się na dane z tego raportu. Jedną z osób, która dyskutowała

z głównymi tezami raportu był pan Witold Filipowicz. Pan Witold Filipowicz przysłał

nam recenzję raportu i była to recenzja krytyczna: wskazał też na zagadnienia, które

- jego zdaniem - są niezwykle ważne, a które w raporcie nie zostały poruszone. I w

wyniku dyskusji z nim powstał pomysł, żeby przygotować jeszcze jeden raport,

dotyczący tym razem naboru na niższe stanowiska w służbie w administracji.

Ten raport powstał i jest on niezwykle krytyczny. Stąd, dzisiejsze spotkanie w kręgu

osób blisko związanych ze służbą cywilną. (Zaprosiliśmy ponad czterdzieści osób,

nasze zaproszenie przyjęło dwadzieścia.) Zebranie ma charakter zamknięty, gdyż

naszym zdaniem służba cywilna jest instytucją, którą należy wspierać. Absolutnie nie

chcielibyśmy, żeby krytyczne uwagi zawarte w raporcie przyczyniły się w

jakimkolwiek stopniu do tego, aby podważać samą ideę służby cywilnej.

Chciałabym państwa prosić o to, żeby w dyskusji oprócz odnoszenia się do samego

meritum raportu zechcieli państwo odpowiedzieć na pytanie: jak sądzicie, czy

pomimo takiego krytycznego tonu raportu warto go szeroko upowszechnić, czy też

lepiej będzie, aby jako dokument wewnętrzny był przekazany tylko osobom

zainteresowanym tematyką.

Witold Filipowicz

Nazywanie tego opracowania raportem jest chyba trochę na wyrost, bo nie jest ono

ani raportem, ani publicystyką. Chciałem, żeby to było zrozumiałe dla możliwie

najszerszego grona odbiorców. Chodzi o pokazanie, że stworzony system naboru do

służby cywilnej, został pozostawiony bez żadnej kontroli i daje możliwości działania

jak się chce i na różne sposoby. W zasadzie pieczy, władzy nie ma nad nim nikt.

Urzędnicy mogą sobie robić co chcą. Nie ma ewidencjonowania, właściwego

dokumentowania czy odpowiedzialności przed kimkolwiek. Moim zdaniem – jest to

zupełnie nie do przyjęcia, żeby tak funkcjonował system służby cywilnej, który –

bezsprzecznie - jest niezbędny dla sprawnego funkcjonowania państwa. Pokazałem

tutaj niektóre słabe punkty, które powinny być koniecznie usunięte tak, aby nie

zostawiać możliwości luzu decyzyjnego urzędnikom, którzy w różny, przedziwny

nieraz sposób tłumaczą swoje zachowania. Albo też w ogóle się nie odzywają, co

jest, oczywiście, naganne i stanowi ewidentne łamania prawa.

To opracowanie urywa się w pewnym momencie; można by je było poprowadzić

dalej; sytuacje opisane trwają nadal. Tylko w jednym miejscu: w Głównym

Inspektoracie Transportu Drogowego etap wyjaśniania sprawy w instytucji dobiegł

końca w tym znaczeniu, że są dokładne informacje, jak przebiegała procedura

naboru i kto w jej wyniku został wybrany. To, co się tam wydarzyło, nie przyszłoby

chyba nikomu do głowy, że w ogóle jest możliwe. To, czego nie ma w raporcie,

zawarłem w kolejnym artykule dotyczącym tego tematu, który nieco szerzej traktuje

całą tę sprawę i chyba rzuca światło na całość systemu służby cywilnej: kulisy

sprawy naboru w powiązaniu z konkursem na stanowisko dyrektora

przeprowadzonym w urzędzie służby cywilnej. Myślę, że warto byłoby się z tym

zapoznać.

Cezary Lewanowicz

Opracowanie pana Witolda Filipowicza ma bez wątpienia bardzo dużą wartość.

Powiedziałbym nawet: wartość dowodową. Mówię to z pewnym wahaniem, ale chyba

słowo jest uzasadnione. Wszystkie opisane zjawiska zostały zilustrowane

przykładami konkretnymi, wziętymi z życia. Nie zasłyszanymi, ale niejako przeżytymi,

ponieważ pan Filipowicz uczestniczył w różnego rodzaju procedurach, które tutaj

opisuje i rzeczywiście, osobiście je obserwował. I dlatego od razu, chociaż może to

powinna być konkluzja, zacznę od odpowiedzi na pytanie - czy raport powinien być

upubliczniony. Ja oczywiście wolałbym, żeby o służbie cywilnej wszyscy mówili

dobrze i żeby ta dobra opinia była uzasadniona. Ale niestety jest rzeczą oczywistą

dla nas wszystkich, że w służbie cywilnej dzieją się rzeczy złe i dlatego należy

odróżnić konkretne przypadki, które są negatywne i, które niewątpliwie wpływają na

negatywny obraz całości - od pewnej idei służby cywilnej. I myślę, że nie zaszkodzi

idei służby cywilnej przekazanie do publicznej wiadomości pewnych przykładów,

które ilustrują nie to, czym służba cywilna jest jako idea, projekt, tylko to, czym być

nie powinna. Myślę, że precyzując te rozróżnienia przy publicznym udostępnieniu

raportu osiągniemy cel zamierzony, to znaczy służba cywilna stanie się przedmiotem

debaty publicznej, bo rzeczywiście jest to obszar poniekąd zapomniany. Dotyczy to

nie tylko tego wycinka, którym się zajęliśmy w poprzednim i w tym raporcie, to znaczy

kwestii naboru, ale w ogóle całości problematyki służby cywilnej.

Ten raport rzeczywiście jest kontynuacją raportu przygotowanego w ubiegłym roku

przez pana Krzysztofa Burnetko. Tamten opisywał przypadki naruszenia idei i litery

ustawy o służbie cywilnej w odniesieniu do naboru na stanowiska wyższe.

Koncentrował się w dużej mierze na stanowiskach dyrektorów generalnych. Podawał

konkretne przypadki, analizował konkretne przepisy prawne. Ten raport jest dostępny

nadal na stronach internetowych Fundacji. Myślę, że dobrze jest czytać raport pana

Filipowicza w kontekście pierwszego raportu nie tylko dlatego, że ten nowy jest jego

kontynuacją, ale również dlatego, że jest on uzupełnieniem krytycznym.

Wydaje mi się, że pan Filipowicz uznał, że jest pewnym nonsensem koncentrowanie

całej uwagi na stanowiskach najwyższych, w sytuacji, kiedy negatywny obraz służby

cywilnej, czy po prostu administracji publicznej - obraz, który funkcjonuje w opinii

publicznej - jest w dużej mierze wynikiem kontaktu obywatela z urzędnikami, którzy

niekoniecznie są dyrektorami generalnymi, bo najczęściej to nie oni podejmują

decyzje dotyczące bezpośrednio obywatela. I trudno się z tą opinią nie zgodzić.

Trudno też nie zgodzić się z opinią, że rzeczywiście pominięto w poprzednim

raporcie bardzo duży obszar - liczbowo rzecz biorąc - bardzo szerokie zagadnienie

naboru na niższe stanowiska. Niższych stanowisk jest więcej, to też oczywiste, tyle

że ja nie mówiłbym o tym krytycznie. Po prostu inny był cel tamtego raportu, inny jest

cel tego nowego opracowania i myślę, że one się świetnie uzupełniają.

Mają też jeszcze jeden wspólny mianownik: i w jednym i w drugim raporcie zwrócono

uwagę na bardzo wiele zagadnień wykraczających poza techniczny wydawałoby się

aspekt funkcjonowania służby cywilnej, jakim jest procedura naboru. Zagadnienia te

wykraczają poza tematykę służby cywilnej jako takiej i dotyczą w ogóle konstrukcji

polskiej demokracji, polskiego państwa. W obu raportach stan służby cywilnej jest

jednym z możliwych mierników, pozwalających na ustalenie w jakim stanie znajduje

się w ogóle państwo polskie, ponieważ nie można nie przyjąć do wiadomości, że dla

państwa nie jest istotne jak funkcjonuje administracja publiczna. Administracja

publiczna jest kluczowa dla każdego państwa, a zwłaszcza dla państwa, które

odbudowuje swoją tożsamość, buduje swój ustrój i które na dodatek znajduje się nie

tylko w nowej sytuacji wewnętrznej, ale w nowej sytuacji na zewnątrz wchodząc do

Unii Europejskiej.

I tylko jedna uwaga odnośnie nowych uwarunkowań zewnętrznych: w Unii

Europejskiej silni są nie ci, którzy mają urzędników przeszkolonych z integracji

europejskiej i niekoniecznie ci, którzy mają największy potencjał demograficzny tylko

ci, którzy mają dobrych urzędników. Po prostu dobrych, funkcjonujących w ramach

dobrej służby cywilnej. I kiedy słyszę, że Polska wchodząc do Unii Europejskiej może

wykorzystać swoje atuty, albo ich nie wykorzystać, to od razu przychodzi mi do głowy

to, co sam wiem o służbie cywilnej, to co przeczytałem w raporcie pana Burnetki i to,

co przeczytałem w raporcie pana Filipowicza i dlatego martwię się o to, jak będziemy

sobie radzić w Unii Europejskiej.

Wracając do samego raportu. Jak mówiłem, w dużej mierze ma on charakter

materiału dowodowego. Ci z państwa, którzy nie zapoznali się z opisanymi

przypadkami, jak sądzę powinni to zrobić, bo one rzeczywiście są ciekawe nawet dla

tych, którzy je znają z autopsji, którzy znają służbę cywilną będąc urzędnikami. W

materiale przedstawionym przez pana Filipowicza jest też druga niejako warstwa

poznawcza, która jest bardziej - wydaje mi się - odzwierciedleniem jego oceny

sytuacji, być może jego osobistych doświadczeń, poglądów znowu nie tylko na

służbę cywilną, ale na państwo w ogóle i mam wrażenie, że to spojrzenie cechuje

bardzo duża nieufność i utrata wiary w to, że może być lepiej. Pewna nieufność do

państwa w ogóle. W opracowaniu pojawił się cytat z jednego z artykułów pana

Wiktora Osiatyńskiego o silnym państwie i słabym społeczeństwie - bardzo dobrego

artykułu skąd inąd. Wydaje mi się, że cały raport pisany jest w duchu tego, co Wiktor

Osiatyński powiedział na poprzednim spotkaniu, to znaczy, że on nie ma w ogóle

zaufania do osób pełniących funkcje publiczne, wszystko jedno gdzie na świecie.

Moja pierwsza konkluzja była taka, że wychodząc z takiego punktu widzenia i kreśląc

obraz takiego państwa, które - siłą rzeczy - składa się z władzy, czyli aparatu z

definicji wrogiego obywatelom oraz ze społeczeństwa, które musi się przed tym

państwem, jako aparatem ciągle bronić, to myślę, że w takim obrazie, który dla mnie

jest jednak obrazem państwa permanentnej rewolucji i ciągłego sporu, myślę, że w

takim państwie w ogóle nie ma miejsca na służbę cywilną. Bo idea służby cywilnej, w

moim przekonaniu, wynika z zupełnie innych przesłanek. Z wiary w państwo, z wiary

w to, że w tym państwie społeczeństwo może funkcjonować jako społeczeństwo

obywatelskie, że ludzie tworzący służbę cywilną i administrację publiczną

niekoniecznie muszą być źli, niekompetentni i zajmować swoje stanowiska albo w

wyniku nepotyzmu, albo w wyniku luk prawnych w procedurze naboru. To jest

oczywiście moja interpretacja, ale tego ducha, który jest mi obcy, dopatrzyłem się w

raporcie i wydaje mi się on w pewnym stopniu punktem wyjścia dla niektórych

konkluzji, które pan Filipowicz przedstawia. I znowu, na pierwszy rzut oka, trudno się

z nim nie zgodzić. Jedna z tych konkluzji, dość oczywistych, jest następująca: jeżeli

mamy tyle nieprawidłowości to wynika to z dwóch rzeczy. Po pierwsze w ogóle sam

system jest ułomny, ponieważ jest w nim tyle luk, że urzędnik pozostawiany sam

sobie i dysponujący właściwie wszelkimi uprawnieniami, siłą rzeczy podejmie decyzje

złe i właściwie te przypadki tu opisane potwierdzają tę tezę. A druga konkluzja jest

taka, że skoro tak, to pewnie należałoby zwiększyć kontrolę, żeby te przypadki się

nie zdarzały. I dlatego po prostu urzędnikowi trzeba patrzeć na ręce.

Odpowiem w następujący sposób. Również w moim przekonaniu ta całkowita

dowolność, ta płynność zapisów nie poprawianych, ale pogarszanych, dotyczących

naboru na stanowiska niższe jest rzeczą złą. O ile mógłbym zarzucać tej czy innej

osobie, że brakuje jej całkowicie ufności do państwa, o tyle wydaje mi się, że tutaj

prawodawca wykazał się taką niesamowitą ufnością i do urzędników i do rodzaju

ludzkiego w ogóle, że jest to rozwiązanie rzadko spotykane w prawodawstwach

europejskich, bo w gruncie rzeczy sprowadza się do jednego: urzędnika na niższe

stanowiska można zatrudnić jak się chce. Jedyny warunek jest taki, żeby było

konkurencyjnie. Co to znaczy konkurencyjnie, dokładnie nie wiadomo. Jak to

wygląda w praktyce? Ja nie twierdzę, że opisane przez pana Filipowicza przypadki to

jest sto procent realiów, ale one są bardzo znaczące i odzwierciedlają tę część - nie

zawaham się użyć - patologii w funkcjonowaniu służby cywilnej, której nie będę

statystycznie oceniał, ponieważ nikt nie zbadał ile jest złych konkursów ile dobrych...

Zgodzę się z tym, że przepisy powinny być bardziej ścisłe, powinny jaśniej określać

co to znaczy zatrudniać “konkurencyjnie” na stanowisko niższe, powinny

pozostawiać mniej furtek dla dowolności. A jeżeli ta dowolność istnieje (ale tutaj też

się różnimy z panem Filipowiczem, pewna dowolność w moim przekonaniu musi

istnieć, zaraz powiem dlaczego), to jeżeli taka dowolność jest, to musi jej

towarzyszyć wyższy stopień kontroli i ta kontrola również musi dysponować

instrumentami jasno określonymi.

Co mam na myśli mówiąc o pewnej dowolności. Ja po prostu nie wierzę w systemy,

w których wszystko jest uregulowane i w których wszystko jest powiedziane od a do

z. Nie tylko dlatego, że takie systemy nie działają, ponieważ im ściślejsza regulacja,

tym większa pokusa, żeby tę regulację przekroczyć i żadna kontrola nas przed tym

nie obroni, ale też dlatego, że w praktyce, zwłaszcza jeśli chodzi o niższe

stanowiska, rzeczywiście jest tak, że czasami trzeba zatrudnić kogoś szybko, dlatego

że jest do wykonania zadanie, dlatego że są różne sytuacje, w których pewien

stopień elastyczności jest niezbędny. Ale tę elastyczność sytuowałbym w strefie tego,

co się nazywa uprawnieniami dyskrecjonalnymi, i które nie mogą być pozostawione

same sobie.

Jeszcze o kontroli. Tak jak mówię, zgadzam się z postulatem większej kontroli, ale

przy okazji muszę powiedzieć, że w ogóle słowo kontrola strasznie źle mi się kojarzy.

Mam też pewne wątpliwości co do tego, czy system kontroli jest w stanie pełnić rolę

swego rodzaju panaceum. Tutaj z kolei ja dam dowód pewnemu braku zaufania do

systemu. Jeżeli nie mam żadnych powodów, żeby podważać to, co pan Filipowicz

napisał w raporcie, podważać prawdziwości opisanych tutaj, rzeczywiście okropnych

przypadków, to też nie mam powodu żeby twierdzić, że jest to jedyny element w

administracji publicznej, który działa w sposób ułomny. Nie widzę powodu, dla

którego wykazując się tak wielkim brakiem zaufania do tego akurat elementu,

wykazywać z kolei bezgraniczne niemalże zaufanie do innego elementu,

administracji, procedur, jakim jest kontrola. Znam przypadki, w których kontrole,

postępowania dyscyplinarne, postępowania wyjaśniające - podobnie, jak procedura

naboru - były przedmiotem instrumentalizacji. Podobnie, jak w przypadku naboru,

zdarza się, że na stanowisko - daj Boże, żeby to było stanowisko wymagające

rzeczywiście obsadzenia, rzeczywiście dobrze zdefiniowane i rzeczywiście czemuś

służące - że na to stanowisko przyjmowana jest osoba o niskich kwalifikacjach, a

odmawia się pracy osobie, która ma wysokie kwalifikacje. Podobnie w odniesieniu do

kontroli, jak sądzę, zdarzają się przypadki, w którym bezkarne pozostają osoby, które

powinny ponieść odpowiedzialność, a karze się, albo stara się ukarać osoby, które

są po prostu niewygodne. Nie chciałbym, żeby to zabrzmiało populistycznie. Podam

tylko jeden przykład konkretnego dyrektora gabinetu politycznego, który nie tak

dawno pracował u boku pewnego ministra, szefa ważnego urzędu, i który na

zebraniu, jedynym, które w czasie jego kadencji się odbyło - dyrektorów

departamentów - powiedział zupełnie otwarcie: proszę państwa służba cywilna, co to

jest? Ja tego w ogóle nie przyjmuję do wiadomości. Ów dyrektor gabinetu

politycznego prowadził zebranie tak, jakby sam był dyrektorem generalnym, tak jakby

był urzędnikiem służby cywilnej. On pełnił funkcję dyrektora generalnego de facto.

Szef gabinetu politycznego! A kiedy indziej, zwracając się do dyrektora biura

dyrektora generalnego, tenże dyrektor gabinetu politycznego powiedział: a tak w

ogóle, to co robi minister to w ogóle nie jest państwa sprawa. Czy ktoś z państwa w

ogóle widział żeby polityk za coś został ukarany? To pan zostanie ukarany, bo pan

jest urzędnikiem służby cywilnej. I to była konkluzja tego spotkania. I szczerze

mówiąc, jeżeli dzisiaj mówię o braku ufności, który również mnie się udzielił, to

zawsze myślę o tym przypadku, który też nie jest wzięty z sufitu i niestety znam

więcej takich przypadków.

Konkludując i zachęcając do lektury raportu pana Filipowicza, skoncentrowałem się

na kontroli i na uszczegółowieniu przepisów, ale są tam inne postulaty, z którymi nie

sposób się nie zgodzić, a jeden z nich ma znaczenie absolutnie fundamentalne. Otóż

bez względu na to, jak system działa, bez względu na to, jak dobre albo złe są

przepisy jest w państwie demokratycznym jedna zasada, która musi być

przestrzegana, bo bez niej nie ma demokracji, i to jest zasada jawności, i dostępu

obywatela do informacji publicznej. Przypadki, które przedstawił pan Filipowicz

opisują nie tylko wady w procedurze naboru, albo jak praktycznie rozumiana jest

zasada konkurencyjności. Pan Filipowicz opisał również sytuacje, w których zwracał

się po informacje do urzędów publicznych, informacje, które - ja też nie rozumiem

dlaczego - są de facto tajne - i ich nie otrzymał, albo otrzymał takie odpowiedzi, że

właściwie byłoby lepiej żeby urzędnik, dla powagi urzędu wstrzymał się od dawania

odpowiedzi. Znowu konkluzja jest taka: jawność rzeczywiście jest niezbędna.

Rzeczywiście, kiedy pewne zmiany w ustawie o służbie cywilnej będą tworzone (to

znowu jest coś, co wykracza poza problem ustawy i procedury naboru, ale dotyczy w

ogóle państwa) należałoby stworzyć takie mechanizmy prawne, które zapewnią

większy dostęp do wyników konkursów, do wyników procedury naboru, do ich

przebiegu. W końcu nie jest rzeczą wstydliwą powiedzieć, jak wysokie kwalifikacje

ma osoba, która wygrała konkurs, albo przeszła pozytywnie przez procedurę naboru.

Skoro przeszła - znaczy, że jest najlepsza. To powinien być powód do chwały, a nie

do utajnienia. Ciągłe powoływanie się na ustawę o ochronie danych osobowych jest

u nas swego rodzaju chorobą, bo to dotyczy wszystkiego. Kiedy pracowałem w

polskich urzędach zdarzyło mi się usłyszeć nawet, że jeden urzędnik drugiemu nie

chciał udzielić jakiś informacji, powołując się na ustawę o ochronie danych

osobowych. Skoro ta ustawa funkcjonuje, to stwórzmy taki system, takie instrumenty

w ustawie o służbie cywilnej, które pozwolą niektóre dane ujawnić. Cóż za problem

dać do podpisu osobie, która zgłasza się do konkursu, albo która zgłasza

kandydaturę do procedury naboru mały formularz, na którym oświadczy, że nie ma

nic przeciwko temu żeby ogłosić wyniki.

W. Filipowicz

Jest, oświadczenie, które się podpisuje przystępując do konkursu.

C. Lewanowicz

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika: