1. Pojęcie i cechy nowożytnej biurokracji.
Na przełomie XIX i XX wieku niemiecki uczony Max Weber sformułował neutralne rozumienie biurokracji. Oznacza określony typ organizacji państwa i nie przesądza z góry o jego zaletach lub wadach. Dziś kojarzone jest często w języku potocznym z wadami administracji. Przypisywał on idealnemu systemowi biurokratycznemu następujące cechy:
- zawodowy charakter administracji - powstał zawód urzędnik polegający na pełnieniu funkcji urzędnika w sposób profesjonalny, pełnienie funkcji administracyjnej stanowi podstawowe źródło utrzymania urzędnika, z tytułu pełnienia swej funkcji otrzymuje on stałe uposażenie pieniężne, stały charakter zatrudnienia aż do emerytury.
- specjalizacja w załatwianiu określonych kategorii spraw, a także związany z tym poziomy i pionowy podział pracy. Poziomy - polegać miał na rozgraniczeniu zadań pomiędzy urzędnikami tego samego szczebla, na podstawie kryterium rzeczowego. Pionowy - oznacza podział pracy pomiędzy urzędników różnych szczebli.
- hierarchiczność struktury władzy, zakładająca podległość organów niższego szczebla organom nadrzędnym pod względem osobowym i służbowym.
- tworzenie norm generalnych, określających działalność aparatu biurokratycznego w sposób jednolity.
2. Cechy charakterystyczne XIX-wiecznej administracji
- zasada resortowości - zasada centralizacji i decentralizacji - zasada koncentracji i dekoncentracji - zasada hierarchicznego podporządkowania - zasada kolegialności i jednoosobowego kierownictwa - zasada biurokratyzmu - korpus urzędniczy - w monarchii absolutnej doszło do wyodrębnienia się nowej warstwy: urzędników, określanej też, jako stan urzędniczy. Byli to najczęściej ludzie wywodzący się z drobnej szlachty oraz mieszczaństwa, pobierający pensje ze skarbu państwa, z czasem także uposażenia emerytalne. Początkowo płacone urzędnikom wynagrodzenie było niskie. Inną cechą charakterystyczną powstającego stanu urzędniczego była sprzedawalność urzędów. Kupowano je wprost od monarchy bądź od dotychczasowych posiadaczy. Korpus urzędniczy posiadał odrębny status prawny, którego zasadnicza cechą była trwałość stosunku służbowego. Zawodowy charakter korpusu urzędniczego wynikał także z zasady fachowości. Dostęp do urzędów uzależniano od posiadania przez kandydata odpowiednich kwalifikacji. Prowadziło to do powstania formacji profesjonalnej kadry administracyjnej. Awans na wyższe stanowisko uzależniano od zdania egzaminu przed specjalna komisją. Stabilizacja zatrudnienia w administracji, zawodowy charakter korpusu urzędniczego, stałość uposażenia, z czasem także prawo do rent i emerytur, powodowały stopniowe alienowanie się tej grupy od społeczeństwa.
3. Zasada resortowości w administracji.
Jedną z najważniejszych zasad, na których poczęto opierać działania administracji publicznej, była wykształcona we Francji zasada resortowości. Polegała on na tym, że wykonywanie administracji podzielono pomiędzy niezależne od siebie struktury organizacyjne zwane resortami. Początkowo na ich czele stawały organy kolegialne, od XIX w. jednoosobowo działający ministrowie. Do najważniejszych, a jednocześnie najwcześniej wyodrębnionych resortów należały: sprawy zagraniczne, skarbowości, wojskowości, sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości. W każdym z resortów dochodziło do wykształcenie się swoistych metod i form wykonywania administracji. Nowy resortowy system organizacyjny administracji państwowej przyjął się w większości państw europejskich już w XVIII w.
4. Zasada centralizacji i decentralizacji w administracji.
Zasada centralizacji oznacza podporządkowanie się organów niższego rzędu organom wyższego rzędu oraz skupianiu decyzji w organach centralnych i naczelnych. Centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego szczebla i ścisłe ich uzależnienie od struktur nadrzędnych, które kierują ich pracą. Na pojęcie centralizacji składają się zależności: osobowa i służbowa. Zasada centralizacji stosowana była w absolutnych państwach policyjnych. Zasada decentralizacji oznacza brak podległości organów niższego rzędu organom wyższego rzędu i rozkład uprawnień decyzyjnych pomiędzy władze centralne i lokalne (terytorialne).Przyjmuje się tu domniemanie samodzielności i niezależności podmiotów. W XIX w podstawową formę decentralizacji stanowił samorząd – powierzenie zarządu zrzeszeniu obywateli.
5. Zasada koncentracji i dekoncentracji w administracji.
Zasady koncentracji i dekoncentracji zostały wykształcone na gruncie głównie niemieckiej nauki prawa w XIX w. Koncentracja – kompetencje przyznane administracji państwowej maja być spełniane przez szczeble wyższe, zwłaszcza przez szczebel centralny – skupienie decyzji z reguły w jednych rękach ( np.: ministra, wojewody itp.). Dekoncentracja – powierzenie kompetencji także organom terenowym, zwłaszcza szczebla podstawowego – rozłożenie decyzji i odpowiedzialności pomiędzy różne czynniki. Najczęściej obie te zasady wzajemnie się przenikają i w praktyce o koncentracji i dekoncentracji w organizacji administracji mówimy wówczas, gdy mamy do czynienia z przewagą jednego z tych elementów. Zdecentralizowany układ organizacyjny administracji państwowej związany jest ściśle z dekoncentracją. Koncentracja natomiast występuje wyłącznie w powiązaniu z zasadą centralizacji.
6. Zasada hierarchicznego podporządkowania w administracji.
Najwcześniej wykształconą zasadą organizacyjną była zasada hierarchicznego podporządkowania. Początków jej stosowania dopatrywać się można w starożytności, zwłaszcza w despotiach wschodnich gdzie panujący posiadał pełnie władzy nad podległym sobie aparatem terenowym. Hierarchiczność przejawiała się także w zależności urzędników niższego rzędu od swych bezpośrednich przełożonych reprezentujących wobec nich osobę władcy. W czasach nowożytnych stosowano tę zasadę najpełniej w monarchiach absolutnych. Cechą charakterystyczną był także brak prawnej niezawisłości organów podległych w stosunku do nadrzędnych. System administracji oparty na zasadzie hierarchicznej zależności był zarazem systemem centralistycznym. Wiązał się także ściśle z zasadą koncentracji. System ten był charakterystyczny szczególnie dla Francji napoleońskiej oraz krajów czerpiących z niej wzory ustrojowe, zwłaszcza Księstwa Warszawskiego.
7. Zasada kolegialności i jednoosobowego kierownictwa w administracji.
Kolegialność i jednoosobowość rozpatrywać należy w dwu aspektach: strukturalnym i funkcjonalnym. Pierwszy ma charakter ilościowy i różnicuje pojęcia w zależności od liczby osób tworzących dany organ: gdy na czele stoi grupa osób, mówimy o strukturze kolegialnej, gdy jednostka – o organie jednoosobowym. Drugi odnosi się do uzależnienia podejmowania decyzji od aktywności grupy lub jednostki. Zasada kolegialności – stanowiła charakterystyczną cechę administracji XVII i XVIII w. Decyzje podejmowane były wówczas większością głosów członków obecnych na posiedzeniu organu administracyjnego. System taki zapewnia samokontrolę osób wchodzących w skład kolegium, utrudnia działania sprzeczne z prawem. Zgodnie z tą zasadą kształtowana była administracja w monarchiach absolutnych a także w XVIII- wiecznych republikach. Zasada jednoosobowości – wprowadzona została na szeroką skalę w początkach XIX w. Polegała na ześrodkowaniu całego zakresu przekazanej władzy oraz powierzeniu wyłącznego prawa podejmowania decyzji jednej osobie. Zaletą tej zasady była niewątpliwie szybkość i sprawność działania, jak również wyraźnie określenie osoby odpowiedzialnej za wydaną decyzję. Zasadę jednoosobowości za napoleońską Francją przyjęły: Rosja w latach 1802-1811, Prusy w 1808 roku, Bawaria w latach 1799-1808, Wirtembergia w 1805 roku, natomiast Austria i Dania dopiero w roku 1848.
8. Granice działalności administracyjnej.
Od XIX wieku granice działalności administracyjnej określały dwie nowe zasady: zasada legalności oraz zasada odpowiedzialności za wyrządzone szkody. Zasadę legalności, polegającą na związaniu administracji prawem, próbowano wprowadzić w schyłkowej fazie monarchii absolutnej. Fizjokraci domagali się przestrzegania przepisów prawnych przez cały aparat państwowy. Dopiero w XIX wieku wprowadzono wymóg zgodności aktów administracyjnych z ustawami oraz, stojące na straży tej zgodności, sądownictwo administracyjne. Zasada odpowiedzialności zarówno urzędnika, jak i państwa, za szkody wyrządzone obywatelom pojawiła się również w XIX wieku. W monarchii absolutnej jednostka pozostawała bezbronna wobec nadużyć ze strony administracji. Dopiero francuska doktryna rewolucyjna spowodowały, że szkody wyrządzone obywatelom przez organ administracji państwowej zaczęły rodzić określone skutki prawne.
9. Charakterystyka monarchii absolutnej.
Monarchia to ustrój polityczny lub forma rządów gdzie suwerenem jest jeden człowiek zwany monarchą. Monarcha sprawuje władzę zazwyczaj dożywotnio, jego funkcja jest zwykle dziedziczna a stanowisko nieusuwalne.
Monarchia absolutna charakteryzowała się:
· Skupieniem w jednym ręku pełni władzy
· Utożsamieniem osoby monarchy z najwyższym organem państwa
· Władca absolutny był jednocześnie najwyższym ustawodawcą, wykonawcą praw i sędzią
· Podległy królowi aparat administracyjny spełniał rolę w utrwaleniu i zabezpieczeniu jego nieograniczonej władzy
· Król nie podlegał żadnym prawom poza boskimi i nie był też przed nikim odpowiedzialny
· Król mógł kontrolować wszystkie dziedziny życia, w trosce o poddanych mógł decydować, co jest dobre a co nie, gdyż był organem wszechwładnym
· Działania administracji państwa były działaniami całkowicie uznaniowymi – poddani nie mieli nic do powiedzenia
· Wydawane przez monarchę normy prawa administracyjnego wiązały tylko poddanych, nie wiążąc aparatu administracyjnego
· Pojawił się aparat państwowy – kasta urzędnicza- na zasadach biurokratyzmu wykonywanie pracy w administracji zarezerwowane dla zawodowych urzędników
· W administracji funkcjonuje zasada resortowości, hierarchicznego podporządkowania i kolegialności
· Monarcha absolutny starał się podporządkować sobie religię obowiązującą w swoim państwie
10. Cechy charakterystyczne światłego absolutyzmu.
W drugiej połowie XVIII w. ukształtował się w Austrii i Prusach ustrój nazwany absolutyzmem oświeconym.
Pod wpływem idei Oświecenia władcy niemieccy wprowadzili wiele postępowych zmian:
- usprawniali i rozbudowywali aparat państwowy - oddzielali władzę sądową od administracyjnej - rozbudowywali policję - popierali przemysł, handel, rolnictwo i szkolnictwo - łagodzili stosunki poddańcze na wsi - zakładali szkoły i manufaktury, kodyfikowali prawa
Np. reformy józefińskie w Austrii podporządkowywały całokształt życia religijnego państwu, wprowadzając cenzurę kazań, kontrolę nauczania w seminariach duchownych, politykę kasaty klasztorów i majątków zakonnych a nawet ingerencję w dziedzinę kultu religijnego.
Przeprowadzane na wielką skalę reformy administracji doprowadziły w konsekwencji do narodzin państwa policyjnego, krępującego wolność osobistą jednostki, bezbronnej wobec aparatu władzy państwowej Ideałem stawała się dobrze zorganizowana, wyposażona w szerokie kompetencje i oparta na zasadzie fachowości administracja, sprawna, szybka w działaniu, tania, i fachowa.
Reformy te, przy znamionach postępowości, w niczym nie ograniczały kompetencji władzy, przenosząc jedynie akcent na jej traktowanie w duchu posłannictwa „Osobiste rządy króla są jego moralnym obowiązkiem
Absolutyzm oświecony w Prusach, w Austrii i w Rosji
Pojęcie absolutyzmu oświeconego pojawia się w historii w XIX w. Jaka była różnica między władcą absolutnym wieku XVII a władcą absolutnym oświeconym wieku XVIII? Jeśli jakiś monarcha europejski zaczynał w XVIII w. budować manufaktury, prowadził gospodarkę opartą na zasadzie merkantylizmu, łamał przywileje stanowe, rozbudowywał administrację centralną, wznosił piękne rezydencje, opłacał artystów, założył jakąś akademię nauk lub szkołę rycerską można mu było właściwie nadać tytuł oświeconego monarchy absolutnego. Jeśli przyjmie się tylko takie kryteria, to okaże się, że Ludwik XIV też był władcą absolutnym oświeconym. Trzeba, więc poszukać jeszcze innych kryteriów, które pozwalają jeszcze bardziej dokładnie określić absolutyzm oświecony. Cechą tego absolutyzmu oświeceniowego jest sekularyzacja państwa oraz ucywilizowanie stosunków prawnych. W okresie absolutyzmu monarcha uważał, że rządzi z mandatu bożego, natomiast absolutyzm oświecony przyjmował zasadę, że monarcha rządzi z mandatu ludu na podstawie umowy społecznej, jest reprezentantem interesów ludu. Obywatele w państwie monarchii absolutnej oświeconej cieszą się wolnością osobistą i cywilną, istnieje wolność opinii, aczkolwiek jest to wolność ograniczona do wąskiego grona oświeconych. Monarchowie wprowadzają w życie prawa natury odkryte przez filozofów, a te, jako podstawowe nie podlegają żadnej dyskusji. Władza zostaje pozbawiona religijnych namaszczeń, jest to władza typowo świecka, ale wraz z tym władza straciła swój ponadczasowy charakter, stała się czymś relatywnym. Odrzucając podłoże religijne władzy monarchowie absolutyzmu oświeconego opierają się na arystokracji. Z drugiej strony bardzo wyraźnie widać, że dążenia monarchów oświeconych idą w tym kierunku, aby podporządkować sobie arystokrację. Filozofia oświecenia kłóciła się z praktyką prowadzoną przez monarchę, dochodziło do napięć między filozofami przebywającymi na dworze a monarchami, którzy z jednej strony uważali, że wprowadzają idee oświecenia, a z drugiej strony nie na wszystko mogli się zgodzić.
W praktyce rządowej absolutyzmu widać pewne charakterystyczne tendencje. Po pierwsze dążność do podporządkowania Kościoła państwu. W krajach katolickich ta tendencja była połączona z antyklerykalizmem. Szczególnie walka z kościołem skierowana była przeciwko zakonom. Drugim rysem charakterystycznym jest tzw. polityka tolerancji wyznaniowej, której celem było wygaszenie wszelkich sporów religijnych. Była to tzw. tolerancja, ponieważ rozumiano pod tym obojętność, ośmieszano każdą religię. Następną zasadą było wprowadzenie zasad humanitaryzmu w prawie karnym, co najczęściej było połączone z reformą sądownictwa. Kolejną rzeczą były reformy społeczne, które państwa monarchii oświeconej przeprowadzały, ale celem tych reform było podniesienie wydajności pracy, przede wszystkim pracy chłopów. Kolejnym rysem jest rozbudowa szkolnictwa o charakterze praktycznym, szkół, które miały uczyć i przygotowywać do konkretnego zawodu.
Pierwszym monarchą, o którym Goethe pisał, że był gwiazdą, wokół której obracały się Niemcy, Europa i cały świat był z pewnością Fryderyk II - król pruski. Był on prekursorem w dziedzinie zniesienia tortur i reformy sądownictwa. Po 1793 r. wprowadził on w państwie pruskim typ szkoły średniej, która miała kształcić przede wszystkim umiejętności praktyczne, przygotowywać do zawodu, w ten sposób powstała szkoła realna. W tym duchu praktyczności zreformowane zostały uniwersytety w Królewcu i we Frankfurcie. Fryderyk II doprowadził do wprowadzenia przymusu szkolnego. Natomiast, jako nauczycieli w szkołach Fryderyk II zatrudnił weteranów wojennych. Nauczycielami byli kiepskimi, ale potrafili zmusić do posłuszeństwa wprowadzając wojskową dyscyplinę. W nauczaniu nacisk kładziono przede wszystkim na umiejętności przydatne w sprawach gospodarczych. Powstały szkoły rolnicze i szkoły zawodowe przygotowujące do pracy w manufakturach. Fryderyk II popierał także filozofów oświecenia. Mówił o filozofach, że uczą tego, co być powinno, a królowie istnieją jedynie po to, by wykonywać to, co filozofowie wymyślą. Sam Fryderyk II wprowadzał w życie to, co było mu przydatne, ale dzięki popieraniu filozofów uzyskał dla siebie tytuł filozof na tronie. Według głoszonych przez siebie zasad Fryderyk II uważał, że król jest sługą wszystkich, sługą państwa. Prusy stały się pierwszym państwem, w którym zaczęła obowiązywać ta tzw. tolerancja wyznaniowa. Fryderyk był pierwszym władcą, który w sposób publiczny z pogardą wyrażał się o każdej religii. Do dobrego tonu na dworze Fryderyka II należało opluwanie religii. Szczególnie wrogo odnosił się do papiestwa, zwalczał pogląd o dualizmie władzy duchowej i świeckiej. Według propagandy Fryderyk II tolerował w swoim państwie wszystkie wyznania. Ale tak naprawdę wszystkimi pogardzał. W Rzymie, w papieżu, widział cytadelę ciemnoty i zacofania. Przednią strażą cytadeli ciemnoty byli jezuici. Kiedy umierał dał wskazania swemu następcy, jak należy postępować z kościołem. Wskazywał na pragmatyczne podejście do religii.
Drugim przykładem monarchy absolutnego oświeconego jest Józef II - cesarz austriacki. Władzę objął po śmierci Marii Teresy. Samodzielnie rządził 9 lat. Przez te 9 lat wydał około 6 tys. dekretów. Przeprowadził reformy administracyjne, społeczne, gospodarcze, skarbowe, kościelne, sądownicze i szkolne. Wszelkie instytucje administracji państwowej Józef II połączył w jedną wielką centralę administracyjną. Rozbudował następnie system administracyjny na prowincji. Wprowadził dodatki za wysługę lat, wprowadził renty dla emerytów i wdów, wprowadził także nakaz denuncjacji kolegów, którzy zaniedbywali się w pracy. W ten sposób stworzył całkowicie podległy sobie aparat urzędniczy. Ostentacyjnie zrezygnował z koronacji na króla Węgier. Koronę Stefana Węgierskiego przeniósł do Wiednia i umieścił w muzeum, jako zabytek. Węgry podzielił na 10 okręgów administracyjnych, wraz z reformą administracyjną wprowadził także reformę szkolną, sądowniczą i kościelną. Zniósł poddaństwo osobiste chłopów. Chłopi uzyskali prawo do przenoszenia się z miejsca na miejsce, odgórnie ustalono powinności dworskie chłopów, chłopi uzyskali prawo do procesowania się z panami, zakazano rugowania chłopów. Kolejnym punktem działalności była reforma skarbowa, podatkowa. Józef chciał, aby dochody państwa opierały się na podatku gruntowo-dochodowym. W tym celu w Austrii przeprowadzono spis ludności wraz z posiadanym przez nich majątkiem, następnie ustalono podatek -12 % swojego rocznego dochodu chłop miał oddać państwu, 18 % dla swego pana, a 70 % pozostawało w rękach chłopa. Z tych 70 % chłop musiał jeszcze łożyć na szkołę i parafię. Józef II w 1784 r. wprowadził zakaz sprowadzania w granice monarchii tych towarów, produktów, które można było zastąpić krajowymi (merkantylizm). Ciężko było przekonać wiedeńczyków do tego, by przestali pić kawę. Wtedy Józef II na mocy porozumienia się z lekarzami ogłosił, że kawa i czekolada są szkodliwe dla zdrowia, z tego powodu ogłoszono zakaz ich sprowadzania. Podobnie zakazano sprowadzania innych luksusowych towarów. Jeśli kogoś przyłapano na ich sprowadzaniu, to sprowadzony towar publicznie niszczono. To z jednej strony prowadziło do rozwoju rodzimego przemysłu, z drugiej strony likwidowało konkurencję. W 1781 r. Józef II wprowadził zasadę określającą powszechną procedurę sądową. Zniesiono procesy o czary, procesy o apostazję, w zasadzie zniesiono karę śmierci, ale oficjalnego zapisu nie było, natomiast zlikwidowano wszelkie szubienice, a rozbudowano więzienia. Kolejne reformy objęły szkoły, rozbudowana została sieć szkół jednoklasowych, elementarnych. W miastach powiatowych powstały szkoły trzyklasowe, a miastach, które spełniały funkcje stolic okręgu - szkoły czteroklasowe. Językiem wykładowym był język niemiecki. Szkoły poddane były kontroli urzędu. Na terenie monarchii powołano tylko 4 uniwersytety, liczba studentów była ściśle określona, w zależności od tego, jaka była liczba stanowisk do obsadzenia w administracji i sądownictwie. W 1781 r. Józef II wydał także dekret o tolerancji dla protestantów i prawosławnych oraz o obowiązkowym przyzwoleniu cesarskim na odczytywanie bull papieskich. W 1782 r. skasowane zostały wszystkie klasztory męskie i żeńskie znajdujące się na terenie monarchii, które nie zajmowały się szkolnictwem, szpitalnictwem. Łącznie zlikwidowano około 700 domów zakonnych, rozpędzając 138 tys. zakonnic i zakonników. Budynki klasztorne zostały zamienione na spichlerze, warsztaty, magazyny. Majątki kościelne zostały przekazane na tzw. fundusz religijny, z którego zakładano nowe szkoły, szpitale, oraz nowe parafie. Cesarz chciał bowiem stworzyć w cesarstwie tak gęstą sieć parafii, aby żaden poddany nie musiał iść dłużej do kościoła niż godzinę. W związku z tym w ciągu jednego roku utworzono ponad osiemset nowych parafii, przede wszystkim burzono te kościoły, które nie odpowiadały zaplanowanej sieci. Proboszczowie mieli stać się urzędnikami państwowymi. Cesarz wydał także szereg dekretów dotyczących nabożeństw, zakazywał procesji i pielgrzymek, wzywając do oszczędności w kościołach, dekretami regulował sprawy dotyczące ilości światła na ołtarzach, te wszystkie posunięcia zyskały mu tytuł cesarza zakrystianina. Ta polityka Józefa II zaowocowała wybuchem kilku powstań, buntów, szczególnie na Węgrzech. Nad Austrią zawisła groźba pruskiej interwencji. Będąc na łożu...
johnny175