Kontrola i nadzór w administracji publicznej
Pojęcie i istota kontroli:
1. Należy odróżnić od kontroli, jako funkcję od kontroli, jako system organizacji
2. Kontrola w ujęciu systemu organizacyjnego, to nic innego jak instytucje i jednostki organizacyjne, biorące udział w wykonywaniu kontroli, jako funkcji.
Kontrola w sensie funkcjonalnym:
1. Słowo kontrola pochodzi a dwóch głównych źródeł – z tradycji francuskiej i brytyjskiej
2. We Francji i na kontynencie europejskim pojęcie „kontrola” nawiązuje do słowa „le controle”, pochodzące od słów contre role = przeciw zapisek, tj. odzwierciedlający część dokumentu sporządzanego w ramach swoistego wykształconego w okresie kameralistyki sposobu dokumentowania przyjmowania podatku od podatnika
3. Kontrola w tradycji brytyjskiej – mam władzę i rządzę
4. Kontrola to sprawdzanie i ocenianie podległych jednostek
5. Kontrola w administracji to element zarządzania i administrowania.
Kontrola – oznacza:
1. Funkcję, której treść obejmuje obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalenie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie.
2. Dokonywanie oceny tej działalności lub stan poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącym się do nich, jako całości, jak również do ich poszczególnych fragmentów – założeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach).
3. Stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości
4. Formułowanie wniosków, co do jej działalności lub stanu w przyszłości, mających na celu przeciwdziałanie w powstawaniu nieprawidłowości.
Kontrola dzieli się na:
1. Faza I – informacyjno – rozpoznawcza
2. Faza II – analiza, ocena, diagnostyka
3. Faza III – oddziaływanie w zakresie naprawczym.
Faza I:
- dopływ informacji umożliwia porównywanie stanu istniejącego z postulowanym
- może jednak odnosić się również do założeń, z którymi stan faktyczny jest kontrolowany, tak, aby precyzyjnie ustalić treść tych założeń, ich kierunki, intencje, itp. = przygotować tak materiał, aby udało się ocenić prawidłowość i jakość założeń wyjściowych.
Faza II:
- analiza – zebranie materiału informacyjnego
- porównanie prowadzi do oceny prawidłowo czy nieprawidłowo działa badany obszar
- katalog nieprawidłowości ze wskazaniem, na czym one polegają to jeden z najważniejszych elementów kontroli
- diagnoza przyczyn – wskazanie przyczyn powstania nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych.
Faza III:
- oddziaływania adresowane do podmiotu kontrolowanego, a także innych podmiotów zwierzchnich
- działania mają na celu doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapobieżenia ich powstawaniu w przyszłości
- mają charakter naprawczy, wskazują, co, w jaki sposób i za pomocą, jakich środków powinno być zrobione przez podmiot kontrolowany lub inne właściwe podmioty (nadzorujące) w celu zlikwidowania stwierdzonych nieprawidłowości.
Pojecie kontroli, jako funkcji wyrażającej posiadanie i sprawowanie władzy:
- w tym pojmowaniu kontroli, ważnym elementem jest odejście od istoty kontroli w postaci sprawdzania i oceniania i potraktowania jej na równi z administrowaniem.
Władcze korekty – dotyczy sądu lub Trybunału Konstytucyjnego
Nadzór – kontrola + działania władcze
Nadzór – przewidziana prawem możliwość kontrolowania + środki oddziaływania (wspomaganie, instruktaż, doradzanie, uzgadnianie stanowisk)
Nadzór – istnieje, gdy istnieją struktury oparte na zasadzie zwierzchności i podległości organizacyjnej np. nadzór w administracji rządowej – pionowy układ zależności struktur.
Nadzór w administracji rządowej:
1. Nadzór nad administracją samorządową
2. Nadzór do podmiotów niebędących podmiotami administracji publicznej np. nadzór weterynaryjny
Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola.
Nadzór - oznacza pewną funkcję służącą – najogólniej rzecz biorąc – zapewnieniu prawidłowości działania określonych podmiotów (poddanych nadzorowi, nadzorowanych) przez inne upoważnione podmioty (nadzorujące) w drodze sprawdzania i oceniania działalności podmiotów nadzorowanych oraz możliwości władczego ingerowania w tę działalność (sferę praw i obowiązków) przez podmiot nadzorujący. Innymi słowy, funkcja nadzoru obejmuje sprawdzanie i ocenianie (kontrolowanie) działalności (zachowań) danego podmiotu (organu, jednostki organizacyjnej, czy podmiotu o innym charakterze prawnym, np. osoby prawnej) przez inny uprawniony podmiot (organ nadzorujący, jednostka nadzorująca) z równoczesną możnością władczego, wiążącego wkraczania w tę działalność w celu skorygowania jej w pożądanym, prawidłowym kierunku zgodnie z przyjętymi kryteriami oceny tej prawidłowości, jak np. legalność, celowość, itd. Cechą (składnikiem) charakterystyczną funkcji nadzoru jest, więc możliwość podejmowania nie tylko sprawdzania i oceniania działalności danego podmiotu (nadzorowanego) przez inny podmiot (nadzorujący), lecz także prawo stosowania przez nadzorującego wiążącej ingerencji w działalność nadzorowanego. Przy czym nader istotnym elementem charakterystyki tak pojmowanego nadzoru jest to, że wspomniana ingerencja jest determinowana prawem, co do okoliczności Użycia, przedmiotu oraz środków władczego oddziaływania. W rezultacie, więc na gruncie obowiązującego prawa występują dwie podstawowe postaci nadzoru (rodzaje nadzoru). Podkreślając prawo władczej ingerencji, jako jeden z głównych identyfikatorów nadzoru, należy równocześnie zauważyć, że dla tej funkcji ważna jest przede wszystkim sama możliwość wiążącego i władczego oddziaływania, a nie stałe, wyłączne posługiwanie się tego typu oddziaływaniem. W ramach działań nadzorczych mieści się także podejmowanie w stosunku do podmiotów nadzorczych czynności o charakterze niewładczym, organizatorskim, opiekuńczym, wspierającym (np. udzielanie pomocy, doradzanie, instruktaż, uzgadnianie stanowisk, itd.), czyli sprawowanie tzw. pieczy. W ten sposób można wskazać, iż w skład nadzoru obok kontroli, możliwości władczej ingerencji wchodzi także piecza. Należy podkreślić, iż piecza nie występuje jedynie, jako składnik nadzoru, lecz na gruncie prawnym pojawia się ona też, jako funkcja odrębna, choć często występująca w towarzystwie funkcji nadzoru (jak np. w przepisach dotyczących niektórych samorządów).Pierwsza, to nadzór prawnoustrojowy, odnoszący się do rozwiązań organizacyjnych w obrębie aparatu administracji publicznej, oznaczający określony rodzaj spoiwa (zależności) pomiędzy elementami tego aparatu, zwłaszcza występującymi w układzie scentralizowanym. Druga, to nadzór tzw. materialnoprawny (albo inaczej nadzór nad wykonywaniem prawa administracyjnego materialnego), oznaczający zależności występujące pomiędzy różnymi podmiotami ze względu na obowiązywanie norm materialnego prawa administracyjnego.
Rodzaje i kryteria kontroli:
1. Na podstawie kryterium zasięgu kontrolę dzielimy na:
a) Nieograniczoną (zupełną)
b) Ograniczoną (fragmentaryczną)
Zupełna – dotyczy całego zakresu działania danego podmiotu kontrolowanego, może być wykonywana pod każdym kryterium np.: celowości, legalności, gospodarności.
Ograniczona - obejmuje tylko część działalności podmiotu kontrolowanego, sprawowana pod względem tylko wybranego kryterium lub kilku, nie wszystkich.
Na podstawie kryterium zakresu kontroli:
- kompleksową (generalną)
- problemową (odcinkową)
Kompleksowa – odnosi się do całokształtu działalności podmiotu kontrolowanego. Zapewnie wszechstronną i pełną ocenę osiągnięć i uchybień w działalności kontrolowanej jednostki.
Problemowa – bazuje na podstawie jednego problemu.
Na podstawie kryterium sposobu przeprowadzania kontroli:
- bezpośrednia (na miejscu)
- wykonywana pośrednio (na siedząco)
Bezpośrednia – polega na tym, ze organ kontrolujący zapoznaje się z działalnością podmiotu kontrolowanego drogą bezpośrednią, sprawdzanie tej działalności i efektywności, jakie ta działalność przyniosła.
Pośrednia –polega na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę innych materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolującą.
Ze względu na tryb kontrolowania:
- planowa
- doraźna
Planowa – to kontrola realizowana wg wcześniej realizowanego planu (harmonogramu).
Doraźna – to kontrola przeprowadzona w wyniku jakiegoś impulsu, wydarzenie, powoduje konieczność przeprowadzenia badania, poza planem (np. w wyniku skargi, artykułu w prasie, itp.).
Ze względu na podstawie etapu wkroczenia kontroli w działalność określonych podmiotów:
- wstępna
- faktyczna
- następna.
Wstępna – polega na możliwości sprawdzenia i oceny planowanej działalności. Jest to kontrola zamierzeń, a niepodjętych już czynności – kontrola działań na etapie ich planowania.
Faktyczna – jest to kontrola w toku działania, towarzyszy procesowi funkcjonowania podmiotu kontrolowanego i wykorzystywania jego zadań.
Następna – kontrola po zakończeniu określonego działania uzyskania określonych wyników. Polega na sprawdzeniu i ocenie dokonanych już czynności i ich następstw. Pozwala na całościowe i wszechstronne dokonanie oceny (to najczęściej wykonywana kontrola).
Ze względu na kryterium inicjatywy podjęcia i przeprowadzenia kontroli:
- kontrola z urzędu
- kontrola na wniosek
Kontrola z urzędu – oznacza działania podjęte z własnej inicjatywy podmiotu kontrolującego, stanowiące konsekwencje obowiązku zlokalizowania zadań kontrolowanych, nałożonych na ten podmiot przez prawo.
Kontrola na wniosek – inspiracją dla podmiotu kontrolującego (z mocy prawa), do podjęcia określonych czynności kontrolowanych, pochodzą z zewnątrz, od uprawnionego przez prawo podmiotu (właściwy organ, jednostka organizacyjna, osoby fizyczne)
Ze wglądu na usytuowanie podmiotu kontrolującego wobec kontrolowanego:
- zewnętrzna
- wewnętrzna.
Zewnętrzna – to kontrola jednostki, kontrolującej zewnętrznej, nienależącej do struktury organizacyjnej kontrolowanego podmiotu (NIK, RIO, wojewoda, itp.). jest to struktura niezależna.
Wewnętrzna – to kontrola w obrębie struktury podmiotu. Dzieli się na dwa rodzaje kontroli: 1. Instytucjonalna – w postaci komórki organizacyjnej, wchodzącej w skład jednostki kontrolowanej; 2. Funkcjonalna – sprawowana przez osobę pełniącą okresloną funkcję, najczęściej kierowniczą.
Ze względu na problematykę systemu kontroli administracji:
- resortowa
- instancyjna.
Resortowa – w strukturach pewnych resortów, dotyczy działów administracji rządowej – wewnątrzadministracyjna.
...
ulcik99