1. Nauka czy teoria administracji publicznej.
Nauka o ap spełnia klasyczne warunki przypisywane samodzielnej nauce, gdyż ma swój wyróżniony , specyficzny przedmiot badawczy , dysponuje zespołem metod i technik badawczych, które pozwolą na wielostronne wyjaśnienie mechanizmu jej działania, wypracowany zespół pojęć pozwala na opis rzeczywistości społecznej. W ciągu dziejów były podejmowane różne polemiki na temat określania ap jako nauki i tak wyróżniamy różne propozycje jej ujmowania
a) Tradycyjne
b) prakseologiczne
c) kompleksowe
d) kooperacyjne
Nauka o ap wg A.Błasia powinna służyć
1) poznawaniu i uogólnianiu rzeczywistych działań ap
2)przewidywaniu potencjalnie możliwych ,prawidłowo prognozowanych działań ap
3) formułowaniu wzorów idealnych działań ap. Wraz z usamodzielnianiem się nauki o ap pojawia się tendencja do formułowania teoretycznych jej postaw. Teoria oznacza zespół ,system twierdzeń logicznie i rzeczowo uporządkowanych, powiązanych określonymi stosunkami logicznymi, występujący w nauce i spełniający przyjęte w niej kryteria naukowości i poprawności metodologicznej. Przeszkodą w całkowitym stwierdzeniu iż ap jest także i teorią jest brak uzgodnień dotyczących jednolitego zdefiniowania przedmiotu badań
2. Interdyscyplinarny charakter badań nad administracją publiczną.
Administracja publiczna jest przedmiotem badań różnych dyscyplin naukowych. Głównie przez ciągły rozwój państwa i samej administracji co stwarzało trudności w jej badaniu. Badaniami ap zajmowały się różne dyscypliny naukowe tj. politologia ,ekonomia, prakseologia, teoria organizacji i zarządzania, socjologia czy psychologia, które zajmowały się róznie postrzeganym przedmiotem badawczym ale i różnie definiując ap. Skutkiem tego jest ukształtowanie się w badaniach nad ap czterech dominujących orientacji
a) podejście prawnicze- pojmowanie ap w kategoriach ściśle normatywno –instytucjonalnych jest efektem poglądu o centralnej roli państwa i prawa w mechanizmach życia publicznego. Nauka prawa administracyjnego interesują szczególnie normy prawne odnoszące się do ap. Definiowane jest jako zespół działań i czynności i przedsięwzięć, organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucję, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
b) Podejście teorii organizacji i zarządzania- w ramach tej dyscypliny ukształtowało się wiele kierunków badawczych, spośród których naukowe zarządzenie, szkoła administracyjna i szkoła stosunków między ludzkich wywarły największy wpływ na rozumienie ap. Analizując funkcjonowanie sektora prywatnego, a przy okazji nad sektorem publicznym starano się sformułować generalne reguły efektywności organizacji pracy w administracji. Problematyka i zajmujący się nią badacze tj. H. Fayola dotycząca organizacji pracy w ap przyczyniła się do powstania szkoły administracyjnej we Francji. W szkole stosunków międzyludzkich szczególny akcent kładziono na badanie zależności miedzy efektywnością organizacji a stanem stosunków międzyludzkich , wartościami i klimatem w miejscu pracy, stopniem partycypacji jednostek w działaniu firm.
c) Podejście socjologiczne- przedstawiciele tej dyscypliny odegrali szczególną rolę w wyjaśnieniu mechanizmu działania administracji jako szczególnego „produktu” życia zbiorowego i zjawiska społecznego mającego wielki wpływ na ich zachowania. Ten nurt ukształtował się z czasem w socjologie organizacji postrzegającą ap w trzech zasadniczych planach: jako wysoce sformalizowaną grupę społeczna, układ struktur i relacji wewnątrzorganizacyjnych.
d) Podejście politologiczne- jej źródłem są uwagi prawników dotyczące polityczności nauki o ap. AP postrzegana była jako podsystem systemu społecznego i politycznego, którego granice są trudne do określenia, obejmuje podmioty mające status publiczno-prawny , lokując je w obszarze politycznej władzy wykonawczej, cechuje go względny uwarunkowany charakter systemu politycznego poziom samodzielności, spełnia znaczące funkcje będące pochodnymi funkcji systemu politycznego, zapewniając jego trwałość ,stabilność i ciągłość , treścią jego aktywności jest podejmowanie decyzji zmierzających do autorytatywnego rozdziału dóbr i usług
Komplikowanie się zjawisk związanych ze strukturami i funkcjonowaniem ap, różnorodność jej form i metod działania powodują, że nie da się tych procesów opisać w ramach jednej nauki.
3. Politologiczne podejście w badaniach administracji publicznej.
a) Podejście politologiczne- jej źródłem są uwagi prawników dotyczące polityczności nauki o ap. Trudno objaśnić wielość ujęć, które wypracowała współczesna politologia w badaniach nad ap A. Jabłoński wyróżnia dwie zasadnicze grupy orientacji badawczych: 1.tradycyjnych charakterystycznych dla lat 80-tych i 90-tych, badanie procesów politycznych, w tym mechanizmów działania ap w układzie realizacji opisywanych w kategoriach rządzenia, władzy, wpływu i konfliktu 2. Nowoczesnych w ujęciu funkcjonalnym nacisk położony jest na funkcje jakie można każdorazowo przypisać ap np. traktując ją jako autorytatywny mechanizm alokacji dóbr i wartości społecznie cenionych .AP postrzegana była jako podsystem systemu społecznego i politycznego, którego granice są trudne do określenia, obejmuje podmioty mające status publiczno-prawny , lokując je w obszarze politycznej władzy wykonawczej, cechuje go względny uwarunkowany charakter systemu politycznego poziom samodzielności, spełnia znaczące funkcje będące pochodnymi funkcji systemu politycznego, zapewniając jego trwałość ,stabilność i ciągłość , treścią jego aktywności jest podejmowanie decyzji zmierzających do autorytatywnego rozdziału dóbr i usług
4. Pojęcie administracji publicznej. Sposoby jej definiowania.
Administracja publiczna –to zespół działań czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. W określeniu ap zachowana powinna być równowaga wszystkich trzech elementów konstrukcyjnych:
· Ujęcie funkcjonalne –czyli czynnościowe , zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych odbywających się w określonych prawem formach
· Ujęcie przedmiotowym- działalność na rzecz realizacji interesu publicznego prowadzona na podstawie ustaw.
· Ujęcie podmiotowe- wykonywanie zadań administracyjnych znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organy i instytucje
Definicja negatywna- wg W.Jellinka administracja stanowi tą działalność państwa, która nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości. Takie ujecie jest ważne dla wskazania prawnej wtórności działalności administracji względem ustawodawstwa, ale jednocześnie dla podkreślenia swoistości i odrębności władzy wykonawczej (w tym ap) jako formy władzy państwowej.
Definicja mieszana- podkreśla konkretny i praktyczny charakter czynności i działań ap, istotę ap nie tylko wykonawczą ale i organizatorską oraz związanie prawem formalnym
5. Geneza administracji publicznej.
Początki ap widoczne były odkąd pojedynczy ludzie zaczęli żyć w wielkich grupach i odkąd zaczęli mieć i zaspokajać potrzeby których wcześniej nie mieli. Potrzeby te początkowo były formułowane przez panującego, to on próbował w sposób trwały rządzić państwem opartym na stałych zasadach np. wprowadzając podatki, lokowano miasta na obcych prawach, miasta łączyły się w związki. Stopniowo powstawały instytucje tj. wojsko. Sama administracja w nowoczesnym znaczeniu pojawiła się gdy pojawiło się prawo. A jako prawo zastało uznane w dobie oświecenia. Poprzez mechanizm funkcjonowania władzy systemy społeczne zachowują trwałość co stało się przesłanką do stworzenia ap. Ap powstaje w wyniku potrzeby wewnętrznej państwa ponieważ chce ono przetrwać jako strukturalna całość, oraz posiadać kontrole nad działalnością wewnętrzną.
6. Ewolucja administracji publicznej.
W czasach współczesnych rozrost administracji spotęgował się i skomplikował niepomiernie. Mimo stworzonej sieci relacji społecznych i gospodarczych ap utrzymuje swoje dominujące znaczenie, choć wprowadza rozwiązania zupełnie dawniej nie znane. Utrzymuje się i wciąż zatrudnia nowych urzędników. Rozwija struktury. Bez administracji nikt sobie już dzisiaj nie wyobraża funkcjonowania państwa. Rozwija się stale w różnych okolicznościach z różnych powodów i w różnym stopniu. W ustroju kapitalistycznym XIX- wieczny interwencjonizm państwowym rozszerzył jej zasięg, a dziś zbliża się ona do znacznych rozmiarów aktywności w ramach doktryny państwa świadczącego. Zawładnięte przez nią obszary decydowania oddawała rzadko i niechętnie. Niezależnie od tego, czy powiększały się one z powodu zmiany ustroju, wyjątkowych potrzeb stanu wojny, czy kryzysów gospodarczych. Tendencje zaś do stabilizacji stanu posiadania znajdowały odniesienie społeczne. Zasięg zadań administracji państwa socjalistycznego był niewątpliwie obszerniejszy od zasięgu w układzie państwa kapitalistycznego. Gdy się bowiem wskazuje na wzrost zadań administracji państwa kapitalistycznego, wylicza się dziedziny aktywności społecznej, w których ap stopniowo przejmuje kierowniczą lub kontrolną rolę. Tak się dzieje prz przedstawieniu rozwoju historycznego , jak i przy charakterystyce współczesnego zasięgu ap. Zarazem jednak owe zasięgi w poszczególnych państwach są mocno zróżnicowane i tylko niektóre z tych państw, przede wszystkim wysoko rozwinięte, mają wydłużony katalog dziadzin poddanych ap. Dzisiaj w obliczu i w warunkach tworzenia nowego ustroju gospodarczego stan owych oczekiwań nie zmienił się znacząco. Ludzie prywatni w dalszym ciągu oczekują bezpłatnego szkolnictwa , bezpłatnej opieki zdrowotnej itp. Administracja w nowoczesnym rozumieniu tego słowa wzięła swój początek z przełomu XVIII-XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne a administracji terytorialnej w administracje państwową. Kameralistyka i nauka policji z XVII i XVIII w. przekształciły się w odrębna naukę adm., a z początku XIX w. powstało prawo administracyjne z prawami i obowiązkami po obu stronach , tj. po stronie ap i obywateli. W połowie XIX wieku obowiązywała już zasada związania ustawowego administracji. Oznaczała ona że żadna ingerencji adm. Żaden obowiązek nie mógł być nałożony na obywatela bez podstawy ustawowej. W Polsce po zakończeniu II wojny światowej w związku z budową całkowicie nowego ustroju politycznego ap stawała się powoli jedną z głównych sił zjawiska upaństwowienia a później, a później i zarządzania. Po okresie nacjonalizacji przemysłu, komunikacji, łączności, banków, reformy rolnej, wprowadzenia publicznej gospodarki zaczęto obejmować gospodarką planową coraz to nowe dziedziny działalności państwa. Po najnowszych przemianach ustrojowych i powrocie założeń państwa kapitalistycznego funkcja, rola i znaczenie ap zmieniają się znowu stosownie do koncepcji budowy nowego, demokratycznego państwa prawa, podstawa tych zmian formułowana jest przez :
· Odejście od planowania centralnego i nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką
· Proces prywatyzacji i reprywatyzacji
· Ograniczenia funkcji adm. Rządowej
· Powołanie i funkcjonowanie adm. Samorządowej
· Szersze korzystanie z form prawa cywilnego
· Utrzymanie sfery oddziaływania władczego, częściowe odchodzenie od utrzymywania przez państwo usług publicznych i przechodzenia na świadczenia ekwiwalentne
· Nowe podejście do zarządzania sprawami publicznymi
7. Administracja publiczna a otoczenie społeczne. Charakterystyka relacji.
Ap budzi szerokie zainteresowanie różnych kręgów społecznych. Dla zwykłych obywateli jest ona często czymś niewygodnym ponieważ nakłada na obywateli szereg obowiązków, uskarżają się na jej wadliwy styl działania, zarzucając bezduszność i biurokratyzm. Obywateli którzy pełnią ważne role publiczne mówią o ap w kategoriach misji czy służby społecznej pełnej wyrzeczeń. Mówi się że ap jest produktem życia zbiorowego i w dużej mierze zależy od ukształtowanego otoczenia. Można także powiedzieć że ap powstała na skutek potrzeby uporządkowania otoczenia społecznego a w rezultacie otoczenie to zostało uzależnione od ap. Otoczenie społeczne wywiera duży wpływ na działalność ap. To od niego zależy m.in. zaakceptowanie wprowadzanych zmian przez ap. Wzrastający stopień komplikacji procesów społecznych, znaczący wzrost tempa dokonujących się zmian cywilizacyjnych oraz ich ścisła wzajemna zależność to jedne z przyczyn wzrostu znaczenia organizacji i systemów zorganizowanych tj. ap. Otoczenie społeczne i wchodzące w jej skład jednostki są uzależnione od ap w podejmowanych przez nie wszelkiej aktywności. Powstaje również aspekt pozytywnego i negatywnego nastawiania społeczeństwa do ap, która zazwyczaj jest nastawiona na jej pozytywne postrzeganie a negatywnie jest odbierana gdy obywatele nie zgadzają się z jej działaniem.
8. Wymiary kultury politycznej działania administracji publicznej wg. Petersa.
B.G. Peters klasyfikuje kulturę polityczna wg podziału jakiego dokonali L.Pye i M.Douglas.pierwszy z nich rozróżnia 4 kryteria charakteryzujące kulturę polityczną. Douglas wymienia dwa wymiary funkcjonowania jednostek- grupy czyli zakorzenienie jednostek w grupach pierwotnych oraz ich wpłym na indywidualne decyzje i ograniczeń strukturalnych czyli stopień podporządkowania jednostek w zależności od miejsca w strukturze. Na tej podstawie wyróżniamy 4 wymiary kultury politycznej:
A. HIERARCHIA I RÓWNOŚĆ- większość struktur administracyjnych ma postać formalnych organizacji porządkujących personel w ramach określonych hierarchii władzy a zasadnicze znaczenie mają tu kulturowe wartości oraz bezosobowość reguł biurokratycznych. Rekrutacja pracowników i ich układ w strukturze zależy od zorientowania społeczeństwa i tak obsadza się stanowiska poprzez „osiąganie” czyli w zależności od zdolności charakteryzujące społeczności nowoczesne oraz „przypisanie” w zależności od przynależności do danej klasy społecznej lub grupy językowej charakteryzujące społeczności tradycyjne. Przy obejmowaniu przywódczych roli w systemie politycznym społeczeństwo częściej patrzy na cechy jego położenia społecznego niż na jego osiągnięcia. Zachwiana jest tu równość dostępu do stanowisk przez uprzywilejowane klasy średnie i wyższe co jednocześnie powoduje że większość spraw dotyczy rozwiązania problemów tych klas. Alternatywnymi formami wobec tradycyjnych struktur są „organizacje dialektyczne” i „organizacje oparte na współpracy i consensusie” w których większy nacisk kładzie się na równość grup społecznych a relacje między podwładnymi a przełożonymi są wspólną kooperacją.
B. WOLNOŚĆ I PRZYMUS- wiele decyzji dotyczących zakresu indywidualnych swobód i dopuszczalnych środków przymusu zapada w administracji publicznej. Stabilność demokracji w dużej mierze zależy od poszanowania wartości i reguł. Rozbieżność postaw i wartości może doprowadzić do konfliktów. W nowoczesnym społeczeństwie coraz mniej akceptowany jest przymus fizyczny. Negatywna cechą społeczeństwa jest ich brak zainteresowania na sprawy na które mają wpływ oraz bierne podporządkowanie się podejmowanym decyzją. W społeczeństwach tradycyjnych środki przymusu usprawiedliwiane są przez religie lub ideologie a w postindustrialnych skutecznością i sprawnością.
C. LOJALNOŚĆ I ZAANGAŻOWANIE –polega na identyfikowaniu się jednostki z rodziną, grupą, religią czy przynależnością etniczną, która prowadzi do zmniejszenia zaangażowania w funkcjonowanie systemów politycznych. Występowanie konfliktu lojalności wobec ap sprzyja pozostawieniu wiążących decyzji w rękach biurokratów co pomniejsza efektywność procesów decyzyjnych. Segmentacja kultury politycznej pod względem etnicznym może doprowadzić do konfliktów głownie gdy dominująca grupa kulturowa obejmie najwyższe stanowiska zajmujące się problemami etnicznymi. Sprawność ap jest zależna od komunikowania się urzędników z klientami. Strony częściej mogą się porozumieć gdy odwołują się do wspólnych wartości itp. A ich odmienność wzmacnia wzajemną niechęć.
D. ZAUFANIE I NIEUFNOŚĆ- teoria władzy biurokratycznej. Zaufanie obywateli do władzy stanowi element kultury politycznej. Jest to czynnik wyznaczający możliwości i szanse powstania mechanizmów społecznej samoregulacji. Im są one mniejsze tym większa rola administracji w procesie decyzyjnym. Wiara w Lidzi nie jest uniwersalna cechą kulturową. Współpraca stowarzyszeń obywatelskich i administracji w sferze usług publicznych jest przykładem budowy wzajemnego zaufania. Wskaźnikiem wzajemnego zaufania jest przynależność obywateli do organizacji pozarządowych i związków zawodowych. Zaufanie do władzy wynika z przekonania że uwzględnia ona opinie społeczeństwa w procesie decyzyjnym. W przypadku braku zaufania obywatel staje się podejrzliwy i nie akceptuje wielu decyzji rządu. Zestawienie tych dwóch czynników czyli zaufania w interakcjach społecznych i zaufania do instytucji systemu politycznego decyduje o władzy i prestiżu jakim cieszy się ap.
9. Administracja publiczna a system polityczny.
Koncepcje oparte na precyzyjnym przypisaniu funkcji formułowania celów politycznych parlamentowi, ich wykonania zaś ap oraz uznaniu polityki i ap za dwie oddzielne sfery procesu rządzenia tracą znaczenie. Coraz szersze poparcie zyskuje natomiast pogląd , ze podstawową kwestią studiów nad ap jest analiza relacji między demokratycznie wyłonionymi instytucjami decyzyjnymi oraz obieralnymi urzędnikami z jednej strony a aparatem biurokratycznym z drugiej. Oznacza to że w obrębie ap znajdujemy organizatorów –służba cywilna, jak i polityków- urzędnicy obierani z premierem i ministrami na czele. Obecność tych ostatnich w strukturach wykonawczych przesądza o polityzacji ap. Z punktu widzenia analizy politologicznej można ją potraktować jako subsystem polityczny, kładąc nacisk na relację, jakie zachodzą w jego obrębie i na styku z innymi elementami systemu politycznego. Polityzacja ap wynika między innymi z faktu ze jej centra decyzyjne są formułowane na podstawie preferencji partii politycznych które sprawują władze. Większość partii darzy do utworzenia zrównoważonego gabinetu, na ogół będzie to gabinet cieszący się poparciem większości parlamentarnej, wejście w skład rządu jest szansa na realizację koncepcji programowych jako politykę państwa. Innym elementem polityzacji ap jest to że jej centra decyzyjne są obsadzone przez liderów partyjnych ,będącymi politykami a n ie...
maciulka311